新加坡《聯合早報》2月11日文章 原題：鄭永年：21世紀的政治秩序危機美籍日裔作家福山在1989年發表《歷史的終結》一文，中心觀點很簡單，即西方式自由民主是人類歷史的最終政體形式。蘇東共產主義解體讓福山的觀點不僅在西方聲名大噪，被視為經典，也很快傳播到那些仍然是非民主的社會。
但站在今天的世界，不知道作者會如何看待民主政體？誠然，那些還沒有成為民主的社會，人們仍然努力爭取民主，歷史似乎依著「歷史的終結」的道路前行。不過今天所看到的民主政治秩序，已經很難是「歷史的終結」。在非民主社會，民主化的確在摧毀著原來的各種政體，但民主化也同樣在摧毀著原來建立起來的民主秩序。民主可以摧毀原來的秩序，但很難建立起一個新的秩序。在21世紀的世界，我們註定要面臨一場深刻的政治秩序危機。
在泰國，政黨之間的惡鬥已經持續了很多年。不管誰成為反對黨，都能動員到足夠的政治力量，推翻現在的執政黨政權。反對黨要求政治改革，以冠冕堂皇的口號動員甚至挾持社會力量，但執政後都不會有任何實質性的改革。現在甚至發展到抵制選舉的地步。沒有政府，誰來進行政治改革？反對黨會說，人民。但誰是人民呢？人們所看到的是各種利益不同的社會群體，但找不到政治人物口中的「人民」。
印度的例子更為典型。從人口規模來說，印度一直是世界上最大的民主。英國殖民結束後，印度的民主運作得相當不錯，儘管各種社會衝突一直存在。但現在則出現新形式的街頭運動。日前，印度首都新德裡的示威者佔領了市中心，癱瘓了交通，發起者便是新任行政首長基傑裡沃夫(Arvind Kejriwal)。因為直屬於聯邦政府管轄的內政部，拒絕將四名涉嫌失職的德裡警察停職。基傑裡沃夫因此發動示威，試圖迫中央政府就範，交出首都的警察權。由當政者搞街頭運動比較新鮮，但其支持者認為，印度所謂的民主政治的腐敗已經根深蒂固，需要用非常的手段才能破舊立新。
在烏克蘭，因為政府暫停與歐盟籤署聯繫國協定，引發了政治危機，反對派要求現政府下臺，執政黨當然不肯。為了「妥協」，政府提出讓反對黨「權力分享」的計劃，但反對黨不接受。暴力還在進行，人們仍然不知道如何終止這場危機。
不僅新興民主社會如此，西方發達民主社會也經常如此。街頭政治成為這些民主政治的共通點。首先，所有街頭政治表面上都表現為「人民」對抗「政府」，具有吸引人的政治口號，也就是抗議者所提出的「理想社會」，抗議者(及其口號)能夠動員很大一部分社會群體參加。其次，抗議者都會強調運動的「和平」性質，但在過程之中往往出現暴力。再次，受各種內外環境的制約，執政黨很難簡單地使用暴力機器來控制街頭運動的暴力化，使得國家和社會處於無政府狀態。
精英群體之間鬥爭
政府與人民之間的矛盾當然普遍存在著，但不是街頭運動的唯一原因。除了政府和人民之間的矛盾，街頭運動還具有更深刻的精英群體之間的矛盾。
首先，街頭政治是不同政黨之間爭鬥的結果，政黨是由精英組織起來的，普通民眾只是被各政黨動員的對象。儘管民眾的參與構成了街頭運動，但獲益的則是少數政治精英。
其次，街頭運動往往表現在中央精英與地方精英之間的矛盾，印度的例子便是這樣。無論是民主還是非民主，中央集權是現代所有政治體制的特徵。但中央集權不見得能夠提供有效治理，而且也經常遏制地方(一線政府)的創新。日本社會也呈現出這樣的現象，一些地方政府開始挑戰中央，在中央政府找不到改革出路的情況下，尋求地方的突破。北美、歐洲等地也都存在類似的爭鬥。
再次，街頭政治也表現為新型與舊型精英之間的矛盾。不同社會階層的精英之間，矛盾一直存在，但現代社會經濟形式變化迅速，導致社會階層的快速變化。當現存體制不能及時調整，來體現新興社會階層利益的時候，新興利益經常訴諸於街頭運動。
人類的社會政治秩序經歷了漫長的演變，從傳統社會地方化了的政治秩序，到神權政治，到帝國，到基於主權國家概念之上的君主貴族，精英民主，再到現代大眾民主。近代以來的主權國家秩序，是英國產業革命和法國政治革命的產物。產業革命導致經濟發展、工業化和城市化，大量的財富被創造出來，繼而導致大眾教育水平的提高。法國革命則創造了「人民主權」的概念，政治平等、社會公正等成為人們與生俱來的權利，追求這些權利也構成了近代以來民主化運動的主軸。
實際上，民主政治秩序並非是各種革命所創造的抽象概念的產物。英國自由主義先驅霍布斯在其名著《利維坦》中，把秩序視為比任何其它東西都重要，沒有秩序就沒有社會。秩序是自由的前提。在西方，國家基本制度都是在高度集權的君主貴族統治時期建立起來的。中央集權體制提供了穩定的政治秩序，提供了資產階級成長的制度環境。資產階級成長起來之後，君主貴族政治轉型，用代議制的形式代表資產階級的利益。各種調和階級利益的機制也被創造出來。因此，馬克思把近代民主視為是「資產階級的民主」。其後，民主能夠與時俱進，最後實現了「一人一票」的大眾民主。
