愛沙尼亞一直是全球數字政府領域的先行者，常年在國際數字政府評估排名中名列前茅。愛沙尼亞共和國政府在不同階段的信息化戰略、數位技術運用能力、科技創新生態的支撐能力、公民數字素養的水準等多要素的作用，最終促成了一段東歐小國從0到1的「數字國家」進化史， 「數字公民」、「X-Road」數據交換平臺、「數據大使館」、「KSI無籤名區塊鏈系統」等建設成果為各界所熟知。作為一個從蘇聯獨立出來時全國僅有一部電話的國家，愛沙尼亞何以快速成為全球政府數位化轉型的標杆，並在全球範圍內引領人工智慧、區塊鏈等前沿數位技術賦能城市治理與政務服務？本文將通過對愛沙尼亞「數字國家」建設歷程、關鍵節點、最新動向的分析研究，以探索政府與城市治理數位化轉型的成功密碼。
「數字國家」的發展脈絡與養成邏輯
「可以被忽略的國土面積，不可忽視的數字空間影響力。」
愛沙尼亞是一個僅有130萬人口，4.5萬平方公裡國土面積的東歐國家。1991年，愛沙尼亞脫離蘇聯成為一個獨立的國家，那時還是一片積貧積弱、百廢待興的景象，而通過近30年的不斷努力，愛沙尼亞已經在政府治理、公共服務以及數字經濟發展領域成為世界各國的榜樣，不僅成為世界上首個通過電子投票選舉的國家，而且培育了Skype這樣的獨角獸企業，並率先在區塊鏈領域進行了政府治理創新的探索。
圖：愛沙尼亞「數字國家」發展路線圖。資料來源：e-estonia.com
從1994年-2019年愛沙尼亞「數字國家」發展歷程來看，可以發現愛沙尼亞在推動政府數位化轉型過程中的四大策略：第一是戰略優先，通過制定引領和指引全國信息化發展的戰略政策，以推動自上而下的執行；第二是服務優先，愛沙尼亞創造了全球數字政府領域的多個第一，包括首個電子銀行服務、首個電子內閣、首個網上投票選舉、首個數據大使館等，通過與用戶本身權利密切相關的服務創新，來提升公眾對政府數位化改革的關注度與參與度；第三是技術賦能，愛沙尼亞在每項新興數位技術爆發的早期就積極嘗試應用，積極擁抱數位技術紅利，比如大數據、區塊鏈等；第四是積極尋求數字空間生產力與領導力，愛沙尼亞推出的基於數字身份ID--E-Residency的「數字公民」、「X-Road」數據交換平臺、「KSI無籤名區塊鏈系統」等，通過在全球範圍內的個體工商企業、歐盟國家以及聯合國、世衛組織的應用，跳出了地理位置與有限資源的束縛，成為塑造「數字國家」影響力的重要數字能力與關鍵手段。然而，愛沙尼亞並非一個保守數字政府「成功秘密」的國家，且深諳網絡空間的發展規律與價值取向，因此愛沙尼亞專門在GitHub上公布了其國家電子政務系統的原始碼，供全球參與數字政府建設的程式設計師學習和下載使用。
基於E-Residency數字身份ID的普及和使用，自2002年以來，數字籤名在愛沙尼亞即具有法律約束力，對於愛沙尼亞公民而言，目前無法使用數字籤名的只有三個例外場景：結婚、離婚或購買房地產。但是鑑於新冠肺炎流行期間的出行難度，這些無法使用數字籤名的類別最終也有所放寬。現在，約有96％的愛沙尼亞人在線報稅。雖然默許可以選擇使用紙質表格申報，但這種方式即使在網上活動較少的人群中也不受歡迎。在2019年3月舉行的愛沙尼亞議會選舉中，有25萬人（幾乎佔選民的44％）在線提交了選票，據DigiGovLab統計分析，與在本地投票站進行現場投票（20.41歐元）相比，網際網路投票（2.32歐元）的成本要便宜得多。此外，愛沙尼亞已經在13個政府工作流程中用算法部署了AI或機器學習，以取代重複的人工操作。在愛沙尼亞這些日常性應用與痛點服務的背後，恰恰印證了e-Estonia簡報中心主編的那句話——「如果要使人們進入數字生態系統，就要讓人們定期使用某些應用或服務。」
