┃來源：《道路交通科學技術》 2019年第3期
┃作者：劉海耀 福建省泉州市公安局交通警察支隊
摘要：正確界定道路範圍，對於履行管理職責、判定罪與非罪、區分此罪與彼罪、明確管轄分工及解決法律適用等問題具有重要作用。我國《道路交通安全法》對道路含義的解釋突出了道路的公共通行屬性，但判定某通行區域是否屬於道路交通安全管理中的道路範圍，不能僅僅以其是否具備公共通行屬性作為唯一標準。具備公共通行屬性、具有管轄主體和具備通行汽車技術條件是準確界定道路範圍的不可或缺的必備條件。
關鍵詞：道路 管轄 交通事故 刑事責任 行政處罰
我國《道路交通安全法》對道路的含義進行了解釋，突出了道路的公共通行屬性，但並未對如何界定道路範圍進行詳細具體的規定。道路範圍過於寬廣將增加行政管理部門的工作壓力和責任義務，同時亦有越權行政的嫌疑；道路範圍過於狹窄，則可能直接導致行政機關存在依法該管卻漏管失管情形發生，甚至引發追責等法律後果。另一方面，道路範圍界定中可能存在的過於寬廣或過於狹窄的問題，將引發公安機關相關部門對辦案管轄權發生爭議，也不利於正確追究涉案當事人的法律責任。因此，準確界定道路範圍，不僅有利於道路交通管理職能部門依法履職，也便於對其是否存在失職瀆職行為進行監督和追責，同時還能為公安機關明確交通事故處理管轄分工、區分交通肇事罪或其他犯罪、認定危險駕駛罪、正確適用法律等工作提供辦案依據。當前道路交通安全管理工作中，對於如何正確理解道路的含義存在爭議，直接影響道路範圍的準確界定，有必要對界定道路範圍的意義和道路的含義進行研究，理清界定道路範圍的基本原則和思路，以確保《道路交通安全法》的正確貫徹實施，適應與道路相關的執法辦案工作需要。
一、界定道路範圍的意義
機動車通行空間是否屬於道路範疇，關係到危險駕駛罪的成立與否，關係到《道路交通安全法》的適用與否，關係到《道路交通安全法》與其他法律的關係。總體而言，正確界定道路範圍，對於依法履行管理職責、判定罪與非罪、區分此罪與彼罪、明確管轄分工及解決法律適用等問題具有重要作用。
1、依法履職問題
就道路交通管理工作而言，行政機關只能在法律授權範圍內、依照法定程序實施道路交通管理行為。如果在道路外實施行政處罰或其他道路交通管理行為，則有越權行政和濫用職權的嫌疑，有違「法無授權不可為」的法律原則。如果道路範圍界定過於寬廣，將本不屬於道路的範圍納入其中，公安機關交通管理部門到道路之外的區域去實施「違法停車」行政處罰、「拖移違法停放的機動車」等本應在道路範圍內方可實施的行政行為，則構成超範圍越權行政，才屬於違法行政。另一方面，如果道路範圍界定過於寬廣,還將不當增加行政機關的工作壓力和責任義務。
職權法定原則作為依法行政的基本原則之一，要求行政機關要做到權責一致。法律賦予或者授予行攻機關的職權，實際上就是賦予行政機關的義務和責任。放奔職權，不依法行使職權，是不履行義務的失職行為，依法應當承擔法律責任。如果道路範圍界定過於狹窄，將本應屬於道路的範圍卻排除在外，道路相關管理部門對本應屬於道路的區域疏於監管，即該管而漏管、失管，則屬於行政不作為，導致嚴重後果或重大社會影響的，則將面臨被追責的法律後果。
因此，道路範圍的準確界定，事關道路管理相關行政機關職權的正確行使，若道路範圍界定不準確可能尋致越權行政等違法行為或漏管失管等失職行為發生。
2、危險駕駛罪定罪問題
根據我國《刑法》關於危險駕駛罪的規定和2013年12月最高人民法院、最高人民檢察院、公安部《關於辦理醉酒駕駛機動車刑事案件適用法律若干問題的意見》(法發[2013]15號)第一條規定，在道路上駕駛機動車,血液酒精含量達到80亳克/100亳升以的，屬於醉酒駕駛機動車，依照刑法第一百三十條第一款的規定，以危險駕駛罪定罪處罰；其中「道路」「機動車」的界定，適用《道路交通安全法》的有關規定。
