內容提要
全球海洋治理自20世紀40年代末50年代初隨著全球化進程的不斷推進而興起、發展，並在區域和國際實踐中逐漸形成了區域主義和全球主義兩條途徑。當前，海洋治理的全球主義路徑正面臨逆全球化、民粹/民族主義、經濟保護主義、單邊主義的挑戰。海洋治理的區域主義和全球主義路徑各有優勢、相互補充。面對全球性、跨區域海洋挑戰與威脅，多邊主義、全球主義的海洋治理必不可少，而區域主義的優勢也將慢慢融入其中，並形成「混合主義」的海洋治理路徑。對於中國而言， 倡導多邊主義和全球主義的海洋治理路徑，並推進在南海及周邊地區的海洋治理合作，將是在全球海洋治理體系的重建中爭取更多話語權、推進構建「海洋命運共同體」較為可行的選擇。
關鍵詞
全球海洋治理 動力與挑戰 區域主義 全球主義 海洋命運共同體
作者簡介：
吳士存
中國南海研究院院長
中國-東南亞南海研究中心理事會主席，博士生導師
陳相秒
中國南海研究院 海洋法律與政策研究所 副研究員
本文已發表於《亞太安全與海洋研究》2020年第5期
國家社會科學基金重大項目「南海戰略與『21世紀海上絲綢之路』建設研究」
正文篇幅約19000字
資料圖：南海島礁（圖自網絡）
當今世界正處於「百年未有之大變局」。國際主要行為體之間的力量對比的深刻變化，正在催動國際秩序經歷重大調整，國際格局也進入新一輪的大洗牌。全球海洋治理是現有國際秩序和海洋秩序的重要內容，也正處於劇烈的變化之中。全球海洋治理將朝何種方向發展、當前又面臨哪些困境和挑戰，而中國作為最大發展中國家又該如何在新一輪的全球海洋治理中扮演更為重要的角色，成為當下國內外學者和政策分析的前沿課題，也是本文將討論的問題。
一、問題的提出
20世紀40年代末50年代初以來，全球海洋治理隨著第二次世界大戰後全球化進程的不斷推進，治理的全球化逐漸成為國際秩序變革的重要內容而興起、發展，是國際海洋秩序從基於控制和權力擴張的現實主義向強調合作和共同可持續發展的自由主義的重要探索。
所謂全球海洋治理（global ocean governance），指的是國家或非國家行為體通過協議、規則、機構等，對主權國家管轄或主張管轄之外的公海、國際海底區域的海洋環境、生物和非生物開發進行管理。2017年以來，逆全球化、民粹/民族主義、保守主義浪潮席捲全球，西方大國的單邊主義重新燃起，國際海洋秩序中的權力競爭要素開始佔據主要位置，以及新冠疫情爆發出來全球公共衛生治理危機，諸般持續疊加，令國際社會對全球化是否還將持續爭論不休，包括海洋領域在內的全球治理體系的價值能否持續也引起了人們的懷疑。英國自由主義雜誌《經濟學人》（the Economist）和《金融時報》（Financial Times）在2019年上半年就發出了「全球化已經死亡，我們需要創建新的世界秩序」的吶喊。新冠疫情引發的全球危機讓更多的人接受了「全球化已經終結」的論調。
那麼，作為全球化產物的全球海洋治理未來究竟將如何？全球主義繼續主導全球海洋治理，還是區域主義替代全球海洋治理進程？中國倡導多邊主義和全球治理，面對「逆全球化」思潮的挑戰將如何處理全球海洋治理問題？
本文將從區域主義與全球主義兩個層面探討全球海洋治理的未來。隨著逆全球化思潮隨美國單邊主義、保護主義、民粹主義及新冠疫情的影響逐步在全世界範圍內蔓延、發酵，全球海洋治理的全球主義路徑將迎來前所未有的壓力和挑戰，但海洋挑戰的全球性和跨區域性決定了區域主義無法完全取代全球主義在國際海洋秩序發展中的中心地位。以何種方式推進全球治理，是未來國際海洋秩序演變的緊迫課題。
2019年4月，習近平在集體會見出席中國人民解放軍海軍成立70周年多國海軍活動外方代表團團長時的講話中指出：「海洋對於人類社會生存和發展具有重要意義。海洋孕育了生命、聯通了世界、促進了發展。我們人類居住的這個藍色星球，不是被海洋分割成了各個孤島，而是被海洋連結成了命運共同體，各國人民安危與共。」「我們要像對待生命一樣關愛海洋。中國全面參與聯合國框架內海洋治理機制和相關規則制定與實施，落實海洋可持續發展目標。中國高度重視海洋生態文明建設，持續加強海洋環境汙染防治，保護海洋生物多樣性，實現海洋資源有序開發利用，為子孫後代留下一片碧海藍天。」習近平首次提出了「海洋命運共同體」的理念，為完善全球海洋治理貢獻了中國智慧和中國方案。對於中國而言，堅持在以聯合國為中心的框架下參與和引領全球海洋治理體系建設，把區域主義和全球主義兩種路徑進行有機融合，以「混合主義」路徑推進共建「21世紀海上絲綢之路」，是踐行「海洋命運共同體」理念的重要思路。
二、全球海洋治理的兩條路徑
全球海洋治理在20世紀80年代到21世紀第一個十年處於發展巔峰期，這主要緣於兩方面因素的作用：此起彼伏的全球化浪潮的推動和全球性、跨國和跨區域性海洋挑戰層出不窮。已有的研究與實踐還表明，同全球治理的其他領域一樣，全球海洋治理體系的維持有賴於國際規則與制度和國際體系中主要大國積極參與，私營部門、國際組織和跨國非政府組織對全球性或區域性海洋問題的治理作用日益凸顯，但這些非國家行為體發揮作用的基礎仍依賴於國際體系主要大國的支持。
進入21世紀以來，全球海洋所面臨的威脅日趨嚴峻，海洋垃圾、氣候變化引起的海水酸度升高及海平面上升等新的區域或全球性海洋挑戰有增無減，海洋治理機制缺陷和供應不足問題凸顯且呈加劇態勢。海洋威脅的增加也促使了更多主權國家和非國家行為體參與到全球海洋治理進程中來。根據國際學術界的研究總結，作為全球化的產物，全球海洋治理在實踐過程逐漸形成了兩條截然不同的路徑——區域主義和全球主義。
海洋治理的「區域主義路徑」（regional approach）指的地理上鄰近、聯繫緊密及擁有共同歷史文化認同的國家之間，通過共同的制度框架，對本地區面臨的海洋問題開展治理合作，即全球海洋治理在區域、次區域層面的實踐。與全球主義路徑不同的是區域性治理主體是本地區沿海國家，治理方式包括雙邊或多邊協定/協議、政治共識及合作計劃等。
「全球主義路徑」（global approach），是一個相對區域主義路徑提出的概念，是海洋治理全球化的概括或代名詞。全球性海洋治理，大致包括聯合國框架和非聯合國框架兩個方面。