從全球政府治理與服務數位化發展進程而言，愛沙尼亞數字政府建設的兩個代表性原則非常值得參考，第一個是「僅一次原則」，該原則承諾只有一個政府部門或團體可以保存公眾或企業的某種數據。例如，愛沙尼亞人的地址僅保存在人口登記冊中，如果其他人需要該地址，他們則需要向登記處尋求幫助。這些數據被保存在多臺伺服器上以防止黑客惡意攻擊。另一個指導原則是「默認數位化」。公眾和企業的紙質信息都被輸入到數位化系統中，政府無法追蹤可能在紙上查看了該信息的職員，但它可以在系統中準確記錄誰訪問了哪些文件。這兩項基本原則可視為愛沙尼亞「數字國家」發展的基石。愛沙尼亞公民可以在政府數字門戶的個人狀態中看到「誰在什麼時間、什麼地點查看了我的數據」，他們認為「這是一種重建國家與公民之間力量平衡的方式」。
「數字公民」計劃與數字經濟的勃興
「並不是殘疾人、老年人等群體不願意上網，而是你提供的在線服務做得太爛。」
目前，愛沙尼亞「數字公民」數量已達68774個，其中註冊了公司13000個以上，覆蓋160個國家，納稅金額超過10億歐元（比14個愛沙尼亞的GDP還要多）。實際上，去年成立的愛沙尼亞新公司中，有六分之一來自國外的「數字公民」。愛沙尼亞「數字公民」主要適合「數字遊牧民族」（在旅途中創辦和管理無紙化公司）、自由職業者、初創公司、數字企業家等對象和群體，以便於遠程開展業務、不受地域限制並可以加入「數字公民」的全球社區。愛沙尼亞「數字公民」計劃的持續發展，特別是在英國脫歐前後吸引了大量英國公民的加入，以避免脫歐導致的損失與風險，而支撐該計劃背後的主要有「X-Road」的數據安全傳輸支撐、E-Residency數字身份ID的便捷應用以及數字經濟生態協作的創新活力。
「X-Road」數據交換平臺是愛沙尼亞「數字國家」建設的重要基礎設施，它使愛沙尼亞國內的各種公共部門和私營企業電子服務信息系統能夠相互連接並和諧地運行，目前「X-Road」已經搭載2773項服務應用，每天有1000多個組織和企業使用它。為確保數據的安全傳輸，所有傳出數據均經過數字籤名和加密，所有傳入數據均經過身份驗證和記錄。目前「X-Road」已經發展成為一種工具，可以被寫入多個信息系統、傳輸大數據集並同時在多個信息系統中執行跨系統的搜索。該服務已在芬蘭、吉爾吉斯斯坦、法羅群島、冰島、日本和其他國家/地區實施。烏克蘭和納米比亞也已經採用了類似的技術。近期，愛沙尼亞總理尤裡·拉塔斯（JüriRatas）和世衛組織主席Tedros Adhanom Ghebreyesus討論了對衛生數據交換數位化的合作，如果一切都按計劃進行，世界衛生組織（WHO）將實施「X-Road」，將來還可能通過聯合國成為全球數據治理的一部分。
圖：愛沙尼亞「X-Road」概述。資料來源：e-estonia.com
E-Residency創立於2014年，是面向「數字公民」推出的數字與物理結合應用的ID卡，它使個人或小企業主可以在愛沙尼亞遠程註冊公司，並可以訪問該國的公共電子服務，同時可以從任何地方管理企業。目前E-Residency模式已被其他幾個國家複製，歐盟的其他成員如立陶宛和葡萄牙也宣布了自己的計劃。從經濟貢獻而言，愛沙尼亞稅務和海關局去年透露，「數字公民」已通過稅收和國家規費的形式直接向該項目支付了3500萬歐元，僅去年一年就超過了1500萬歐元，比上一年增加了12％。這也遠遠超出了國家向愛沙尼亞納稅人提供的「數字公民」計劃的成本，實際上略高於「數字公民」小組為自己設定的目標。此外，僅通過從愛沙尼亞本地公司中購買的中介、法律及諮詢等服務，「數字公民」就可以為愛沙尼亞做出更大的財務貢獻。值得注意的是，基於E-Residency的「數字公民」計劃儘管為愛沙尼亞帶來了全新的發展機遇，但就目前而言，「數字公民」計劃並不適合所有人，此外， 國際社會認為這項計劃確實具有較高風險，「數字公民」很可能因為其是「不遵守反洗錢和恐怖主義融資法規的司法管轄區」而吸引全球各地的公民加入。
