肖金成:政策力量加碼背後,西部發展還有哪些難題待解?

2021-01-20 澎湃新聞

導言：5月17日晚間，中共中央、國務院印發《關於新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》（下稱《意見》）。

這份長達萬字、涵蓋36條措施的指導意見，將是指導西部大開發第三個「10年」發展的綱領性文件。在政策力量「重倉」西部大開發背後，西部經濟發展還有哪些難題待解，西部大開發又將會形成怎樣的新格局？

搜狐城市特邀中國宏觀經濟研究院研究員、中國區域經濟學會副會長、國家發改委國土開發與地區經濟研究所原所長肖金成，以專業視角對《意見》加以解讀。肖金成從事區域經濟研究多年，見解深刻，曾被評為「中國十大國土經濟人物」。

搜狐城市：自1999年9月正式提出後，西部大開發戰略已進入第三個十年，回顧過往歷程，您如何評價西部大開發戰略的實施效果，又有哪些經驗教訓值得總結？

肖金成：西部大開發戰略實施以來，西部地區取得的成就中，最值得稱道的是基礎設施建設、生態環境建設、基本公共服務供給。

2000-2016年，西部地區全社會固定資產投資額年均增速高達22.5%，比全國平均水平高出2.5個百分點。西氣東輸、西電東送、高速鐵路、支線機場、幹線公路相繼開工建設。西部大開發戰略的實施，基本改變了西部地區基礎設施薄弱的狀況。

西部地區生態脆弱，西北乾旱，西南耕地稀缺。起初，人們對西部大開發疑慮頗多，認為搞不好就是「西部大開挖」，到處上工程搞建設，但退耕還林（草）、封山綠化、以糧代賑的實施，起到了生態保護的效果。國家對退耕農戶予以經濟補償，南方地區每畝補償300斤糧食，北方地區每畝補償200斤糧食，另外還有50元種苗費，開始決定補償5年，後來補償年限不斷延長，並把補償的糧食折合成現金，農民經濟收入提高的同時，西北地區植被覆蓋率提高，生態明顯改善。

過去西部地區財政困難，學校破舊，當時雲南副省長曾在一個座談會上表示，雲南地區小學校舍危房很多，別說地震，下場雨我們都擔心會不會倒掉。西部大開發戰略實施之後，校舍改建、推行寄宿制、免交學雜費、夥食補貼，西部地區的就學條件獲得明顯改善。

但與此同時，我們也應看到，西部地區依賴投資拉動經濟增長的狀況短期內難以改變，西部地區仍是我國各種矛盾交織，多方面問題突出的地區。

原先的想法是西部通過改善基礎設施尤其是交通基礎設施，希望東部企業、外國企業到西部投資。但由於投資環境沒有根本改善，缺乏配套條件，招商引資的效果並沒有想像得那麼好。目前西部成立了很多新區、開發區，有的面積還很大。但面積越大，如果沒有足夠的資金投入，成為半拉子工程，不僅招不到商，還會造成資金和土地的巨大浪費。其實，開發區、新區都是產業集聚的平臺，沒有產業的集聚，靠樓宇經濟，靠規模宏大的中央商務區，甚至把政府、學校搬過去，藉以哄抬人氣，都難以取得很好的效果。

西部大開發一開始，我就建議在西部設立一到兩家經濟特區，第一個十年，我發表了一篇文章，題目為尋找西部的深圳與浦東，就是建議在西部選擇一到兩個點，由國家負責規劃、建設和招商引資，只要有幾個地方能夠崛起，那對西部的帶動示範作用就會非常明顯。而期待遍地開花，齊頭並進，每個縣、每個鄉鎮都能在西部大開發中，很快見到成效，實際上這是不可能的。

搜狐城市：在您看來，此次中央強調推進西部大開發形成新格局，對比此前戰略，新格局「新」在哪兒？

肖金成：新格局主要體現在三個方面。第一，摒棄了以往「齊頭並進、遍地開花」的模式，注重城市集聚效應，強調城市群、區域性中心城市的建設。

第二，新格局加大了西部開放的力度，強調構建內陸多層次開放平臺，鼓勵重慶、成都、西安等加快建設國際門戶樞紐城市，強化開放大通道建設，加快沿邊地區的開放發展，發展高水平開放型經濟。

第三，新格局更加注重生態環境保護，強調按照全國主體功能區建設要求，保障好長江、黃河上遊生態安全，保護好冰川、溼地等生態資源，並且將大力推進青海三江源生態保護和建設、祁連山生態保護與綜合治理、京津風沙源治理等。此外，新格局還要求落實市場導向的綠色技術創新體系建設任務，推動西部地區綠色產業加快發展。