幾乎所有的研究都表明區域性海洋治理的重要性與日俱增，與全球主義路徑形成全球海洋治理中兩條相互競爭又漸漸融合的路徑。
（一）海洋治理的全球主義路徑方興未艾
從1982年《聯合國海洋法公約》正式通過到2017年召開首次聯合國海洋大會，海洋治理的全球主義路徑已經形成了以聯合國為中心，涵蓋規範與規則、制度與機構、海洋可持續發展計劃及項目實施的完整框架。
以《公約》為核心的全球海洋治理規範和規則架構，包含了鼓勵和引導世界各國和平利用海洋、促進海洋可持續發展、開展國際海洋合作的規範性內容，也對各國在不同海域「什麼可以做」「什麼不可以做」「通過什麼方式解決爭端」等內容制定了行為準則。世界各國依據這套已經制定的規範和規則，一是相互約束、監督彼此海上行動，限制各國對鄰近海域的無限主張和對公海資源的無限度開發；二是開展雙邊或多邊海洋合作，對海盜、氣候變化、洄遊魚類過度捕撈、海洋汙染等實施跨國合作；三是根據現有業已達成的海洋規則處理海域劃界、漁業和油氣資源開發等引發的海上矛盾和分歧。
同時，聯合國海洋大會及國際海事組織（IMO）、國際海洋法法庭、大陸架界限委員會、國際海底管理局（ISA）、聯合國海洋事務和海洋法司（DOALOS）、教科文組織政府間海洋學委員會及聯合國環境計劃署等，組成了全球性海洋治理倡議和計劃決策、實踐、監督的制度及機構。通過這些機構，世界各國得以協商確定全球海洋治理的行動計劃、目標和實施路徑。大陸架界限委員會、國際海洋法法庭等機構也為國家間依據業已制定的海洋規則解決大陸架、專屬經濟區等主張海域的爭端，為避免國家間陷入「無序」的衝突和競爭提供了保障。
除此之外，聯合國框架還通過制定海洋治理行動計劃與綱領及設立實施項目，推進全球性海洋治理實踐。譬如，海洋垃圾全球倡議、《保護海洋環境免受陸上活動汙染全球行動綱領》、索馬利亞海盜治理等，以及「聯合國2030年可持續發展議程」第14個目標提出，保護和可持續利用海洋和海洋資源以促進可持續發展的計劃。
（二）全球海洋治理的區域主義路徑蓬勃發展
區域性海洋治理的興起是二戰結束後地區一體化浪潮帶來的重要成果之一。20世紀70、80年代和1992年聯合國環境與發展大會提出加大區域合作以來，區域性海洋治理合作經歷了多個發展階段，在世界各地形成了豐富的實踐經驗和成果。圍繞特定地理空間內面臨的某一類特定海洋挑戰，比如油汙處理、金槍魚保護、反海盜等，地區及相關利益攸關方國家通過雙邊或多邊的協商形成三級合作架構：一是規範性共識、合作協議及一套明確區域內外各參與方責任、權利、義務的規則和制度體系，對各方「能做什麼」「不能做什麼」「怎麼做」做了規定；二是建立政府間委員會、定期會議等負責協調、監督、科學調查研究的工作機構，設計並監督具體合作項目，如根據1996年《渥太華宣言》成立北極理事會（The Arctic Council）、2004年根據《中西部太平洋高度洄遊魚類種群養護和管理公約》成立的區域性金槍魚漁業國際管理組織—中西部太平洋漁業委員會（Western and Central Fisheries Commission, WCPFC）等；三是以長期或短期合作項目為突破口，推進解決本地區面臨的海洋挑戰。
經過近半個世紀的發展，南海、東海、地中海、波羅的海及北極等全球各地形成了數以百計的區域性海洋治理微體系。其中，歐洲地區的海洋治理合作最為成熟。尤其是在海洋環境治理領域，目前地中海、北海（東北大西洋）和波羅的海都形成了各自的區域海洋環境保護合作機制網絡。如《保護地中海免受汙染公約》（Convention for the Protection of the Mediterranean Sea against Pollution）、《巴塞隆納公約》（The Barcelona Convention）、《合作處理北海油汙協定》（Agreement for Cooperation in Dealing with Pollution of the North Seaby Oil）、《保護東北大西洋海洋環境公約》、《波羅的區域海洋環境保護公約》（Convention on the Protection of the Marine Environment of the Baltic Sea Area）、《保護裏海海洋環境框架公約》（Framework Convention for the Protection of the Marine Environment of the Caspian Sea）等。
歐洲國家根據締結的公約，建立了相應的委員會對沿岸國間的海洋環境保護合作進行協調。比如，1995年歐盟國家根據《巴塞隆納公約》第4條，建立了「地中海可持續發展委員會」（The Mediterranean Commission on Sustainable Development，MCSD），成員代表包括政府、商界、非政府組織、科學界、政府間組織和知名專家等，主要負責制定並協調實施地區海洋發展戰略、舉辦大型對話論壇等。
除了歐洲之外，東亞地區在2004年通過《亞洲地區反海盜及武裝劫船合作協定》（Regional Cooperation Agreement on Combating Piracy and Armed Robbery Against Ship in Asia），建立了地區海盜治理合作機制。
（三）全球海洋治理區域主義與全球主義路徑的競爭與融合
區域主義與全球主義間關係自冷戰結束以來一直都是國際關係研究中頗具爭議性的話題，但理論研究和實踐經驗已經表明，兩者的關係兼具對立與合作兩種含義。東亞和歐盟的一體化加速了全球化的進程，但同時地區保護主義的案例也時有發生。譬如，在經貿領域，區域內產業分工的不斷細化和產業結構的不斷完善將減少對區域外市場的依賴。歐盟對於來自中國的市場競爭也正在採取保護主義政策。