可見，構成危險駕駛罪，必須同時具備駕駛人達到醉酒駕車標準、駕駛的車輛屬於機動車、行駛空間為道路、駕駛人具備刑事責任能力等四要素，且上述要素必須同時具備、缺一不可。
根據我國《刑法》罪責法定原則，法律明文規定為犯罪行為的，依照法律定罪處刑；法律沒有明文規定為犯罪行為的，不得定罪處刑。我國《刑法》既已明確危險駕駛罪必須發生在《道路交通安全法》所稱的「道路」上，如果駕駛人醉酒駕駛機動車的行駛空間並不涉及「道路」，則因其行為缺乏「道路要件」而不構成危險駕駛罪。換言之，駕駛人醉酒駕駛機動車行駛空間的非道路性，可以排除危險駕駛罪的成立。
3、此罪與彼罪問題
根據《最高人民法院關於審理交通肇事刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第八條規定，在實行公共運輸管理的範圍內發生重大交通事故的，依照我國《刑法》和該司法解釋關於交通肇事罪的規定辦理。在公共運輸管理的範圍外，駕駛機動車輛或者使用其他交通工具致人傷亡或者致使公共財產或者他人財產遭受重大損失，構成犯罪的，分別依照《刑法》第一百三十四條(重大責任事故罪、強令違章冒險作業罪)、第一百三十五條(重大勞動安全事故罪)、第二百三十三條(過失致人死亡罪)、第二百三十五條(過失致人重傷罪)等規定定罪處罰。
這裡所稱的「公共運輸管理的範圍內」，是對於陸地交通而言，與《道路交通安全法》所稱的「道路」相比，其含義是一致的。由此可見，發生致人重傷、死亡或者致使公共財產或者他人財產遭受重大損失，構成犯罪的，事故發生空間是否屬於《道路交通安全法》所稱的「道路」，關係以何種罪名定罪的問題。如行為人發生重大事故的空間不屬於《道路交通安全法》所稱的「道路」，則同樣排除交通肇事罪的成立;如行為人構成其他犯罪的，則應依照我國《刑法》有關規定予以定罪量刑。
4、辦案管轄權問題
根據公安機關刑事案件管轄分工規定，公安機關交通管理部門只負責辦理發生在道路上的交通肇事罪和危險駕駛罪；發生在道路以外(公共運輸管理範圍外)的與機動車有關的刑事案件，如過失致人死亡(重傷)罪、重大責任事故罪、強令違章冒險作業罪等案件，則由公安機關刑偵、治安部門負責辦理。顯然發生致人重傷、死亡或者致使公共財產或者他人財產遭受重大損失，構成犯罪的，事故發生空間是否屬於《道路交通安全法》所稱的「道路」，既關係何種罪名的問題，同時也涉及公安機關內部的管轄分工問題。
需要注意的是，根據《道路交通安全法》第七十七條規定，車輛在道路以外通行時發生的事故，公安機關交通管理部門接到報案的，參照本法有關規定辦理。因此，發生在道路以外的事故，如當事人未涉嫌犯罪的，則公安機關交通管理部門可參照處理，當然公安機關治安管理部門也有權處理，即公安機關治安管理部門、交通管理部門對未構成刑事案件的道路外交通事故，均有管轄權。接到報案後，公安機關交通管理部門在依法參照《道路交通安全法》處理道路外車輛事故過程中，如發現行為人構成刑事犯罪（如過失致人死亡罪、過失致人重傷罪、重大責任事故罪、強令違章冒險作業罪等）的，應及時移交公安機關其他部門處理。
5、法律適用問題
我國《行政處罰法》明確規定了行政處罰法定原則：公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應當給予行政處罰，依照本法由法律、法規或者規章規定，並由行政機關依照本法規定的程序實施。沒有法定依據或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。