搜狐城市：學界有觀點認為，西部欠發達地區由於地理空間格局的不經濟性，GDP規模受制於自然地理條件，在您看來，西部地區的GDP規模是否存在天花板，對比東部地區，其發展目標是否應從追求GDP規模轉變為提升人均GDP等經濟指標？

肖金成：某種程度上，學界很多人持這種觀點，但我認為具體問題應該具體分析，比如發展面向歐美市場的外向型產業，東部沿海基於區位條件、港口優勢，成本更低，效率更高，但整個西部地區國土面積接近700萬平方公裡，人口數量超過3億，意味著西部地區擁有豐富的勞動力資源，也意味著西部是一個大市場。我不贊同把整個西部當作一個同質性的生態脆弱的欠發達區域。

例如西部的成渝地區，水資源、土地資源豐富，生態環境宜人，並且依託長江黃金水道，在運輸成本上也有優勢，此外成渝地區勞動力資源豐富，市場也很大，就此而言，不能說西部地區都沒有條件發展。

我們對西部的認識不能停留在「欠發達」、「生態脆弱」、「不太適合人類生存」，其實具體分析而言，成渝、關中平原、滇中、北部灣、新疆伊犁等地區發展潛力很大。

搜狐城市：回到最新政策本身，此次《意見》提出「新增建設用地指標將進一步向西部地區傾斜」，但有學者認為，在欠發達地區大量興建背離比較優勢的產業園和基礎設施，投資回報不高，導致政府債務高企，而投資回報較高的沿海地區，卻因土地供應受限，導致生產成本上升，削弱了經濟競爭力，對於這種「資源的空間錯配」，您怎麼看？

肖金成：這是基於經濟學成本效益分析提出的觀點，但在深入了解地方實際情況後，你會形成更為準確的認知。

實際上，東部地區並不是建設用地指標短缺，而是可利用土地短缺。土地短缺到什麼程度？目前，東部地區的耕地、生態用地已被開發區、工業園區、房地產小區大量佔用，由此引發的生態環境惡化值得警惕。人類生存需要良好的環境，保留一定的農地、林地，是生態環境的需要。如果不加控制，沿海地區的大部分土地將變成建設用地，從南到北成為一塊「水泥板」，那人還能在這裡生存嗎？

而西部地區的土地比較廣闊，但涉及到永久基本農田制度，即被劃定的基本農田不能改變用途。過去，西部很多地方在劃定基本農田時，有多少劃多少，導致目前西部很多城市因建設用地指標短缺，產業發展、城市建設受到嚴重製約。而一旦增加建設用地指標，西部地區的用地結構就會發生變化，農地就能變成建設用地，西部地區發展第二產業也就有了基本條件。

搜狐城市：《意見》提出「鼓勵重慶、成都、西安等加快建設國際門戶樞紐城市」，在經濟總量上，2019年西安GDP不及成渝的一半，在建設國際門戶樞紐城市方面，您認為西安能拼得過重慶和成都嗎？

肖金成：從區域關係上看，城市之間的距離如果超過200公裡，那就不具有競爭關係。西安距離重慶和成都都在600公裡以上，成都和重慶兩者也距離300公裡左右，因此三個城市不具有競爭關係，也是不可比的。在這種思路下，西安、成都、重慶作為西部地區最具開放度、影響力、引領性的現代都市，將會在各自的輻射範圍內發揮重大作用。

西安的輻射範圍是西北地區，西安對西北地區的作用是不可替代的。例如，新疆雖然面積廣闊，但人口只有兩千多萬，市場規模和勞動力有限，而西安作為西北地區高校數量最多、人才儲備最充足的城市，則可以為新疆的創新建設，提供科技人才，發揮西北地區的依託和後盾作用。而重慶和成都的影響範圍則是西南地區，因為秦嶺和祁連山等地理因素的阻隔，重慶和成都對西北地區的影響有限。

將來，成渝城市群將會通過孟中印緬經濟走廊面向南亞和東南亞開放，西北地區則向中亞和歐洲方向開放，兩個地區的作用方向不一樣。所以，這三個城市沒有比較的必要，它們各有各的影響區域和作用範圍。當然，重慶和成都可以通過專列將商品銷售到歐洲，西南和西北的經濟聯繫也將增強，但沒有必要比大小。

搜狐城市：除了區域性中心城市外，《意見》提出「加大資源枯竭等特殊類型地區振興發展的支持力度」，對於西部資源枯竭型地區而言，它們最需要的政策支持是什麼？從區域整體發展而言，資源枯竭型地區是否應該「瘦身強體」，做大做強中心城市？