全球海洋治理的區域主義和全球主義兩條路徑之間，同樣是既競爭又相互融合的關係。一方面，歐洲和東亞在環境保護、反海盜等領域的區域性治理合作本身就受到《聯合國海洋法公約》等全球性海洋治理規範、規則與制度的啟發和推動，同時又是以聯合國為核心海洋治理框架處理海洋環境保護、海盜威脅等議題的有機組成部分；另一方面，東亞和歐洲的區域性海洋治理實踐雖然同樣受到來自以聯合國為中心的海洋治理框架的影響，但居於主導地位的區域內國家為了尋求獨立性，對來自美國等其他域外國家普遍持排斥立場，域外國家的訴求和主張在區域主義框架下無法在治理結構形成過程中得到如實的反映，更多是取決於域內國家的兼顧。
總之，全球海洋治理的區域主義路徑和全球主義路徑長期以來雖然存在一定的競爭性互動，但彼此相互補充、相互融合佔據了多數歷史實踐過程。需要注意的是，區域主義和全球主義分別是區域一體化和全球化進程的產物，兩者的發展過程受到了來自國際和地區政治經濟秩序變革的結構性因素影響。因而，全球海洋治理的路徑發展同樣也是取決於地區、國際秩序的演變。
三、全球海洋治理進程的動力及當前遇到的挑戰
全球海洋治理的源起及其發展成為冷戰後國際海洋秩序的重要組成部分，是一系列內外動力疊加作用的結果，既是全球海洋發展規律的內在需求，同時也離不開國際政治經濟格局演進的推動。因而，隨著國際政治經濟環境跌宕起伏的變化，全球化和區域一體化進程越來越受到單邊主義、保護主義的幹擾，全球海洋治理體系發展正面臨二戰結束以來前所未有的挑戰和危機。
（一）全球海洋治理前進的三大動力
全球海洋治理是在二戰後世界掀起新一波全球化浪潮，全球性海洋挑戰與威脅持續加劇的背景下，孕育於自由主義國際秩序架構，其起源與發展主要受這三方面動力的疊加作用。
1. 全球海洋治理是全球化的產物
按照英國學者戴維·赫爾德等人的劃分，人類歷史上經歷了四個階段的全球化過程。其中，1945年第二次世界大戰結束以來屬於當代全球化時期，生產要素、人員、貨物、資本、文化等各個領域的流動和相互聯繫不斷達到新的高峰，隨之而來的全球性公共問題不斷產生，全球治理也由此應運而生。全球海洋治理正是在20世紀90年代新一波全球化浪潮不斷推向新的高潮的背景下成為世界各國討論的議題。海洋貿易的蓬勃發展，使得跨國或跨區域海盜治理和航道安全維護具備了全球公共性特點。全球化同樣使得海洋水產品、海洋油氣等海洋資源的全球流動性達到前所未有的水平，不同地區或國家間圍繞公海及部分爭議海域海洋資源的你爭我奪也因此日益劇烈，海洋漁業資源衰竭和生態環境破壞及其治理跨越國界線成為全球公共議題。凡此種種全球治理議題的出現都源於全球化的不斷推進。全球化過程一方面帶來了各種各樣的全球性問題，並賦予了主權國家面臨的問題以全球公共性，另一方面也為跨國政府間海洋治理合作創造了動力。
2. 全球性海洋挑戰和威脅層出不窮
20世紀90年代以來，隨著全球化進程加速、世界經濟迅猛增長，世界各國對海洋資源的需求與日俱增，同時各國在工業化、現代化的過程中也對生態環境帶來了巨大的壓力。受人類活動的影響，海洋面臨來自多個方面的威脅，包括不可持續和破壞性的漁業捕撈、來自陸地和船舶的汙染、海洋生物棲息地被破壞、外來物種的入侵、海洋貿易運輸船舶及各國艦船產生的噪音、海洋生物與船舶撞擊（如鯨類與船隻相撞）、油氣開採和海上溢油，以及海水酸化和水溫升高、洋流轉移、海水中氧氣濃度降低等。佔地球表面70%面積的海洋不僅對調節全球氣溫至關重要，而且蘊藏著地球已知物種的75%和超過世界石油及天然氣資源總量的40％，是人類經濟社會發展的資源寶庫和未來空間。
但日益嚴峻的海洋威脅與挑戰使得海洋對世界各國可持續發展的推動力大大縮小，乃至於人類發展將面臨「失去」海洋加持的危險。譬如，佔人類動物蛋白攝取總量17%的海洋魚類和海產品總量因過度捕撈而大幅降低。根據世界糧農組織2020年的評估，全球處於生物可持續水平的魚類種群佔比已由1974年的90%下降至 2017 年的65.8%，而捕撈量在生物不可持續水平的種群佔比卻從1974年的10%提高至2017年的34.2%，越來越多的海洋魚類種群面臨過度捕撈的威脅。
正是共同面臨日益嚴峻的海洋威脅與挑戰及其所帶來的經濟社會代價，世界各國出於維持自身發展中海洋動力源源不斷的考慮，開始尋求通過構建全球海洋治理體系，建立政府間海洋治理合作規則與制度，致力於解決區域或全球性海洋問題。
3. 自由主義國際海洋秩序的推動
在經歷了第二次世界大戰的教訓之後，尤其自冷戰結束以來，通過區域或全球海洋合作來實現海洋利益的最大化開始深入人心，成為世界各國決策者的優先選項。也正是在這一摒棄以控制主義、權力至上和相對收益為基準的現實主義，並代之以奉行合作和互利的自由主義的過程中，全球海洋治理體系得以一步步成長、壯大。世界各國在擺脫馬漢海權至上主義的桎梏之後，開始通過《公約》及各種國際海洋治理規則與制度性安排來實現各自利益訴求。
（二）當前全球海洋治理面臨的三重困境
誠如國內外不少學者所指出的，現有全球海洋治理體系存在多個方面的問題和挑戰，諸多規則模糊不清。如《公約》相關內容過於籠統，有關「歷史性權利」「巖礁法律地位」等內容的規定容易導致較大爭議；全球海洋治理機制碎片化現象突出；全球海洋治理新領域層出不窮，等等。
規則和制度有效性下降、新的公共產品供應不足等屬於表層的技術性問題，本質上是在全球化及全球海洋治理不斷前進發展的過程重所產生。然而，進入21世紀第二個十年以來，隨著西方發達國家民粹主義、民族主義和保護主義的滋生、蔓延和發酵，「逆全球化」思潮及其在部分國家的實踐給全球海洋治理帶來了前所未有的不確定性。具體而言，當前以自由主義為基礎的全球海洋治理體系面臨著三重困境：
1.自由主義的全球化進程遭遇「逆流」危機
二戰結束之後，跨國企業在除美洲之外的百廢待興的歐亞大陸瘋狂生長。尤其是20世紀90年代隨著蘇聯解體和兩極體系的崩塌，全球性的資本、人員、生產要素和貨物流動迅猛增長，全球經濟、社會和政治一體化也隨之創造一個又一個高峰。但根據瑞士聯邦蘇黎世理工學院經濟研究所2020年最新研究，自2007年以來全球化進程明顯放緩甚至進入停滯狀態。如果根據部分經濟學家及智庫以全球貿易額佔世界經濟總量（GDP）比例來衡量全球化進程，2009年以來國際體系已經進入「逆全球化」階段。2020年上半年以來席捲全球的新冠疫情加劇了西方國家對全球化的排斥和反思。受「逆全球化」思潮泛濫的影響，全球海洋治理進程不僅失去了自由主義全球化動力的加持，更是同其他領域的全球治理一道，因新冠疫情引發全球公共衛生治理危機而遭到國際社會的質疑。
