原文作者｜[美]凱斯·桑斯坦
摘編｜羅東
《彈劾：如何罷免一位總統》， [美]凱斯·桑斯坦 著，林微雲 譯，麥讀·中國民主法制出版社，2020年10月。
三次嚴重的彈劾
安德魯·詹森總統和比爾·柯林頓總統被眾議院彈劾，但參議院拒絕給兩人定罪。理察·尼克森總統在被彈劾之前辭職（因為他幾乎肯定會被彈劾）。其他總統從未面臨過嚴重的彈劾威脅（好吧，一位總統有過）。
安德魯·詹森(Andrew Johnson，1808年12月29日一1875年7月31日)，美國第17任總統。
你可能會認為「三個」微不足道，我們沒辦法從這麼少的彈劾程序中學到很多東西。但過去的歷史中有很多寶藏可挖。事實上，彈劾案件之少本身就是最重要的一課。
美國建國文獻設計的制度目標之一，是避免在理由不充分的情況下訴諸彈劾機制。這會將政治分歧轉變為對犯罪或嚴重不法行為的指控——「把他關起來！」這可能是激起憤怒和毀滅的最醜惡勢力的一種方式。它可能是販賣虛假新聞、醜聞的結果，或為之火上澆油。它可能危及權力分立制度，也可能會嚴重破壞社會穩定。它會把舉國之力集中到是否罷免其領導人之上，而非集中到如何促進經濟增長、減少過早死亡、增強國防或減少貧困等方面。它會激起黨派的憤怒，暗示國家政黨中的核心人物和全國大選的勝利者不僅僅是糟糕的總統，而且犯下了討厭和恐怖的罪行。它會導致政敵們痴迷於如何證明那些討厭和恐怖的罪行，不論它們是否存在。
這是一場國家噩夢，是對共和制的沉重打擊，即使這是保持共和制的最佳或唯一方式的情況下。只有當必要時才適用彈劾機制。
史上最糟的15位總統
歷史學家定期會對國家總統進行排名。華盛頓、林肯和富蘭克林·德拉諾·羅斯福幾乎總是排在最前。但我對最好的總統不感興趣。
根據2017年對總統歷史學家的一項調查，這裡列出了15位最糟糕總統的名單。我按照糟糕程度倒序進行排名如下：
15. 詹姆斯·艾伯拉姆·伽菲爾德（James A. Garfield）14. 班傑明·哈裡森（Benjamin Harrison）13. 扎卡裡·泰勒（Zachary Taylor）12. 拉瑟福德·伯查德·海斯（Rutherford B. Hayes）11. 喬治·沃克·布希（George W. Bush）10. 馬丁·范·布倫（Martin Van Buren）9. 切斯特·阿瑟（Chester Arthur）8. 赫伯特·胡佛（Herbert Hoover）7. 米勒德·菲爾曼爾（Millard Fillmore）6. 威廉·亨利·哈裡森（William Henry Harrison）5. 約翰·泰勒（John Tyler）4. 沃倫·甘梅利爾·哈定（Warren G. Harding）3. 富蘭克林·皮爾斯（Franklin Pierce）2. 安德魯·詹森（Andrew Johnson）1. 詹姆斯·布坎南（James Buchanan）
詹姆斯·布坎南（James Buchanan ，1791年4月23日—1868年6月1日），美國第15任總統。被認為是最糟糕的總統，排位第一。
15位總統中的13位總統沒有受到彈劾。哈定、皮爾斯和布坎南幾乎總是排在最糟糕總統之列，他們在位期間非常不受歡迎。但人們也沒有特別針對他們採取過什麼行動。原因很清楚：即使遇到激烈的政治反對，甚至總統的一敗塗地已成為共識，都不足以導致彈劾。在後尼克森時代，吉米·卡特總統是最差的總統，但對他而言，彈劾他是很荒唐的。