肖金成：我對資源型城市做過研究，面對資源枯竭的資源型城市，其生存之道，在我看來，主要有三個方向。

第一，區位條件較好、交通比較便捷、腹地比較大的資源枯竭型城市，應支持它完善城市功能，發展成為區域性中心城市。例如，位於甘肅中部的白銀被稱為「銅城」，它就可以通過完善城市功能，發展製造業，延伸產業鏈，從而帶動區域的發展。

第二，那些鄰近大都市的資源枯竭型城市，例如重慶萬盛區，可以找準方向，發展為大都市的功能區，也就是承擔都市的某種特定功能，發展特定的產業。

第三，以貴州萬山為代表的資源枯竭型城市，區位條件一般，難以承接大都市的經濟輻射，則可以在自然資源優勢消失的情況下，轉變思路，搬遷到附近中心城市或到其他地區開發新的礦區，也可以依託老礦區發展特色旅遊業，打造以工業文明為旅遊主題的特色小鎮。因此，就資源枯竭型城市的發展而言，應該根據具體情況，制定不同的發展戰略。

搜狐城市：西部地區經濟增長依賴投資驅動明顯，由此造成地方政府債務風險加大。從地方政府債務餘額與GDP比值來看，2017年超過30%的共有7個省份，其中5個為西部省份，貴州、雲南分列前2名，您認為西部發展和債務風險兩者該如何平衡？

肖金成：其實，西部地區的重大基礎設施建設，都是由國家出資建設的，並不需要地方提供配套資金。因為，西部地區本身財政基礎比較薄弱，若提供配套資金，那麼很多項目就無法進行，並且當地的公共服務也會因財力薄弱而受影響。

其次，金融機構尤其是政策性金融機構，對西部地區投資很大，但這些投資大多是直接面向企業的，雖大部分是國有企業，但實質上它與政府的性質不同。的確，近年來雲貴地區大力加強基礎設施建設，修路、架橋、建高鐵。這些項目除了政府出資外，也通過城投公司大量向銀行借款，但從某種程度上講，這種債務關係發生在銀行與城投公司之間。城投公司會不斷開發新項目，並且新建的基礎設施也會轉變為公司資產，雖然會出現無法及時還貸的情況，但只要公司和銀行協調好貸款展期的問題，違約問題就不會發生，債務危機也就不會出現。

當然，我也不支持政府或者城投公司借太多資金，應該降低負債率。其次，金融機構也應對公司的效益和現金流情況進行風險評估，不能有求必應。

搜狐城市：有學者指出將資源引入地理劣勢地區的區域發展政策，客觀上推動區域間人均GDP差距縮小，但也伴隨著資源空間配置效率下降等問題，在經濟發展進入新時代的背景下，您認為如何才能在效率與平衡之間取得雙贏？

肖金成：首先是要開放。西部大開發提出向西開放，目前，西部地區正從長期以來的區位末梢走向對外開放的前沿，東中西部各區域發展的戰略空間將發生較大變化。對此，西部地區應圍繞新亞歐大陸橋、中蒙俄、中國-中亞-西亞、中國-中南半島、中巴和孟中印緬等六大國際經濟合作走廊，著力匯聚國內外經濟要素，盤活西部地區各種資源。改變區位條件，尋找動力源和新的市場。

第二是深入推進「工業化」，目前東部多數地區已進入後工業化時代的初期和工業化時代的後期，而西部絕大多數地區仍處於工業化時代的中後期，工業化仍是西部各省份的重要任務。過去西部地區依靠土地、勞動力及資源優勢，承接東部產業轉移時往往僅僅承接了產能，卻沒有承接有利於西部地區自身發展的內生動力。今後，西部地區應在承接產能的基礎上，充分發揮企業等市場主體的作用，積極運用新技術新模式新業態，爭取與東部沿海地區共建跨區域產業體系、共享國內外消費市場。

第三點是體制創新，讓市場經濟體制起決定性作用。基礎設施建設、投資環境改善需要靠政府，但是產業發展，要靠企業與投資者，企業家具有洞察力，善於把握投資機會，產業發展交給企業和投資者，經濟效率就會大幅度提高，政府提供服務，改善投資環境，為企業投資提供優良條件。

第四點是優化空間開發格局，促進西部高效集中發展。西部地區需要培育經濟增長極，尋找發展支點，但目前最大的問題是，我們沒有找到這個點，或者對這個點投入不夠。假如國家在西部地區找幾個點，國家進行規劃建設，實行零地價、零稅率，企業就有可能紛至沓來。