以全球海上航道安全治理為例，「逆全球化」浪潮將降低各國對海盜、航道安全等領域治理合作的需求和意願。據聯合國貿易和發展會議（UNCTAD）《2019年海運報告》，受貿易摩擦和保護主義等因素影響，2018年國際海運貿易總量增長率由2017年4.1%下降為2.7%，全球貨櫃港口吞吐量增長率從2017年的6.7%跌至4.7%。未來，一旦「逆全球化」浪潮隨著新冠疫情繼續肆虐蔓延，全球海運貿易增長將進一步放緩，其中2020年海運貿易量將下滑5.6%，達35年多以來最大降幅。全球海運貿易促使世界各國就打擊海盜、航道維護等領域開展治理合作，但一旦海運貿易量增長放緩或停滯、降低，部分國家對於維護航道安全的共同利益訴求與政治意願將隨之減弱。
2.主要參與國單邊主義和保護主義的挑戰
美國是二戰後雅爾達體系的主要設計者，並在冷戰結束後一直獨霸國際體系領導權。美國在二戰之後一方面通過雙邊主義和多邊主義分別在東亞和歐洲維持主導地位，另一方面又藉助以聯合國、國際貨幣基金組織、世界銀行、世界貿易組織為中心的國際制度體系，維持對國際秩序的絕對領導權。全球海洋治理作為二戰後國際秩序的重要組成部分，一直由美國主導，其發展過程也由美國所操控。美國作為國際體系的主導者，對全球海洋治理的規則設定、制度創設、議題設置和政治進程具有決定性影響。英國、日本、法國、澳大利亞等也是在美國的支持和組織之下協調、合作從而維持對全球海洋治理絕對話語權。
但如美國總統川普在2016年4月競選時所宣稱的「他（一旦執政）將不再使美國和美國人民屈從於全球主義虛假的旋律」，2017年上臺以來，美國在拋棄了「全球主義」之後，民粹/民族主義興起，以「美國優先」為目標的「新美國主義」泛濫。川普政府在政治、經濟、軍事、外交、文化等各個領域推行保守主義和單邊主義，陸續退出《巴黎協定》等全球治理框架，拋棄全球主義價值理念。川普政府的政策轉變，使得美國在歐洲和亞洲的盟友紛紛效仿，歐盟國家和日本的民族/民粹主義也甚囂塵上，不少國家紛紛採取追隨美國、打壓中國的保守主義政策。就像美國國際關係學者約翰·伊肯伯裡（G.John Ikenberry）所預言的，美國自冷戰結束以來一直單獨控制著二戰後國際體系的主導權，其放棄多邊主義和全球主義，取而代之以單邊主義和保護主義，無異於從根本上摧毀現行自由主義國際秩序。
歐盟一直致力於在全球海洋治理中扮演規則和規範建設引領者，但同樣遭到民粹/民族主義和「反全球主義」思潮的衝擊。2019年5月，歐洲議會選舉（European Elections）投票結果顯示，受全球反建制浪潮影響，高舉民族主義、反建制的右派民粹政黨席位大幅增加。德國、法國等歐盟主要大國國內的「建制派」力量遭到削弱。根據英國廣播公司（BBC）2019年4月統計，民族主義政黨在德、法、西班牙、荷蘭等14個歐盟成員國國內發展壯大，極端民族主義思潮在歐盟地區不斷蔓延。新冠疫情加劇了歐盟內部的保護主義思潮，據歐盟對外關係委員會2020年6月的調查研究表明，以德、法為主的絕大多數歐盟成員國民眾受訪者認為有必要減少製造業對區域外國家或地區的依賴。右翼民粹/民族主義政黨以反歐盟、反建製作為基本政治訴求，反對一體化和全球主義，在氣候變化、難民危機等全球治理議題上持懷疑、排斥的態度，將國家的「相對收益」奉為優先原則，認為提供全球治理公共產品將帶來經濟負擔。
美、英等傳統海洋強國單邊主義、民粹主義對國際秩序的「負面效應」正在向海洋治理領域蔓延。美國自2017年以後陸續退出聯合國教科文組織等多個與全球海洋治理相關的機構/機制。美國放棄全球主義路徑對北極治理的影響最為明顯。北極治理是全球氣候和海洋治理的不可或缺的組成部分，因而是一個跨區域或全球性海洋治理議題，但美國務卿蓬佩奧2019年5月公開稱，拒絕中國等觀察國參與北極治理進程。受單邊主義思潮的影響，在當年的北極理事會八國部長級會議期間，美國拒絕接受一項關於減少黑碳排放的條款，令會議討論陷入僵局，最終導致出現20多年來第一次未發表聯合聲明的結局。歐盟試圖塑造全球海洋治理規範、規則的能力也將隨著英國的「脫歐」和民族/民粹主義的掣肘而大大削弱。譬如，2019年12月由于波蘭拒絕加入，歐盟未能就2050年實現「氣候中立」（climate neutrality by 2050 ）達成一致，這表明多邊主義在歐盟遭遇到前所未有的危機。英國作為傳統海洋強國「脫歐」後，於2019年3月把「阿塔蘭塔」（Atalanta）打擊索馬利亞海盜行動計劃的指揮權移交西班牙，此舉進一步削弱歐盟參與全球海盜治理的綜合能力。此外，受民族/民粹主義思潮及美國壓力的疊加作用，德、法、英等傳統海洋強國還不斷加大介入南海問題力度，給中國-歐盟海洋治理合作產生了幹擾。
傳統海洋強國放棄全球主義、採取以相對收益為決策目標的單邊主義立場，令全球海洋治理體系失去了賴以建立和維持的基礎。全球海洋治理的本質屬性是全球性公共安全產品，這就意味著需要有「產品供應者」，同時也不可避免地存在「搭便車」現象。傳統海洋強國在全球治理規範、規則和制度體系的構建和實踐中一直扮演公共產品的設計和供應者角色。因而，全球性海洋治理一旦失去美歐等主要海洋強國的支持將陷入因「公共產品供應不足」而瓦解的風險。對於全球治理體系的「守護者」而言，重新尋找驅動力，把全球海洋治理架構重新鞏固，將是一種艱難的考驗。
3. 現實主義的權力政治正在重返國際海洋秩序的中心
現代海權理論的奠基人之一的艾爾弗雷德·塞耶·馬漢曾在《海權對歷史的影響（1660-1783）》一書中直言不諱地稱：「利用和控制海洋現在是並且一直是世界歷史中的一個重要因素」。美國著名歷史學家保羅·甘迺迪在梳理了近代以來英國海上主導權的興衰史之後得出與馬漢相似的結論：「一旦認識到海洋作為一種中介的適宜性，人們就開始將注意力轉移到建立一種能使取得和保持對海洋控制的武器上。隨著一批可操縱並具有強大裝備的、能夠將敵人從眼前趕走的船隻的出現，人們就取得了實現這一目標的手段。」歷史上，通過單方面的制定規則或武力手段實現對全球或區域海洋的控制權或主導權，長期以來都是一種常態。