同樣值得注意的是，在共和國前40年裡，眾議院沒有做過任何嚴肅認真的彈劾嘗試，儘管那段時期出現了一些非常糟糕的總統。當然，反對的聲浪和口誅筆伐也是有的。
在關於美國、英國和法國之間關係的早期辯論中，喬治·華盛頓總統派出最高法院首席大法官約翰·傑伊到倫敦，在那裡的談判促成了一項有爭議的條約《傑伊條約》。肯塔基州和維吉尼亞州的共和黨立法者並不喜歡此條約，他們支持彈劾傑伊，甚至可能還要彈劾華盛頓本人。但他們的努力一無所成。這段時間沒發生過重大彈劾，這點很有意思，因為這表明，對國父一代及其繼任者來說，彈劾的啟動必須要有真正意義上的嚴重行政不當行為。
1842年，第一場「彈劾」
雖然鮮為人知，但第一次真正的彈劾嘗試確實涉及最糟糕的總統之一：1842年在位的約翰·泰勒總統。
泰勒使用了總統否決權，這成為了突如其來的罪行。在合眾國早期，否決權非同小可，而且行使否決權通常是基於憲法，而非從政策角度考慮的反對理由。泰勒偏離了這種慣例：他完全出於政策考量，在重要場合使用了否決權。他的政敵發起了一項旨在彈劾他的調查。眾議院以微弱多數票通過了一份特別委員會的報告，該報告譴責總統濫用否決權，並為潛在的彈劾奠定了基礎，在無具體建議的情況下讓他成為了彈劾的「適格客體」。
在中期選舉中，當策劃彈劾的輝格黨人在眾議院中失去了多數席位後，這場騷亂平息了。但是在1843年初，維吉尼亞州的約翰·波恩特·博茨（John Minor Botts）發表了言辭激烈的講話，指責泰勒總統「腐敗，瀆職，犯下重罪和嚴重行為不端」，並要求針對令人震驚的一大串違法行為成立調查委員會。這是其中的一部分：
第一，我指控他篡奪權力、違反法律，妄圖操縱財政部會計官員，命令其支付缺乏法律授權的長期款項，並威脅這些官員倘若不支付就把他們開除；由於此威脅，無數未經法律授權的資金從財政部裡被支取；第二，我指控他邪惡無德地濫用職權，賣官鬻爵；首先，他開除了有能力且忠於職守的行政官員，僅僅因為他們應當去附和某人的政治偏好；其次，他罔顧公共福祉和國家責任，企圖把行政職員視為自己的附庸。第三，我指控他犯有重罪和嚴重行為不端，妄圖掀起國內動亂，不遵守憲法職責，他在國會記錄上聲明反對某部立法；招致聯邦中的幾個州已經反對和違抗國會的這項立法，而他曾批准並宣誓要忠實地執行法律，以避免混亂、騷亂和動亂。
國會舉行了唱名表決，以127比83票的多數拒絕了採取彈劾措施的初步提議。
拋開博茨的一大串罪名，讓我們總結三個方面的觀察。首先，彈劾泰勒的案件至少是在彈劾條款關注的一般範圍內。博茨視其為嚴重濫用總統職權，並從這一角度來進行指控。其次，指責泰勒濫用否決權而被彈劾的主張是不攻自破的；後來的歷史證明，泰勒的舉措合情合理，即總統有權在政策性立法方面行使否決權。第三，博茨指控中的大多數甚至全部，無論其辭藻如何華麗，都是政見上的嚴重分歧。難怪很多輝格黨人與民主黨一起挫敗了這項動議。
水門事件：一個典型案例
開篇說的三次重要彈劾，最大教訓很簡單：每次彈劾都是黨派鬥爭。彈劾是由那些決心推翻他們所鄙視的總統的人所謀求和設計的。漢密爾頓一如既往地具有先見之明，在《聯邦論》第65篇中指出，「案件會與先此已存在的黨派相關，人民會把他們的全部敵意、偏狹、影響力和利益，傾向一邊或另一邊；這類案件，總是帶著極大危險，裁決更多地受到黨派的相對勢力的影響，而不是展現的真正的無辜或有罪。」無比正確。