從理論上說，大眾民主似乎實現了法國革命的政治平等目標。在操作層面，不管是怎樣的民主形式，人民永遠都成不了自己的「主權者」，人民只是獲得了選舉領導人的權利，很難自己行使統治權，人民的權利只是選舉出自己的統治者。哈佛教授熊彼特因此把民主定義為「精英之間的競爭」，精英之間的競爭為人民提供了實現各種政治權利的機會，包括言論自由、政治參與等。只有到了社交媒體時代，這種情況才出現巨大的變化。
如果說民主是精英之間的競爭，精英共識可以說是民主的前提條件。精英之間有共識(共同的道德準則和水平、共同的意識形態、遵守共同的遊戲規則等)，民主便可運作起來。一旦精英共識消失，民主便會死亡。這就不難理解為什麼民主在發展中國家的情況更為糟糕。上世紀60年代，另一哈佛教授亨廷頓著《變革中社會的政治秩序》一書的主題，就是發展中國家的政治秩序。秩序至為重要，但要建立秩序則不易。西方社會的議會政治到了非西方社會，往往演變成街頭政治和暴力。在發展中社會，各種條件例如缺乏階級、階層的妥協機制、沒有精英共識等等，經常造成無政府狀態(這一點本欄已有專門討論)。
即使是在發達民主國家，大眾民主的生存和發展也開始面臨著史無前例的挑戰。在所有民主國家，政治權力和經濟權力之間的不對稱已經造成了「弱政府」、精英共識的消失、政府和社會的對立，對民主的生存和發展構成了直接的威脅。
當代民主面臨威脅和挑戰
當代民主所面臨的巨大挑戰首先來自全球化。在全球化的條件下，沒有政府可以宣稱自己擁有經濟主權，所有的經濟要素都在全球範圍內快速流動。同時，各國的政治主權則越來越強化，「一人一票」體制下，政府由人民所產生。前者意味著政府必須「親商」，否則資本流失，稅基就會越來越小;後者意味著政府必須「親民」，「一人一票」下，社會對政府提供的公共服務的要求越來越高，兩者處於極端的矛盾之中。
其次是現代產業結構變化所帶來的挑戰。現代產業，無論是金融業還是信息產業，都傾向於產生一個極小的富翁階層和一個極大的窮人階層。傳統產業所塑造的龐大中產階級，在現代社會沒有了經濟基礎;基於中產階級之上的傳統大眾民主，也失去了其往日的社會經濟基礎。因為財富分配的極度不平等，掌握大量財富的極少數人，必然通過各種途徑來影響政治過程，結果造成一些學者所說的「一元一票」。一個國家的窮人越多，錢在政治過程中的作用就越大。
再次，與全球化緊密相關的社會高度流動性，也構成了對大眾民主的挑戰。無論是高端人才，還是低技能勞工都在各國之間流動，閉關守國意味著死亡。但社會流動也產生了很多問題，最顯著的就是「本地人」與「外來人」之間的矛盾。民主意味著「本地人」，但全球化則意味著「外地人」。歐洲、亞洲都是這樣。這在移民國家表現得尤其顯著。這些國家大量的外來人口，在經濟上貢獻顯著，但不能享受政治權力。
對大眾民主構成威脅的，也來自正在促成真正大眾社會來臨的社交媒體。社交媒體時代，人人都可以製造和設定政治議題，人人都可以成為政治家，甚至革命家，可以動員相當大的社會支持力量，對現政權構成巨大的壓力。在大眾民主時代，民主已經演變成人民的世俗宗教，人們都相信，通過民主可以爭取到自己所想得到的東西。法國大革命以來，權利「人生而有之」已經成為普世的信念，但只有到了社交媒體時代，人們才具有了爭取權利的條件，爭取權利的「權利」，掌握在每一個人的手裡。
一人一票、社交媒體等都在改變著傳統的精英民主局面，而接近實現真正的大眾民主。民主的運作要求「一人」貢獻「一份」(經濟)。如果說，人性的光輝(追求自我實現的理想)決定了「一人一票」不可避免，人性的弱點(不變的自私本質)決定了「一人」貢獻「一份」的不可能。只要存在著任何可能性，人們便會追求實現「政治權利」，而不會做經濟貢獻，用政治權利來挾持政府，得到經濟利益。這樣便出現政治權利和經濟貢獻之間的結構不對稱。這個不對稱便是西方民主危機的核心根源。
這種不對稱也必然導致弱政府。民主意味著「民意」，民意意味著「精英共識」不再重要，意味著「精英共識」的消失。一旦失去「精英共識」，便是傳統民主形式的死亡。德國思想家韋伯(Max Weber)所說的職業政治家群體越來越不相關，錢(富翁)和選票(也是錢)變得至為重要。
21世紀有關民主政治，人們需要回答一些根本性問題：越來越多的新因素在解體著傳統民主秩序，如何建立一種新的政治秩序呢？這種秩序有沒有可能？是怎樣的形式呢？又由誰來建立呢？人類社會一直處於秩序和失序的循環中。新秩序出現的前提就是無秩序。只有到了人們無法承受無政府狀態的時候，才會出現權威，才有可能建立一個新的秩序。今天經歷著的民主秩序危機，是否也意味著一種新政治秩序的來臨呢？這種新秩序會不會繼續是民主呢？如果是民主，會是怎樣的民主？如果不是民主，又會是怎樣的秩序呢？（作者是新加坡國立大學東亞所所長）