自由主義從來沒有否定權力問題對於全球海洋治理體系構建的重要影響。隨著美國及其諸盟友和夥伴國復活「大國競爭」，隱藏在全球海洋治理深處、一直揮之不去的國際體系「無政府」特徵逐步凸顯出來，全球海洋治理體系乃至國際海洋秩序的發展再次回到以權力爭奪為主導的時代。
美國自2017年12月《國家安全戰略》報告中把中國定義為「威權主義」「修正主義」的頭號「戰略競爭對手」，開始在亞太「再平衡」戰略的基礎上，向西太平洋和印度洋地區集結優勢海空兵力，增加針對中國的海空軍事行動，並計劃打造由其主導的、混合了雙邊合作和多邊機制的網狀新型安全架構。英國、德國、澳大利亞、日本及越南等南海區域內外國家紛紛試圖通過支持並積極配合美國以在新一輪海權競爭中獲得收益。譬如，美國對中國參與北極治理的阻撓、歐盟內部對中國提升在印度洋海洋治理中的作用以及美及其盟友和夥伴國擴大對南海問題的介入以競爭在西太平洋地區制海權等等事實，都反映了大國權力競爭開始回潮。
除此之外，英國試圖通過「全球英國」戰略擴大目前在全球範圍內的影響力，日本試圖獲得政治和軍事大國地位也都是把追求海洋強權作為重要戰略目標導向。法國、德國及澳大利亞擴大在南海及西太平洋地區的軍事存在亦表明有意追隨美國、尋求在新一輪的海洋秩序構建中爭奪話語權和影響力。
這是自冷戰結束以來美國掀起的又一輪大規模全球海權競爭。奉行權力至上主義、強調相對收益、秉持零和博弈思維的現實主義從本質上對以合作、互利、共贏的自由主義為基礎的全球海洋治理體系發出了挑戰。與自由主義假設國家間以規則和制度性安排合作應對全球性海洋挑戰可實現各國利益最大化不同，現實主義把「相對收益」擺在首位，將追求權力優勢置於優先地位加以考量。一旦美國及其諸盟友和夥伴國重新從現實主義的視角看待國際海洋秩序演變，那麼全球海洋治理體系將重新落入現實主義所構設的窠臼之中並止步不前乃至倒退。
四、繼續全球主義，還是轉向區域主義？
新冠疫情、西方世界的民族/民粹主義及美國的單邊主義三重因素疊加作用，使得國際社會對全球化進程或者說全球主義產生了深深的疑慮。如美國《外交事務》雜誌2020年7月刊文所說，新冠病毒成為對全球化的一次壓力測試，這場危機迫使人們不得不重新評估已經存續數十年的全球經濟聯繫。越來越多的國內外學者認為，新冠疫情帶來的世界公共衛生危機治理證明全球主義已經失敗，並開始用區域主義來構想未來世界的秩序。
區域主義與全球主義本是兩條並行不悖、相互補充但又彼此競爭的全球海洋治理路徑，但面對席捲全球、來勢洶洶的「逆全球化」思潮和民族/民粹主義浪潮，全球海洋治理的全球主義路徑正在經受前所未有的考驗。那麼，全球海洋治理未來是朝著區域主義路徑，還是繼續全球主義的方式？
（一）海洋治理區域主義路徑的優勢與局限性
相對全球主義，全球海洋治理的區域主義路徑具有全球主義天生所不具備的優勢：（1）參與治理的主權國家規模小，將有效避免「搭便車」現象，更易達成合作協議；（2）鑑於區域海洋挑戰與參與各國利益訴求息息相關，參與者對合作實施海洋治理的需求和政治意願較高，區域性規則與制度一旦建立便具有較強的組織性和凝聚力；（3）區域海洋治理的規則與制度安排可根據特定海域空間的特定議題進行專門設計，如地中海的洄遊魚類保護等，因而具有全球主義所無法比擬的針對性和可操作性。
然而，全球海洋治理的國際實踐和已有的案例表明，區域主義的局限性也非常突出。
1.決策困境
越來越多的研究表明，區域性海洋治理安排往往因缺少對參與國間共同利益訴求挖掘和立場主張分歧進行協調、斡旋的第三方機構，因而在決策過程中容易出現因無法取得共識而難以決策的現象。譬如，託·亨利克森（Tore Henriksen）、蓋爾·荷內蘭德（Geir Hønneland）、阿·西德尼斯（Are Sydnes）在研究了西北大西洋漁業組織、東北大西洋漁業委員會、俄羅斯—挪威漁業委員會、東南亞大西洋漁業組織、西-中太平洋漁業委員會等五個區域性海洋漁業治理案例之後，認為決策程序阻礙了區域性漁業管理機制發揮作用。
2.制度的有效性難以保證
區域漁業管理組織/協議部分是具有法律約束力的，但有些僅僅提供諮詢，最終決策依賴於大量的投票和共識，參與方不願意或無法就漁業可持續發展措施達成一致。同跨國海洋漁業治理案例相似，其他領域的區域性海洋治理同樣面臨「制度有效性」的挑戰。用於確立行為規則和協調合作制度的區域性協定/協議不僅法律約束力較弱，且參與國的違約成本比全球主義路徑要低得多。參與國一旦違反全球性公約或協定，將受到別國的懲罰和國際社會的監督，而對區域多邊或雙邊協定的違約在外交和輿論壓力上要小得多。也正是這一原因，區域性海洋治理規則和制度的有效性將大打折扣。
3.區域主義的地理屬性決定了其對跨區域和全球性問題的治理無能為力
一方面，區域主義對於本地區面臨的海盜、資源過度捕撈、環境汙染、航道安全等問題具有全球主義無法匹敵的治理能力，但對於氣候變化、跨區域海上安全威脅等全球性海洋問題卻束手無策；另一方面，倘若區域內國家缺乏自主治理的能力，那麼區域性的海洋威脅將因此演變為全球性公共問題（如索馬利亞海盜），而區域主義對於跨區域海洋挑戰的應對也缺乏相應的安排。
4.區域主義同樣面臨大國影響力競爭的幹擾，而且更容易受到本地區內國家間爭端或利益主張分歧的制約
特別是海洋劃界爭端、資源開發衝突等問題，是區域內國家之間開展海洋治理合作首先必須加以解決的問題。比較典型的是，南海地區長期面臨漁業資源衰退、海洋生態環境退化、航道安全等諸多挑戰，且周邊國家的利益訴求也日益受到這些海洋挑戰的威脅，受部分領土主權和海域管轄權主張衝突的影響，區域內國家雖然達成了包括《南海各方行為宣言》在內的多邊和雙邊共識、協定，但區域海洋治理始終處於「說多做少」幾近停滯的狀態。
（二）海洋治理全球主義路徑的必然性