因此，公安機關交通管理部門在處理交通事故時，如事故地點發生在道路範圍內的，對當事人的交通違法行為可直接依照《道路交通安全法》有關規定予以行政處罰；對車輛在道路以外通行時發生的事故，公安機關交通管理部門必須參照《道路交通安全法》有關規定組織開展搶救受傷人員、現場勘查、調查取證、損害賠償調解、認定書製作與送達等工作，但能否依照《道路交通安全法》對涉案當事人實施行政處罰，則應視其交通行為是否涉及「道路」而定。如當事人在發生事故前的行駛空間涉及道路，即當事人駕駛車輛首先在道路上通行，之後再在道路外發生事故，則雖然事故發生地點在道路外，但針對其在道路上通行時存在的各種交通違法行為，如無駕駛資格駕駛機動車、飲酒後駕駛機動車等交通違法行為，完全可以依照《道路交通安全法》的有關規定對其實施處罰。反之，如果當事人在發生事故前的行駛空間並不涉及道路，即事故發生前後的行駛空間均在道路外，則對當事人在本事故中所存在的各種違反安全注意義務的行為，均不能直接認定為道路交通違法行為，不能直接依照《道路交通安全法》有關規定對其實施行政處罰，否則有違行政處罰法定原則。當然，公安機關在處理此類事故時，如果發現當事人存在有違反《治安管理處罰法》規定的行為時，則應依照《治安管理處罰法》規定予以行政處罰。即發生事故前車輛行駛的空間範圍如未涉及「道路」，雖不能依照《道路交通安全法》規定對當事人進行處罰，但並不排斥適用《治安管理處罰法》對其違法行為進行處罰。
二、道路概念解析
根據《道路交通安全法》第一百一十九條第一款第（一）項規定，「道路」是指公路、城市道路和雖在單位管轄範圍但允許社會機動車通行的地方，包括廣場、公共停車場等用於公眾通行的場所。根據上述規定，道路交通管理中的道路範圍，可以分解為公路、城市道路和允許社會機動車通行的單位管轄場所三個組成部分。
1、公路
正確理解公路的含義，應注意如下問題。
（1）、具有主管部門
根據我國《公路法》第八條規定，國務院交通主管部門主管全國公路工作。縣級以上地方人民政府交通主管部門主管本行政區域內的公路工作；但是，縣級以上地方人民政府交通主管部門對國道、省道的管理、監督職責，由省、自治區、直轄市人民政府確定。鄉、民族鄉、鎮人民政府負責本行政區域內鄉道的建設和養護工作。縣級以上地方人民政府交通主管部門可以決定由公路管理機構依照本法規定行使公路行政管理職責。
（2）、具備通行汽車等技術標準
《公路管理條例》（2008年修訂）對「公路」的含義進行了解釋：經公路主管部門驗收認定的城間、城鄉間、鄉間能行駛汽車的公共道路。雖然該條例已被《公路安全保護條例》（2011年版）替代，但《公路法》《公路安全保護條例》等與公路相關的法律、法規、標準，雖未對公路的含義進行重新解釋，卻無一例外地蘊含了對上述公路含義解釋的認可。
根據《公路法》規定，公路按其在公路路網中的地位分為國道、省道、縣道和鄉道，並按技術等級分為高速公路、一級公路、二級公路、三級公路和四級公路。公路建設必須符合公路工程技術標準。《公路工程技術標準》（JTGB01-2014）明確將小客車、大型客車、鉸接客車、載重汽車和鉸接列車作為公路設計所採用的設計車輛，該技術標準同時對高速公路、一級公路、二級公路、三級公路、四級公路的使用任務、功能和適應的交通量進行了明確規定和具體量化，其中將最低等級的四級公路界定為供汽車、非汽車交通混合行駛的雙車道或單車道公路，雙車道四級公路年平均日設計交通量宜在2000輛小客車以下，單車道四級公路年平均日交通量宜在400輛小客車以下。
（3）、具備公共通行屬性
公路是為了滿足不特定對象的公共通行需求，如果某通行區域的通行對象僅限於特定的車輛、行人，而並非滿足不特定社會公眾的通行需求，則不管其是否擁有主管部門，是否具備能通行汽車、滿足一定交通流量需要的技術條件，都將因其不具備公共通行屬性而排除在公路之外。