圖：微軟公司共同創始人比爾·蓋茨的「數字公民」ID卡
愛沙尼亞「數字國家」的建設與發展，並不只是依託政府內部的創新與變革，其創新活力來自於蓬勃發展的數字經濟生態與社會創新氛圍，Xolo公司即是「數字公民」計劃中日漸嶄露頭角的重要生態角色。Xolo成立於2015年5月，它通過在線金融、稅務等服務，使全球的自由職業者、個體工商戶和「數字遊牧民族」能夠遠程和完全在線地啟動和運行微型企業。Xolo在2019年推出了一款名為Xolo Go的產品，無需擁有公司，只需支付交易費即可提供專業服務。另外，Xolo最近在其產品中增加了銀行業務，這意味著Xolo Leap客戶現在可以選擇在線申請Wirecard提供的完全許可的德國銀行帳戶。Xolo Leap允許愛沙尼亞「數字公民」註冊經營專業或數字服務的單人公司，企業主只需要支付每月的服務費，Xolo的業務管理員將為企業主提供包括會計、銀行業務等業務在內的在線服務，但企業主通過這種方式運營的企業經營的業務種類會受到限制。
目前開通Xolo Leap並申請「數字公民」的服務費總計為1283歐元，公司最低股本需達2500歐元。Xolo Go是適合自由職業者的服務產品，其無需擁有自己的公司，沒有月費，只需支付所有支出的5％即可獲得Xolo的服務，但Xolo Go的局限性在於客戶必須擁有在歐盟國家/地區納稅的商業客戶、所有發票將顯示用戶的個人名字，另外不能通過Stripe和Paypal付款。Xolo解決了此前「數字公民」在銀行開戶期間必須至少要到愛沙尼亞現場操作一次的麻煩，實現了建立銀行帳戶的全部遠程操作，但這項服務也僅適合單人公司。目前，Xolo已有來自全球104個國家和地區的客戶，交易總資金量達到800萬歐元，活躍客戶的平均月收入為8300歐元，擁有包含6個國籍的62名員工。
類似於Xolo這樣為「數字公民」提供在線服務的公司在愛沙尼亞還有很多，一方面它們享受愛沙尼亞數字政府發展的紅利，獲得了來自全新數字經濟生態的機會，另一方面它們也間接推動了愛沙尼亞「數字國家」的全球影響力、輻射力與領導力，這也印證了數字政府與數字經濟生態互動發展的基本邏輯。
數字政府與社會創新的抗疫合作
作為全球領先的「數字國家」，愛沙尼亞在本次應對新冠肺炎疫情的蔓延過程中也充分展現了其數位化創新能力，通過「黑客馬拉松」的方式進行數字抗疫的創新。在疫情擴散期間，愛沙尼亞一周之內從零確診患者上升到135例確診病例。2020年3月12日晚上，愛沙尼亞外貿和ICT部長Kaimar Karu呼籲採取行動，第二天早上9:30，愛沙尼亞的創業社區提出了「HtC」（「 Hack the Crisis」）概念。上午10：00，Karu部長批准了這個計劃，並要求所有人採取行動。「愛沙尼亞加速計劃」選定的合作夥伴Garage48和Accelerate Estonia在下午4:30啟動了Hack-A-Thon活動。組織方介紹，HtC會在48小時內尋求優秀創意的原型和想法，「愛沙尼亞加速計劃」將贊助其中5個創意方案，每個創意方案獎勵5,000歐元，並在接下來的兩個月內執行開發設計，開展超過兩個月的項目將得到基金的支持。Hack-A-Thon啟動後的90分鐘內，就有超過650人發布了80個創意想法。到兩天後的星期日已經有1000人參加，有30個團隊致力於解決方案設計。所有的活動都是在線進行的。這就是愛沙尼亞作為一個「數字國家」的在線動員能力。
圖：愛沙尼亞的Hack the Crisis hack-a-thon活動來自政府和企業的專家團
不僅如此，為應對本次新冠肺炎疫情的擴散，愛沙尼亞「數字國家」在數字公共服務、司法、就業、教育、社會福利等領域做出了諸多努力與創新。
根據愛沙尼亞政府CIO公室全球事務總監Indrek niknnik對愛沙尼亞如何應對新型肺炎疫情的介紹——