不可否認，海洋治理的全球主義路徑現階段面臨內外兩方面挑戰：自身需要優化遊戲規則、提高制度效力，對外還將經受「逆全球化」思潮和大國單邊主義的考驗。然而，從實踐經驗看，海洋治理的全球主義路徑，是冷戰結束後國際海洋秩序變革過程中優勝劣汰的選擇結果。
海洋治理的全球主義路徑，承認國際政治現實主義所提出的「權力競爭」和國際體系「無政府狀態」問題，接受美國的霸權是決定治理的動力和範圍首要力量這一事實，但從規範性視角出發，為解決權力和利益分配與全球性海洋公共問題間的矛盾設計了詳細的方案。有關全球海洋治理的理論承認權力等級制度塑造全球海洋治理結構、根本目的和優先權的事實，但同時強調規則和制度的重要性。基於共同目標或共同問題，國家間建立規則體系和制度框架以協商、協調政策立場，同時又依託規則和制度平臺展開權力競爭。
相對於區域主義致力於解決現實或技術性的海洋威脅和挑戰，全球主義在冷戰結束以來的國際秩序變革過程中，從更為宏大的視角為解決基於權力和利益爭奪為基礎的「零和博弈」困境提供了全新的思路，給自由主義的國際海洋秩序注入了新的動力，讓理想主義或自由主義陣營中「共同體」觀念在海洋領域落地生根，由理論設想成為可能。
事實上，全球化自15世紀末誕生以來，經受不止一次的「逆流」挑戰。兩次世界大戰之間的「逆全球化」潮流挑戰，遠比今日所面臨的要來的強得多。冷戰時期，兩極體系下的全球化格局亦被權力政治分裂為兩個世界。但歷史的進程具有超乎尋常的自我恢復和升級能力，在經歷一輪又一輪的「逆全球化」挑戰之後，全球化一次又一次地煥發出新的且更為頑強的生命力，全球海洋治理正是在最近一波的全球化浪潮中應運而生的，同時也將隨著新一輪的全球化而不斷演進。
資料圖：科研人員在南海記錄到短肢領航鯨與弗氏海豚混遊現象（圖自新華社）
目前，海洋治理的全球主義路徑面臨諸多考驗和困難，但全球性海洋威脅和挑戰並未因此而減少，全球海洋治理合作的必要性隨著人類開發利用的不斷提升而越加嚴峻。除傳統汙染、漁業耗竭、沿海棲息地喪失等海洋挑戰外，新的全球性海洋威脅層出不窮。例如，據估計，目前世界海洋的平均酸鹼度比工業革命以前降低了0.1個單位，海洋的酸度已經「飆升」了30%，而未來海洋酸化的速度還將會隨著二氧化碳排放量持續增加而繼續加快。海洋酸化將對一些海洋生物的食物鏈、群落動力學、生物多樣性和生態系統的結構與功能產生破壞，進而帶來大量物種滅絕、生物多樣性「退化」等不可想像的後果。同樣嚴峻的還有海洋垃圾治理。根據聯合國統計數據，每年約有至少800萬噸的塑料製品被遺棄到海洋中，100萬隻海鳥和10萬隻海洋哺乳動物因塑料汙染而喪生，經濟損失達80億美元。
因此，有增無減且與人類可持續發展息息相關的海洋挑戰，決定了全球性海洋治理合作的必要性。與此同時，海洋治理的全球主義擁有足以抵消單邊主義和保護主義挑戰的機遇。
1.信奉並捍衛多邊主義和全球主義的新興經濟體的群體性崛起
特別是中國作為全球第二大經濟體，一直是海洋治理多邊主義和全球主義路徑的倡導者和貢獻者。中國在2013年提出的共建「一帶一路」倡議中，把地區和全球海洋治理合列為優先議題。中國對氣候變化、發展藍色經濟等全球海洋治理的支持為抵消美國單邊主義所帶來的衝擊提供了保證。
2.全球性海洋治理合作已經深入人心
譬如，歐盟內部雖出現了排斥全球主義的民粹/民族主義思潮，但對於環境保護、公共衛生危機應對等全球性公共議題仍然持較為積極的態度。據統計，德國綠黨在2019年5月選舉中上升了9.9%達到20.7%，超越基民黨的主要盟友社民黨，成為德國第二大政黨。同樣，超過一半的歐盟民眾受訪者表示，在新冠疫情過後歐盟對共同的全球威脅與挑戰應該加強應對合作。因而，全球主義在應對全球性威脅或挑戰中所發揮的重要作用，是贏得了國際社會的認可的。
3.海洋治理的全球主義路徑具有強大的自我更新和升級以適應國際實踐的能力
以聯合國為中心的全球海洋治理體系，除了對全球性海洋問題做出反應外，還提出了針對地區海洋威脅的項目，如全球大海洋生態系統等。同時聯合國還不斷完善全球海洋治理的協商和制度以提高治理決策效率，如在2017年啟動全球海洋大會等。
海洋治理的全球主義路徑依然是國際海洋秩序變革的方向，而解決體系目前面臨問題的根本出路不是更弦易張，而是改良主義。就如美國《時代》雜誌對「後疫情時代」國際秩序的預測，海洋治理的全球主義路徑並不會終結，而是將以另一種形式再次呈現。
（三）混合主義的全球主義或將是歷史的選擇
關於區域主義和全球主義的關係自20世紀90年末以來就爭論不休。然而，新區域主義認為，在擺脫冷戰兩極體系束縛、摒棄了 「舊區域主義」的保護主義和安全利益掛鈎的弊端之後，區域主義轉而依附於多極世界秩序，變得更為開放，在某種程度上成為對全球化過程的一種反應。換言之，強調開放、多邊主義的區域主義與全球主義的關係從衝突對立轉變為相互促進。因而，面對美歐單邊主義、保護主義以及美國極力塑造中美「兩極」對抗的挑戰，如何定義區域主義與全球主義的關係，取決於國際體系內各國的共同作用。將區域主義作為有機組成和重要補充而與全球主義充分融合，這是目前國際學術界較為普遍的一種觀點。結合了區域主義的「混合主義」路徑將產生疊加效應，從而為全球主義路徑解決當前面臨的困境打開新的思路。
1.區域主義的「去中心化」（polycentric）將使得全球主義路徑擺脫傳統海洋強國強權幹擾、推行更加公平開放的海洋治理體系更具可能性
最近一波區域主義的發展源於美國霸權在物質層面的衰落、冷戰的結束、亞太的崛起及第三世界國家的發展，國際體系權力愈加分散。所謂「去中心化」，即在權力區域分散化的同時，各地區的獨立性和地區主導行為體的地位得到加強，國際體系對美國霸權中心的依賴度隨之開始下降。海洋治理的區域主義路徑同樣使得地中海、南海、東海等地區在應對本區域共同挑戰時具有絕對的話語權和決策地位，而美國等區域外國家的影響將得到有效控制。區域主義路徑的「去中心化」，為全球性海洋治理體系跳出「美國中心」困境創造了空間。
2.區域主義的加持將為把現有參與者留在全球海洋治理體系內及吸收更多國家參與體系建設創造空間