諷刺的是，兩次有效的總統彈劾是違憲的，甚至是美國應避免的荒誕案例。但即使「政黨相對優勢」發揮了巨大作用，因尼克森辭職而停止的第三次彈劾程序也是憲法勇氣的一種體現。
理察·尼克森（Richard Nixon，1913年1月9日－1994年4月22日），美國第34任副總統及第37任總統。他在被彈劾之前辭職。
理察·尼克森總統是個機敏而精明的人。他是共和黨人，也是保守派，很難把他歸到某一類。他創建了環境保護局，聲稱潔淨空氣和清澈的水是「每個美國人與生俱來的權利」。他創建了職業安全與健康管理局，提高了美國原住民的自主權，籤署了禁止高等教育性別歧視的重要民事權利法案，重新調整了最高法院，平息了美國和蘇聯之間的緊張關係。他首次訪問了中國。如果列出美國歷史上五位最重要的總統，我們有理由相信尼克森可以躋身其中。
尼克森的政敵稱他為「狡猾迪克」。他缺乏魅力和感召力。鏡頭前，他會不合時宜地出汗。私底下，他可能冷酷無情。他說，華盛頓「猶太人人滿為患」。在他看來，這是個問題，因為「大多數猶太人都不忠誠」 。他的競選口號之一就是 「法律與秩序。」但他似乎並不是很在乎遵守法律。他對美國人民撒謊，樹敵眾多。
水門公寓。
如果你生於1965年之前，可能會記得水門事件的論戰。如果你生於1985年之後，可能就不知道為什麼這麼多論戰最終會成為「門」。簡而言之，當時的情況如下：
1972年5月，幾個人闖入華盛頓水門大廈的民主黨全國委員會辦公室。他們在民主黨總部電話中安裝竊聽器，並偷拍有關文件。全程沒有人發現。但顯而易見，這些竊聽器會惹禍上身。一個月後，同一個地方又發生了一次盜竊事件。這一次，一名保安人員注意到地下室門上的鎖被膠帶封上了。他打電話給警察，警察發現並逮捕了竊賊。
整起事件一開始看起來很偶然，甚至很古怪。竊賊對珠寶和錢都不感興趣。他們只想在電話中安裝竊聽器。這讓人很疑惑：為什麼竊賊對偷聽民主黨全國委員會總部的談話感興趣？
事實證明，這件事情與尼克森總統有關聯。在竊賊隨身物品中發現了尼克森連任委員會的白宮電話號碼。白宮是這件犯罪行動的背後主謀嗎？為了消除公眾疑慮，尼克森在8月發表全國講話，向公眾保證，白宮員工不對闖入事件負責。我記得那次演講很令人信服。高壓之下，尼克森正常工作。11月份，他贏得了一場壓倒性的勝利，贏得了超過60％的選票，並在50個州中贏得了不少於49個州的選票。他的對手喬治·麥戈文（George McGovern）在總統選舉團中以520比17票被擊敗。
到了後來，人們發現入室盜竊與尼克森的白宮之間確實存在關聯。不管尼克森和他的團隊是否從某種意義上授意了闖入，他們確實安排事後向竊賊支付「封口費」，尼克森的白宮幕僚顯然想謀求中央情報局的幫助去應付聯邦調查局關於入室盜竊案的調查。就本質而言，水門事件是一個掩蓋犯罪事實的故事——這不是世界上最糟糕的事情，但也不是好事。能彈劾嗎？
水門事件曝光後接受採訪中的尼克森。
讓我們把重點放在所謂的彈劾理由上。從正規程序上講，彈劾程序從起草「彈劾議案」開始，此議案由眾議院指定委員會進行撰寫和表決。如果委員會投贊成票，這些議案將在眾議院進行表決。就尼克森案件而言，眾議院司法委員會認真審議了若干個彈劾議案。由於他辭職，眾議院並未進行投票。正如我們如今所知，其中一個彈劾議案非常勉強。然而，其中有一個議案為彈劾奠定了堅實的基礎，另外有兩個彈劾議案雖然沒那麼強有力，但也已足夠充分。