「當愛沙尼亞公民的護照即將到期時，愛沙尼亞警察和邊防局將通過虛擬個人助理髮送一條消息，通知您的護照將在6個月後到期。了解到護照期限後，您可能決定通過虛擬個人助理預訂5個月以內的國際旅行，但虛擬個人助理會立即提醒您，由於您此前已經預訂了前往泰國的旅行，因此您可能需要剩餘6個月以上的護照到期時間。然後，虛擬個人助理會立即開始申請護照，並通過電話通知提示您在智慧型手機上拍照。您拍攝了自己的個人照片，但AI已識別出您的微笑導致照片不符合標準，於是提示您再拍一張……」
這是一個包含主動服務、智能推送、日程管理與行政許可的綜合性數字公共服務應用，依託於全程在線的方式進行，通過跨平臺的數據共享與加密傳輸，最終讓每一個愛沙尼亞公民享有「無縫化」的在線服務。
愛沙尼亞的電子司法系統是歐洲法院訴訟程序運行速度最快、運行成本最低的程序。該系統的工作邏輯是：「一旦公民進行了身份與安全驗證並訪問了電子司法平臺，他們就可以在線提交任何類型的案件。數據將在與案件相關的機構之間共享，法院即可以開始處理相關文件。這些交互都基於『唯一性策略』，這意味著狀態資料庫中不允許重複信息。」電子文件平臺還允許法院向公民發送不同的文件，同時通知確保法官已成功交付所有文件。每個文檔都帶有時間戳，並包含安全的電子籤名。此外，法院可以對機密信息進行加密，以確保沒有第三方可以訪問該數據。雖然其他國家正在努力使法院系統能夠實現共享連接，愛沙尼亞司法部已經要求相關團隊設計一個「機器人法官」，可以裁定少於7,000歐元（約8,000美元）的小額錢債糾紛，司法官員們也希望該系統能為法官和法院書記員清除積壓的案件。目前該系統尚有許多細節仍有待解決，可能需要在律師和法官的反饋之後對該系統進行調整。
在就業、教育和社會福利方面，愛沙尼亞開發的其中一個應用程式可以將下崗工人的簡歷送入機器學習系統，該系統將其技能與僱主進行自動匹配。通過該系統獲得新工作的工人中，約有72％的人六個月後仍在工作，而部署計算機匹配系統之前的這一比例為58％。愛沙尼亞出生的孩子可以自動匹配到當地學校就讀，因此父母不必在等待學區分配名單上簽名或致電學校管理員。這背後是因為孩子的出生醫院記錄會自動與本地學校共享。此外，通過愛沙尼亞的數字處方，患者的健康檔案已全部被數位化，因此醫生可以訪問所有患者相關的健康記錄，包括來自醫療專家的診斷記錄。因此，健康數據的共享與沉澱使疾控機構可以更好地識別受到冠狀病毒威脅的人。
除了通過數字政府創新聯動社會創新生態活力之外，更有意思的是，愛沙尼亞在「數字國家」創新建設中也體現了「一把手」的能量。前文提到的「愛沙尼亞加速計劃」是一個為應對未來危機進行寫作創新的在線加速器，由愛沙尼亞與新加坡、歐洲委員會以及其他本地和國際支持者共同參與的「槲寄生」（在英語中寓意希望和豐饒）進行合作，為應對和塑造後危機時代的世界巨大影響的、有潛力的初創企業，組織一個100小時的免費在線加速器。加速器名為「Salto成長營」，創業導師涵蓋了很多知名政要和企業家，其中就包括愛沙尼亞總統Kersti Kaljulaid。
WeCity觀察與建議
愛沙尼亞從人口數量和國土面積而言只相當於中國一個縣級市級別的小城鎮，但從數字治理與服務的創新能力而言，其疆域、價值與影響已經超越了大多數國家與城市，WeCity未來城市研究組認為，愛沙尼亞對中國數字政府、城市治理與服務發展的經驗與參考主要體現在以下方面——
1、「連接即服務」的踐行：無論從政府和企業應用的「X-Road」數據交換平臺，還是以E-Residency為支撐的「數字公民」計劃，其本質都是對「連接即服務」的實踐，依託數字身份ID、數字籤名、加密傳輸網絡、數據共享機制等支撐體系，更廣泛、普惠化地提升數字服務的供給能力，確保在任何時間、任何地點的穩定的服務輸出。