一方面，沿岸國家以全球性海洋治理規則與制度，結合本地區的實際需要和情況開展區域性海洋治理合作；另一方面，不同的區域之間在全球性海洋規則和制度的框架下，針對相同或利益關聯問題開展跨區域的海洋治理合作。區域內治理和跨區域合作具有「靈活組合」的特點，依賴於全球海洋治理框架，但又吸收了區域主義「小集團可避免搭便車」「提高制度設計針對性」「去中心化」等多個方面的特點。
3.區域主義將提高全球性海洋治理規則和制度的有效性
區域主義路徑可以隨時針對某個議題建立微型海洋治理體系，對全球主義路徑中依賴的規則和制度的模糊、不健全之處可以進行完善、創新和補充。區域主義路徑的實踐，將為全球性海洋治理規則和制度的變革注入源源不斷的經驗性動力，這為全球主義克服規則和制度缺乏有效性提供了方案。
五、中國的選擇
中國是全球海洋治理的後來者，但隨著綜合國力和全球影響力的提升，在全球海洋治理體系中日益扮演不可替代的角色。對於中國而言，參與全球海洋治理體系建設，對內是建設「海洋強國」的需求，對外是共建21世紀「海上絲綢之路」、實踐「海洋命運共同體」理念的重要抓手。但不可否認的是，中國參與全球海洋治理仍然存在能力建設、周邊環境、國際競爭等方面的局限性。因而，在國際政治經濟格局深度調整、全球治理體系建設危機浮現及全球海洋治理格局迎來新的重大挑戰的背景下，中國對於全球海洋治理的身份定位、路徑選擇、策略和線路圖設計等方面，要從國家戰略高度和利益最大化的視角出發進行通盤的考慮和決策。
（一）中國參與全球海洋治理的局限性與挑戰
全球海洋治理體系發展過程，也是一個主權國家間利益博弈和戰略競爭的過程，因而中國參與體系建設既有內部的局限性，同時也面臨外部挑戰。
1.在國內層面，立法、制度設計、戰略規劃等頂層政策設計的滯後，制約了中國在全球海洋治理中以相對優勢的經濟和技術實力發揮更大的作用
在法制建設上，中國尚未出臺專門用於統籌、規範海洋事務的海洋法，已經頒布實施的《領海與毗連區法》《專屬經濟區和大陸架法》等關於「外國軍艦無害通過批准制度」「歷史性權利」的相關規定存在與國家當前和長遠利益需要不相符、表述不夠清晰等方面的局限性，因此涉海法律制度難以滿足中國參與全球海洋治理的迫切需求。在戰略規劃上，中國自2013年以來先後提出共建「海洋夥伴關係」和「海洋命運共同體」理念，並提出了「21世紀海上絲綢之路」作為推進全球海洋治理的實施抓手，這與自由主義的全球海洋治理觀不謀而合，但對於如何把理念轉化為實踐過程仍缺乏具體的路徑設計和方案規劃。
2.在地區層面，複雜的周邊海洋爭端制約了中國參與全球海洋治理的能力
從黃海、東海到南海，中國與東北和東南方向的多個周邊鄰國存在領土主權和專屬經濟區、大陸架劃界及海洋管轄權主張的爭議，爭端國間圍繞資源開發、島礁佔領、海域控制等方面的衝突時有發生。周邊海洋爭端削弱了沿岸國家彼此間開展治理合作的政治互信基礎，大大增加了中國與鄰國開展漁業養護、海洋生態環境修復等領域的區域海洋治理合作的難度，同時也提出了海洋安全治理新課題。
3.在全球層面，議程設置與規則制定能力不足、美國及其諸海洋強國盟友和夥伴國的聯合打壓，兩方面因素限制了中國參與全球海洋治理體系建設的能力
一方面，當前全球海洋治理中的話語體系、議程設置由美歐等西方國家所塑造，中國作為「後來參與者」對理念和觀點的創新性貢獻不足。與此同時，中國參與了世界上主要涉海國際組織和對話機制，但對於全球海洋治理規則和制度的解釋與改革的影響因美等傳統海洋強國的阻撓得不到彰顯。另一方面，傳統海權競爭回潮已是不爭事實，而傳統海洋強國對於海洋強權的瘋狂競爭漸露崢嶸，這給中國倡導並維持自由主義海洋秩序帶來了巨大的挑戰。美國及其諸盟友與夥伴國把權力獲得和相對收益置於自身海洋戰略的優先地位，對中國加快參與全球海洋治理、在國際海洋秩序的重構中發揮影響進行嚴防死守和打壓。其中，美國自2010年以來提出的「亞太再平衡戰略」和「印太戰略」重點內容之一，就是從海洋方向進行戰略重新布局，以此達到對中國提出的「一帶一路」等國際合作倡議的遏制。
除此之外，中國對全球海洋治理的利益訴求隨著自身綜合實力的快速增長也在不斷發生變化，如何從動態發展的角度把握好對全球海洋治理的主張也是對中國智慧的考驗。譬如，中國在第三次聯合國海洋法會議期間從「發展中國家」身份界定出發，支持77國集團提出的「由國際海底管理局對國際海底區域進行統一管理和開發」的主張，該主張已經不符合中國目前對海底礦產資源勘探的利益訴求。因此，在未來對全球海洋治理融入中國意志的過程中，中國需要從更為長遠的角度對自身利益訴求進行評估，防止重蹈覆轍。
（二）中國的任務與目標
當前全球海洋治理體系正處於轉型變革的關鍵階段，美歐等西方國家單邊主義和保護主義對自由主義的海洋秩序的衝擊，將對未來全球海洋治理格局起著決定性的影響，中國的維護、支持和推動對現行自由主義全球海洋治理體系贏得改良和升級機會至關重要。與此對應的是，捍衛多邊主義、自由主義的全球海洋治理體系，也是中國在新一輪國際海洋秩序變革中爭取主動權和更多話語權、打破美歐等西方海洋霸權不可錯失的良機。當務之急，中國應該明確自身的歷史擔當和未來的責任使命。
對於中國而言，現階段的任務和目標至少包括：
1.維護島礁領土主權和海洋權益
保持戰略定力、發揮戰略主動，抓住「南海行為準則」磋商等契機，以更加積極的外交作為和更加務實的海上功能性合作，引導本地區國家共同構建穩定的區域海洋秩序。
2.建立以規則和制度為支撐的區域性海洋治理體系
以《南海各方行為宣言》、磋商中「準則」等多邊框架及雙邊共識為基礎，推進地區內國家間就生態環境修復、漁業資源養護、海上溢油處置、航道安全維護、海洋垃圾處理等領域開展務實合作，逐步形成包含規則和制度、行動計劃、實施項目等在內區域海洋治理體系。
3.維護現有多邊主義的全球海洋治理體系，並在體系的轉型變革中主動發揮「領跑者」角色
維護聯合國在全球海洋治理中的中心地位，並對《聯合國海洋法公約》等國際規則和制度中有關內容進行修訂，通過優化和完善為現行海洋治理體系注入新的生命力。譬如，有必要對《公約》「島嶼制度」「歷史性權利」以及開展海洋治理合作的執行與監督等內容進行更為清晰和合理的界定。