美國國稅局裁定，尼克森在總統任期第一年，欠稅總額超過40萬美元。值得注意的是他欠稅的身份是總統，而非普通公民。
這是一大筆錢（特別是考慮到通貨膨脹）。你可以說，能夠獲得最好法律服務的總統會有這麼一大筆欠款，就不僅僅是疏忽了。但逃稅並不是彈劾的理由。這不是濫用職權。它與麥迪遜和漢密爾頓所顧慮的，作為彈劾正當理由的「重罪和嚴重行為不端」是完全不同類別的違法行為。反對彈劾的投票為26比12票。按理說應該是38比0票。
影片《美國總統》（The American President 1995）劇照。
眾議院和參議院都極力保護自己的特權，尤其是當他們從行政部門查詢資料時。他們認真對待調查（即使他們主要或唯一的動機是政治性的）。他們不喜歡被阻撓。就他們而言，行政部門對調查疑慮重重，認為他們正在努力製造政治契機。行政官員不喜歡上交資料。他們極力保護自己的審議程序，無論總統是共和黨還是民主黨，都是如此。
如果白宮官員關起門來講秘密，總統的律師不希望國會或公眾知道他們說過的話。如果總統本人參與了談話，行政部門將堅決地抵制披露內容。這種抵制有一個合理理由：如果顧問們想要開誠布公，鬥膽提出觀點並表達關切，那麼讓他們明白自己能機密地發表言論是很重要的。考慮到這一點，行政部門甚至可能會主張憲法本身保護總統對事情保密的權利。
1974年，最高法院同意這一主張，裁定總統有不披露其談話的推定權利（案件有個絕妙的名字：美國訴尼克森案）。法院強調要開誠布公。在法院看來，如果領導人及其顧問如果不能對他們之間的討論保密，那麼總統將無法行使其職能。與此同時，法院裁定，在未決的刑事審判中需要已驗證的、具體的證據，可以推翻這一推定權利（所以尼克森敗訴了）。美國訴尼克森案的裁決理由並沒有針對立法調查。但你可以閱讀法院的判決，判決書認為如果國會認為總統犯下了某種罪行，如果這種主張有一定的證據支持，並且國會能夠強烈表明因正當目的對特定信息有迫切的需要，它可能會得到它想要找的信息。
在法院作出裁決之前，尼克森拒絕遵守司法委員會的傳票。司法委員會以21對17票的微弱優勢投票，從這次拒絕中找到了彈劾事由（民主黨以19比2票投票贊成；共和黨以2比15票投票反對）。
從「彈劾」到「堅決彈劾」
司法委員會在其最終草案中放在首位的彈劾議案提到了水門事件的爭議——即非法進入民主黨全國委員會總部「是為了獲取官方情報」。沒有人主張尼克森指揮了非法闖入。用彈劾議案的話來說，他策劃了一個精心設計的陰謀，用來掩蓋事實：
1.向依法得到授權的調查官員和美國政府官員作出虛假或誤導性陳述；2.拒絕向來自依法得到授權的調查官員和美國政府官員交付相關重要證據或信息；3.同意、縱容、默許和建議證人，向依法得到授權的調查官員和美國政府官員提供虛假或誤導性陳述，並在正式提起的司法和國會訴訟程序中作出虛假或誤導性證詞；4.幹擾或試圖幹擾美國司法部、聯邦調查局、水門事件特別檢察辦公室和國會委員會的調查工作；5.批准、縱容和默許秘密支付大筆款項，以便讓證人、潛在證人和其他捲入非法行為或其他違法活動的個人封口或影響他們的證人證詞；6.竭力濫用美國政府機構中央情報局；7.把美國司法部官員那裡得到的信息傳遞給依法得到授權的調查官員和美國政府官員進行調查的對象，目的是試圖幫助和協助這些對象逃避刑事責任；8. 以欺騙美國人民為目的，編造或促使產生虛假或誤導性的公開聲明，使其相信對美國政府行政部門人員和總統連任委員會的不當行為指控進行了透徹和全面的調查，而且這些人員沒有參與這種不當行為；9.竭力使潛在的被告和經過正當審判和定罪的個人去期待得到優惠待遇和報酬，以換取他們的沉默或虛假證言，或對個人的沉默或虛假證言給予獎勵。
