大清有祖制，後宮不得幹政，即便貴為皇太后也無權幹涉國家政務，這一鐵律自皇太極時期就已形成，入關後的諸帝也恪守這一鐵律。但到了鹹同時期，開始出現了另一個體制——太后垂簾與親王軍機大臣輔政。
鹹豐十一年（1861）九月三十日，兩宮太后與恭親王奕聯合發動宮廷政變，史稱辛酉政變。此後，對晚清政治格局產生了深刻影響的太后垂簾與親王軍機大臣輔政體制正式確立。
需要說明的是，太后垂簾有違清代祖制，而親王軍機大臣輔政則違背了鹹豐的遺命。那麼這一於清代前無古人之政治體制為何還能夠在鹹豐駕崩後得以確立呢？原因很簡單，那就是鹹豐帝的遺詔為太后垂簾和親王軍機大臣輔政體制確立留下了權力空間，為日後該政治體制確立埋下了伏筆。
鹹豐十一年（1861）七月十七日，鹹豐帝病逝於熱河避暑山莊。在他彌留之際，鹹豐帝按照清代祖制，建立顧命制度，傳諭立載淳為皇太子，著派載垣、端華、肅順、景壽、穆蔭、杜翰、匡源、焦佑瀛等八大臣，盡心輔弼，贊襄一切政務。同時規定，「御賞」與「同道堂」兩枚御賜印章為日後下達詔諭的憑信。
當日，顧命大臣便就此行文知照吏、兵兩部：「本王大臣擬旨繕遞後，請皇太后、皇上鈐用圖章發下，上系『御賞』二字，下系『同道堂』三字，以為符信，並希轉傳京外文武各該衙門一體欽遵。」
鹹豐帝通過該遺詔對自己後事所作出的安排，是「一種意在調適權力平衡但又必然引起權力爭奪的行政制度」。其雖在制度上確保了皇權不致旁落，排除了肅順等八大臣挾制小皇帝的可能，但卻極不小心地為日後太后垂簾與親王軍機大臣輔政體制留下了權力空間。其具體表現在兩個方面：
其一，遺詔中有關「御賞」與「同道堂」兩枚御賜印章為日後下達詔諭憑信的這一規定，是鹹豐帝為防止皇權旁落、權臣專擅局面出現而作的精心安排。
在《熱河密札》中對此如是說：「兩印均大行（皇帝）所賜，母后用『御賞』印，上用『同道堂』印。凡應用硃筆用此代之。述旨亦均用之，以杜弊端。諸事母后頗有主見，垂簾輔政，蓋兼有之。」
「御賞」與「同道堂」兩印分別由慈安太后與小皇帝掌管與使用，因皇帝年幼，事實是由母慈禧太后代行其權。兩宮太后通過掌握這兩枚象徵至高無上皇權的印章，實已參與了肅順等軍機處贊襄政務王大臣見面、述旨、過主等全過程，即所謂「（太后）垂簾（八大臣）輔政，蓋兼有之」。由此削弱了肅順等八大臣的輔政權力，達到了鹹豐帝「以杜弊端」之目的。當是鹹豐帝卻未曾料想，他的這一精心安排竟為有清一代未有先例的太后垂簾提供了法定依據。
而更令鹹豐帝意想不到的是，他的這一安排實為熱河行在的兩股爭奪中樞決策權的勢力，兩宮太后特別是慈禧太后與肅順等顧命八大臣之間的矛盾最終爆發添加了催化劑。
鹹豐生前，慈禧便與肅順矛盾重重，而非肅順建議鹹豐帝「請用鉤弋故事」除掉慈禧，更是直接威脅到她的身家性命，慈禧決不會淡然處之，坐以待斃。鹹豐身後，慈禧更是與肅順等圍繞太后封號，是否能夠幹預朝政、垂簾聽政等問題展開殊死搏殺。
事情發展到了這個地步，似乎唯有發動政變這一種途徑來解決問題了。因此，鹹豐帝有關御賜印章為下達詔諭憑信的這一安排實成為辛酉政變發生的一重要誘因，同時亦是慈禧奕取得政變成功的重要前提條件。
其二，載垣、端華、肅順等八大臣雖貴為輔政之顧命大臣，卻無一人為近支宗室。
鹹豐帝的這一安排顯然有違「親親尊賢」的大清家法，其曾祖父乾隆帝在總結治國經驗時就指出：「朕惟治天下之道在親親。」這一原則幾乎貫穿在大清家法之中。而今，鹹豐帝卻將親賢並具的恭親王奕排除在顧命之列，顯然有違祖制。
鹹豐帝的這一做法使疑問不斷滋生，肅順等八大臣輔政的合法身份也隨之遭到嚴重質疑，如李慈銘就指出「大行未命，懿親如惠邸之尊屬，恭邸之重任，皆不得聆玉幾之言，受付金甌之託，中外皆惑，謂非聖意。」
不論從地位還是能力方面而言，載垣、端華、肅順之輩都無法與奕相比。他們三人被時人稱為「三奸」，沆瀣一氣，端華、肅順又是親兄弟，三人關係自是非比尋常。其中景壽忠厚有餘，而才具不足，位列顧命不過是以額駙之身份聊為點綴而已。其餘幾位都是肅順的追隨者和支持者。
肅順是顧命大臣的中堅人物，事實上他在朝中勇於任事，頗受鹹豐帝倚重，他與載垣、端華等秉承鹹豐旨意唯嚴是尚、操切從事、屢興大獄，而使大部分朝廷重臣離其而去。
而恭親王奕則皆英法議和之機，迅速崛起，時人稱其為「磐石之宗，血脈之臣」身望壓肅順端華。因此，京城中形成了以奕為首，以軍機大臣文祥、戶部尚書寶鋆、欽差大臣勝保為核心的恭黨集團。此外，棄肅順而去的朝廷重臣翁心存、周祖培等也團結在奕周圍。
顯然，恭黨與肅黨兩大集團是當時除兩宮太后以外，最有可能染指中樞決策的兩股政治勢力。但是，鹹豐帝的臨終安排卻將奕及其成員全部排除在顧命大臣之外，顯然激化了本已尖銳的矛盾，而成為兩宮太后聯合奕發動辛酉政變的另一重要誘因。
綜上可見，鹹豐帝遺詔為太后垂簾與親王軍機大臣輔政體制的確立留了權力空間。此外，也應看到慈禧作為小皇帝生母的特殊政治地位是該體制能夠得以確立的更為深層次的原因。
皇帝生母與嫡母雖有嫡庶等差，但其於清代政治生活中的地位卻不可小覷，此皆因清代帝王均以孝治天下，故於宮廷之中皇帝的生母具有「母以子貴」的特殊政治身份。當皇子正式即位，君臨天下之時，其生母也就隨之被奉為皇太后。
慈禧作為同治帝生母即按該祖制、家法獲得了僅次於正位中宮慈安太后的政治地位，而此種政治地位於皇帝年幼之時尤顯尊崇。這也正是慈禧太后發動政變成功以及太后垂簾與親王軍機大臣輔政體制能夠確立的更為深層次的原因。