4.把「海洋命運共同體」的理念轉化為世界各國開展全球海洋治理合作的實踐目標
通過聯合國大會、聯合國海洋大會等多邊機制，把「海洋命運共同體」理念的內涵與外延、實施路徑等向國際社會進行闡釋，讓這一理念成為全球公認的海洋秩序普遍價值追求。
（三）中國參與全球海洋治理的必要舉措
海洋治理作為全球海洋秩序的主要內容，也將隨著全球海洋治理的變革而不斷發展，中國有必要從內外兩個方面做好在新一輪海洋秩序調整中扮演主導者角色的準備。對內，法律制度、人才隊伍建設是目前可以優先推進的議題；對外，中國可在包括《公約》在內的國際海洋規則與制度的改革中注入中國的意志和方案。
1.練好「內功」，提升引領全球海洋治理能力
從英、法、日等傳統海洋強國實踐經驗上看，要在全球海洋治理中發揮引領性作用，需具備幾方面要素：海洋戰略設計、國內海洋立法、海洋科學技術發展、海洋人才儲備等。進入21世紀以來，隨著經濟和科技實力的提升，中國在深海探索、海洋新能源開發、海洋生物基礎研究等方面，都走在全球海洋科技發展的前列，同時也培養了一大批具備國際接軌水平的科研和管理人才。但如上所述，中國在海洋戰略規劃和海洋法制建設方面與傳統海洋強國還存在一定差距。因而，中國要練好引領全球海洋治理的「內功」，當務之急是在軟實力方面下功夫。中國宜加快制定海洋戰略，推進「海洋基本法」立法，在戰略的高度和法律的視角，從經濟、政治、安全、軍事、文化等各個領域為中國參與全球海洋治理確立準則和框架。此外，中國還應對《領海與毗連區法》《專屬經濟區和大陸架法》中不適應時代要求的有關條款適時進行修訂和完善，探討制定《專屬經濟區海洋科學研究管理實施細則》，為中國涉海維權和深度參與全球海洋治理根除潛在的國內法律衝突和隱患。
2.堅持不懈地推進關鍵性和戰略性的海洋治理議題，逐步提升以議題引領和規則創設為主要表現形式的核心治理能力
國際實踐表明，具備充足的治理能力，是一國深度融入全球海洋治理體系、實現治理目標的前提。在全球海洋治理體系變革的過程中，中國不但要參與規則制定，也要逐步實現「事前謀劃」，以更加積極的姿態參與涉海規則制定、組織構建、行動範式設計等地區和全球海洋治理進程，將我國單方面訴求轉化成為國際社會共同訴求，注重通過海洋治理話語體系的發展創新來引導國際秩序按照中國設定的路徑演進。
中國應嘗試引領涉海國際規則和制度的創設和修訂。可從推動國際社會關注和聚焦《公約》固有缺陷著手，適時啟動《公約》審議機制，提議《公約》當事國就《公約》「島嶼制度」解釋與適用模糊不清、「專屬經濟區內軍事活動」規定空白、「爭端強制解決程序」啟動門檻過低、「附件七仲裁」充斥單方意志性等問題進行審議。
目前，聯合國關於「海洋和海洋法」年度審議會議的主要成果是聯合國秘書長報告和「臨時海洋和海洋法非正式協商」程序的建議，其主要內容側重各國海洋政策，偶爾涉及《公約》的發展問題，基本無涉《公約》的修訂與完善。中國可根據《公約》第312、313條規定，在時機成熟時要求聯合國召開修訂《公約》有關條款的審議會議，並以此為契機在「完善國際海洋法治」的旗號下「激活」《公約》審議機制，利用安理會常任理事國的身份優勢在多邊場合維持該議題熱度，並努力推動有關條款的修訂事項向於我有利的方向發展。
3.以區域海洋治理為切入點，堅持開放共贏的海洋多邊主義，深化與周邊海洋國家的利益融合，加強與國際主要海洋力量和發展中海洋國家的利益協調
一方面，基於較為一致的地緣、歷史和文化認同，區域國家在海洋治理問題上易於達成共識，區域性海洋治理合作機制更具凝聚力，成功的區域海洋治理機制在全球海洋治理層面也會產生「1+1>2」的積極效果。另一方面，若要保持全球海洋公共產品的充足和穩定供給，大國合作至關重要；若要推動全球性海洋問題得到有效解決，發展中國家不可或缺。從這個意義上講，我國參與全球海洋治理的過程，自始至終亦是涉海立場平衡與利益置換的過程。
4.豐富治理手段，充分藉助和有效發揮各類涉海國際組織和非政府機構在推動全球海洋治理體系變革中的柔性作用
在當今國際海洋秩序下，政府間涉海國際組織既是制定剛性規則的重要承載者，又是推動國際軟法發展的主要引領者，一國在涉海國際組織的存在感和參與度是其在全球海洋治理領域國際影響力和話語權的直觀體現。而在全球海洋治理體系的變革中，非政府機構的地位和作用亦得到了明確的承認，《公約》第169條專門規定了「同非政府組織的協商和合作」事項。在實踐中，非政府組織在有關全球治理體系的國際規則制定上的作用也日漸突出，例如《世界環境公約》由法國頂尖法律智庫「法學家俱樂部」發起，聯合國目前已經通過決議為該公約草案制定基本框架。
六、結 語
國際學術界和政策界對於區域主義與全球主義間錯綜複雜關係的討論在20世紀末就已開始。2017年以來對兩種路徑的新一輪討論，源於「逆全球化」思潮隨美國單邊主義、保護主義、民粹主義及新冠疫情的影響逐步在世界範圍內蔓延、發酵。全球治理是全球化的產物，對全球化的爭議同樣也引起了人們對海洋治理全球主義路徑的質疑。但海洋挑戰的全球性和跨區域性，決定了區域主義無法完全取代全球主義在國際海洋秩序發展中的中心地位。20世紀90年代末全球化順利推進的同時，歐盟區域一體化的成功實踐和東協區域一體化的蓬勃發展，這使得區域主義與全球主義間關係的爭論無果而終，但國際實踐似乎表明兩種路徑各有所長。
因此，把區域主義與全球主義路徑有機融合起來，以「混合主義」的方式推進全球治理，或許是未來國際海洋秩序演變的合理選擇。對於中國而言，採取「混合主義」路徑，既捍衛全球海洋治理多邊體系，又推進區域性海洋治理合作，將兩條路徑有機銜接、融合，同時通過國內的戰略規劃和法律、制度建設，是推進共建「21世紀海上絲綢之路」，踐行「海洋命運共同體」理念，在國際海洋秩序重構中融入中國意志的可行路徑。（完，注釋略）
-精彩回顧-
立足南海，放眼世界
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原標題：《全球海洋治理的未來及中國的選擇》
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