司法委員會以27比11的大比分投票贊成此議案。但是，這一大比分掩蓋了黨派之間的巨大分歧。司法委員會中全部21位民主黨人都投票贊成；17名共和黨人中只有6人投票贊成。明確講，民主黨人是一致同意贊成，共和黨人則是大多數人投票反對。
這個議案幾乎可以肯定確立一個可彈劾的罪行。總統自己的競選委員會實施了非法行為，以推動他的連任（公然違反民主規範，如果在總統指示下進行，則該行為是可彈劾的）。當這些非法行為被曝光時，總統本應披露這些不法行為，但他卻沒有這樣做，而是運用職務權力，有時甚至違反法律，阻撓人們了解它們。這些徒然增加的指控（一共九條）使該議案讓人信服。
確實，在我們現行憲法框架之下，還有另一種觀點：使用官方職權來掩蓋一個本身並不可彈劾的行為是不可彈劾的。假設總統犯下了一些明顯不可彈劾的罪行，如逃稅、超速、偶爾使用軟性毒品。假設他運用聯邦政府的組織機構來降低任何人發現罪行的可能性。如果將不回應傳喚與這類行為作類比，可以認為這不是重罪和嚴重行為不端。但這個類比可能不成立。主動、徹底地動用聯邦政府的機構權能，至少在上述從1到9項指控中反映出來的程度，看起來像是一種足夠嚴重的輕罪。
應該承認，如果我們單獨地把一些指控拿出來看，問題會更嚴峻。第8項指控雖然非常可怕，但可能還不足以構成彈劾的理由。最致命的可能是第6條指控。雖然一切都有待於細節的考察，但是讓中央情報局參與阻擾披露總統競選委員會不法行為的舉動，無疑是憲法意義上的嚴重行為不端。
影片《尼克森》（Nixon 1995）劇照。
根據彈劾條款核心範圍內的不同，尼克森被分別指控。在第二個彈劾議案中，在同樣的黨派分歧下，司法委員會的投票與真相掩飾議案的投票結果相同。如果我們假設第二條指控準確地陳述了事實，那麼投票應該是一致同意；黨派分歧使許多共和黨人沒有履行憲法義務。
以下三項指控最為猛烈：
1.他親自和通過其下屬和代理人，為了非法目的，違反公民憲法權利，試圖從美國國家稅務局獲取所得稅申報表中包含的機密信息，並違反了應以非歧視方式倡導和實施的公民憲法權利、所得稅審計或其他所得稅調查。2.他濫用職權，違反或無視公民的憲法權利，指示或授權聯邦調查局、特工部門和其他行政人員，以與國家安全、法律執行或任何其他行政合法職能完全無關的目的進行或繼續進行電子監視或其他調查；他曾指示、授權或允許將其獲得的信息用於與國家安全、法律執行或任何其他行政合法職能完全無關的用途；他曾指示隱瞞聯邦調查局電子監視的某些記錄。3. 他本人與其下屬、特工，違反或無視公民憲法權利，授權和許可在總統辦公室內設立一個秘密調查部門，部分資金來自政治獻金，該部門非法利用中央情報局的資源，從事秘密和非法活動，並試圖損害被告獲得公正審判的憲法權利。
對這三個問題進行爭辯是一件很難的事情。實際上，當彈劾條款與保護自由直接相關，就觸及到了1787年麻薩諸塞州批准憲法辯論期間所顧慮的核心問題。如果總統以非法方式使用政府資源，破壞民主進程和侵犯憲法權利，我們也就觸及到了彈劾條款的核心內容。
如果再遇到這樣的問題，需要人們堅守住共和主義。
本文內容經麥讀授權摘編自《彈劾》一書，有刪節。標題為摘編者取。
原文作者 | [美]凱斯·桑斯坦
摘編 | 羅東