因此，判斷某一通行區域是否屬於「公路」，可以通過以下幾個方面予以甄別：一看是否具備一定的技術條件。公路至少應具備通行汽車條件，並滿足一定交通流量的通行需求。二看是否有路名路號。公路必定屬於國道、省道、縣道和鄉道其中的一種，並有自己相應的路名路號。三看是否有主管部門，公路必須具有其明確的主管部門。四看是否具備公共通行屬性。公路應具備公共通行屬性，不限制不特定的車輛、行人自由通行。作為判定是否屬於公路的上述條件，必須同時具備、缺一不可。
2、城市道路
城市道路是城市中擔負日常交通的主要設施，是行人和車輛往來的專用空間，不能把其理解成「城市」與「道路」的簡單組合，否則將陷入重複解釋的困境。
根據《城市道路管理條例》（2017年修訂）第二條規定，城市道路是指城市供車輛、行人通行的，具備一定技術條件的道路、橋梁及其附屬設施。正確理解城市道路的含義，必須把握如下幾個方面的內容。
（1）、具有主管部門
根據我國《城市道路管理條例》第六條規定，國務院建設行政主管部門主管全國城市道路管理工作。省、自治區人民政府城市建設行政主管部門主管本行政區域內的城市道路管理工作。縣級以上城市人民政府市政工程行政主管部門主管本行政區域內的城市道路管理工作。
（2）、具備一定技術標準
根據《城市道路管理條例》第九條規定，城市道路的建設應當符合城市道路技術規範。當前仍在施行的《城市道路交通規劃設計規範》(GB 50220-95 )規定了機動車道設計車輛應包括小客車、大型車、鉸接車，小客車道路最小淨高為3.5米，交通量換算應採用小客車為標準車型；並對機動車道寬度進行了明確規定，其中在設計速度＞60km/h時，大型車或混行車道中一條機動車道最小寬度為3.75米，小客車專用車道則為3.5米；在設計速度≤60km/h時，大型車或混行車道中一條機動車道最小寬度為3.5米，小客車專用車道則為3.25米。另一方面，該規範將城市道路按城市骨架進行分類，主要根據道路在城市總體布局中的位置和作用分為快速路、主幹路、次幹路和支路四類，明確要求支路應滿足公共運輸線路行駛的要求。
根據上述規定可知，城市道路至少應能滿足公共運輸線路行駛的要求，即能通行汽車、並滿足一定交通流量的通行需求。新建城市道路的建設應當符合城市道路技術規範，對其道路屬性的界定一般不存在爭議，但對舊城區的某一區域是否屬於道路的界定則可能存在爭議，必須依照其是否具備通行汽車條件進行判定。如果舊城區某一區域空間過於狹小，並不具備通行汽車的條件，僅可供摩託車、自行車等非汽車類車輛通行，則其道路技術條件並不符合城市道路的標準，通行車輛並不具有代表性，通行人群不具有普遍性，可以判定該區域並不屬於「城市道路」範疇。
（3）、具備公共通行屬性
城市道路必然具備公共通行屬性，即通行對象的非特定性。如果某通行區域的通行對象僅限於特定的車輛、行人，不能滿足不特定對象的通行需求，則該通行區域不屬於城市道路。
3、允許社會機動車通行的單位管轄場所
《道路交通安全法》擴大了道路的範疇，將「雖在單位管轄範圍但允許社會機動車通行的地方，包括廣場、公共停車場等用於公眾通行的場所」納入其調整的道路範圍之內。該規定與我國社會發展步調相一致，充分考慮了現代社會道路的多樣性。同時，使用了「用於公眾通行的場所」這一表述，對廣場和公共停車場的本質屬性進行了描述，突出了道路的公共通行屬性。
廣場、公共停車場等用於公眾通行的場所屬於道路的界定，在理解和執行上一般不存在問題和爭議；但對於如何正確理解「雖在單位管轄範圍但允許社會機動車通行的地方」的含義，實踐中存在較大的爭議。對「雖在單位管轄範圍但允許社會機動車通行的地方」這一新增道路類型的理解，須進行體系解釋，使之與「公路」「城市道路」這兩種道路類型相協調。將允許社會機動車通行的單位管轄場所界定為道路，必須同時具備以下三個條件，缺一不可。
（1）、必須有管轄單位