2、政府治理創新需要「創業文化」與「顛覆思維」：從愛沙尼亞「數字國家」的發端、應對疫情「黑客馬拉松」的組織以及「愛沙尼亞加速計劃」的實現，背後都是創業文化與顛覆思維的驅動，面對新興數位技術浪潮與新的競爭秩序形成，全球政府都需要積極推動面向未知領域的探索，最大限度地激活民間參與動力與創新活力。
3、重塑數字空間的國際影響力：「數字國家」讓愛沙尼亞打破了因地域、資源、資本限制的國際影響力，利用數據作為重要市場要素，推動以「X-Road」、「數字公民」為載體的數字服務產品的對外輸出，不僅對歐美國家造成影響，同時對數字經濟生態構建產生了極大的推動作用，數字政府建設與數字經濟發展形成了循環互促的良好關係。
4、數字素養的培育策略問題：「數字國家」戰略發端伊始，愛沙尼亞首先通過「虎躍計劃」推動了全民的IT教育，「數位化建設從娃娃抓起」，進而在數字治理與服務領域，通過電子銀行服務、數字籤名、數字處方、數字ID等一系列讓用戶便捷易用並持續應用的「小應用」建設，不斷培育國民參與和使用數字應用的興趣和能力。從這一點而言，中國在移動政務服務領域的小程序支撐的電子證照、電子證明、健康碼等即是帶動數字素養提升的重要應用。
本文相關平臺：
https://e-estonia.comhttps://www.eesti.ee/en/
https://e-resident.gov.ee/
https://salto.co/growth-camp-emerge
https://shareforceone.ee/en/
參考文獻：
1、https://www.calvertjournal.com/articles/show/11740/e-estonia-what-to-learn-surviving-digital-life-covid-19
2、https://news.err.ee/1090401/who-looking-to-implement-backbone-of-estonia-s-e-state
3、https://estonianworld.com/opinion/adam-rang-estonias-e-residency-works-and-the-latest-data-prove-it/
4、https://blog.xolo.io/xolo-go-or-xolo-leap-which-should-i-choose-for-my-online-business
5、https://www.finextra.com/newsarticle/35404/estonian-e-residency-md-no-deal-brexit-is-no-problem-thanks-to-digital-identity
6、https://www.forbes.com/sites/robertwolcott/2020/03/15/hack-the-crisis-6-lessons-from-estonias-coronavirus-crisis-response/#6feb5f704fca
7、https://www.ft.com/content/e207b2a6-f973-11e9-a354-36acbbb0d9b6
8、https://estonianworld.com/knowledge/could-using-open-data-be-the-next-big-leap-for-e-estonia/
9、https://interestingengineering.com/e-estonia-the-worlds-most-advanced-digital-society
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