楊志勇
2020-05-15 10:55 來源：澎湃新聞
特別國債能不能向中國人民銀行發行？最近這一問題引起很大的爭議，並被概括為「赤字貨幣化」，有的甚至把法律搬出來，認為這涉嫌違法。理論爭議可能永無共識。是否涉嫌違法，倒是容易解釋。
中國人民銀行購買國債法律有明確的規定，不是一限了之。根據中國人民銀行法的規定，中國人民銀行為執行貨幣政策，可以在公開市場上買賣國債、其他政府債券。這一點是作為貨幣政策工具列出的。也就是說，中國人民銀行在公開市場上購買公債是不違法的，只要是執行貨幣政策所需。
對於「赤字貨幣化」最大的擔心莫過於貨幣的財政性發行。一直到1994年之前，財政透支不時可見。改革開放以後直至1994年，國務院也採取了一些措施，在有些年份明確不允許通過銀行透支的辦法來彌補赤字，但未能轉換為制度。1987年財政赤字79.59億元中，按當時財政體制的有關規定，地方財政結餘17.19億元，應留歸地方支配使用；中央財政赤字96.78億元，國務院決定不再向中國人民銀行透支來彌補，改由財政部向各專業銀行和社會發行債券來解決。1988年財政赤字78.55億元，按現行財政體制的規定，地方財政結餘27.96億元，應留歸地方支配使用；中央財政赤字106.51億元，國務院已決定由財政部通過發行保值公債來彌補。1987年和1988年的財政赤字彌補均不通過向中國人民銀行透支，切斷了債務貨幣化的紐帶。（關於這些事實，可參見拙著《中國財政體制改革與變遷（1978-2018）》，社會科學文獻出版社）
《中國財政體制改革與變遷（1978-2018）》，楊志勇著，社會科學文獻出版社2018年版1994年後，財政赤字不允許通過銀行透支形成制度，並被寫進中國人民銀行法。1995年3月18日第八屆全國人民代表大會第三次會議通過的中國人民銀行法第28條和第29條對此作了規定。2003年12月27日第十屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議通過《關於修改〈中華人民共和國中國人民銀行法〉的決定》，保留了這兩條的內容。現行中國人民銀行法第29條規定：「中國人民銀行不得對政府財政透支，不得直接認購、包銷國債和其他政府債券。」第30條規定：「中國人民銀行不得向地方政府、各級政府部門提供貸款，不得向非銀行金融機構以及其他單位和個人提供貸款，但國務院決定中國人民銀行可以向特定的非銀行金融機構提供貸款的除外。中國人民銀行不得向任何單位和個人提供擔保。」這樣，中國人民銀行對政府財政透支是違法的，直接認購、包銷國債和其他政府債券同樣是違法的，向地方政府、各級政府部門提供貸款是違法的；違法的是人民銀行直接認購、報銷、貸款，只要不是直接認購、報銷、貸款，那麼就不涉及違法問題。
只要看看歷史上特別國債怎麼發，我們就很容易找到答案。1998年和2007年的兩次特別國債發行，可以為央行如有持有特別國債提供參考。經1998年2月28日第八屆全國人大常委會第三十次會議審議通過了全國人大常委會關於批准國務院提出的由財政部發行特別國債補充國有獨資商業銀行資本金的決議。據此，財政部1998年發行2700億元特別國債，用於補充四家銀行資本金（其中工行850億元、農行933億元、中行425億元、建行492億元），期限30年，年利率7.2%。特別國債由四大行全額承購，不向社會公開發售。四大行買入這些國債後，中國人民銀行再全額從四大行買入。實際上，這2700億元主要是中國人民銀行將商業銀行銀行存款準備金率從13%降至8%釋放出來的資金。商業銀行先購買特別國債，再轉讓給中國人民銀行，中國人民銀行並不直接認購特別國債，在不違法的條件下持有了2700億元特別國債。
經2007年6月29日第十屆全國人大常委會第二十八次會議審議通過，國務院提出擬由財政部發行15500億元的特別國債，用於購買約2000億美元的外匯的議案。15500億元特別國債，其中有13500億元是財政部向當時尚未上市的中國農業銀行分批定向發行的，2000億元則面向社會各類投資者。最後，中國人民銀行再向中國農業銀行購買15500億元的特別國債。這樣的操作，同樣不違反中國人民銀行法。
中央銀行的獨立性一直是個爭論不休的問題。獨立於政府（對國會等立法機構負責），是所謂的「獨立性」最強的中央銀行。名義上屬於政府但實際運作較為自主的中央銀行獨立性也較強。獨立性相對較差的中央銀行是名義上屬於政府而且實質上事事也必須聽政府的中央銀行。政府對中央銀行的幹預程度還與中央銀行法有關。只要中央銀行法設立了底線並得到充分的遵守，那麼中央銀行的獨立性就可以更好地得到保障。央行在政府之下的好處是便於財政政策和貨幣政策的協調。
正統的財政學和貨幣銀行學教科書均反對「財政赤字貨幣化」。中國改革開放歷經財政赤字銀行透支從允許到不允許的過程。中國人民銀行法不允許財政透支，主要是擔心財政赤字貨幣化可能引發通貨膨脹。根據中國人民銀行法：「中國人民銀行在國務院領導下，制定和執行貨幣政策，防範和化解金融風險，維護金融穩定。」「貨幣政策目標是保持貨幣幣值的穩定，並以此促進經濟增長。」也就是說，對於中國的中央銀行來說，最重要的是保持人民幣幣值的穩定。只要物價能夠穩定，那麼政策實現手段的多樣化是可以接受的。關鍵是具體的操作方法。1998年和2007年兩次特別國債發行的經歷表明，即使最終特別國債的持有者是中央銀行，也完全可以做到特別國債的發行不誘發通貨膨脹。
財政和央行關係歷來密切，從中國人民銀行法第39條規定就可見一斑：「中國人民銀行每一會計年度的收入減除該年度支出，並按照國務院財政部門核定的比例提取總準備金後的淨利潤，全部上繳中央財政。中國人民銀行的虧損由中央財政撥款彌補。」但這不等於財政可以將央行作為私庫，隨意支配。
有的所謂最新貨幣理論，將央行和財政完全等同起來看待，這肯定是有害的。凡事皆有度。央行和財政在促進經濟增長上的目標是一致的。央行本身也有持有國債的需求，這是財政和央行合作，財政政策和貨幣政策協調配合的基礎。貨幣政策和財政政策皆有寬鬆的內在需求，這是理解特別國債最終可能為央行所持有的基礎。
（作者楊志勇為中國社會科學院財經戰略研究院研究員）
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