這是《道路交通安全法》在道路含義的解釋中明確規定的。在「允許社會機動車通行的單位管轄場所」這一新增道路類型中，對「管轄單位」的含義可以進行相對寬鬆的解釋，不要求其必須具有如公路、城市道路一樣嚴格的主管部門。如農村中村民自籌自建的符合通行汽車等一定技術條件、滿足村民通行需求的村道，雖未建立有明確的相關管轄單位，但可以將參與籌建的村民集體視為「單位管轄」主體，從而將其界定為道路。但農村中自然形成的通道，系交通參與者在長期交通出行中自然形成車輛行駛通道的區域，因其缺乏相應的建設、管養主體，而不能將其界定為道路。
（2）、具備通行汽車類機動車的技術條件
《道路交通安全法》在新增的單位管轄場所這一道路類型中明確了「允許社會機動車通行」的規定，但此處「機動車」應進行限制解釋，將其含義限制在「汽車類機動車」。根據與公路、城市道路作為道路的組成部分，必然要求將其具備通行汽車類機動車的技術條件作為界定道路的必要條件之一。如果該區域並不具備通行汽車類機動車的技術條件，僅能通行非汽車類機動車（包括摩託車和拖拉機），則其通行車輛並不具有代表性，通行人群不具有普遍性，從法律上而言，其並不具備社會車輛通行特徵，不能將其納入道路範圍。
（3）、具備公共通行屬性
《道路交通安全法》對道路含義的解釋突出了道路的公共通行屬性，如果某區域僅供相對特定的車輛、人員通行，限制非本區域內人員或與本區域人員不存在某種特定關係的不特定對象駕車通行，則該區域並不具備公共通行屬性，不能將其界定為道路。
將允許社會機動車通行的單位管轄場所界定為道路，上述三個條件必須同時具備，缺一不可。以此作為衡量標準，則可將農村自建自管的可通行汽車的鄉村道路，可通行汽車的鄉鎮街道、胡同，允許社會機動車通行的開放式的城市生活小區確定為道路範疇；廠礦、油田、農場、林場、景區自建的不通行社會車輛的專用道路，機關、學校、單位大院內等不通行社會車輛的區域，不屬於道路範圍。
對於封閉式的生活小區，是否屬於道路範圍，應對其是否具備公共通行屬性進行相應界定。如該生活小區只允許小區內業主、以及與小區內業主或管理人員有親友關係、生意夥伴等重要關係的人員、車輛通行，其他無關人員、車輛不得通行，則應將其解釋為通行對象具有特定性，從而認定其不具備公共通行屬性，確定其不屬於道路範圍。但如果該生活小區允許與小區業主、管理人員無關的人員、車輛通行，則可認定其具備公共通行屬性而將其納入道路範圍。至於進入該小區前是否需要登記、進入該小區後是否存在收費等管理問題，則不屬於影響道路界定的因素。
對於農村村民自籌自建的村道中，在滿足具備汽車通行等一定技術條件的基礎上，通往各村民住宅生活場所的主幹道滿足了公共通行條件，應該將其界定為道路。但在其主幹道之後連通到部分村民住宅生活場所的分支通道，是否屬於道路，應視其是否具備公共通行屬性而定。如果該分支通道僅供部分村民駕車通行，且該分支通道並未與外界的道路相連通，即該分支通道只是滿足在此通道附近生活的特定少數人的通行需求，則認定該分支通道並不具備公共通行屬性，判定其不屬於道路。反之，如果該分支通道與外界的道路相連通，則該分支通道在滿足處於該分支通道區域的村民駕車通行需求外，還能滿足其他不特定人員駕車通過該分支通道行駛至與其連通的外部道路，則認定該分支通道具備公共通行屬性，判定其屬於道路。
三、道路界定的基本原則
綜上所述，判斷某通行區域是否屬於道路交通安全管理中的道路範圍，可以從其是否具備公共通行屬性、是否具有管轄主體和是否具備汽車類機動車安全通行的技術設施條件作為衡量標準。
首先，作為道路交通安全管理中的道路，具有一個比較明確的特性，即社會性、開放性，必須是通常情況下對社會公眾開放使用的地方，即道路必須具備公共通行屬性。也正因為道路的公共通行屬性，才需要公權力的介入，《道路交通安全法》規定了與道路建設、管理、養護有關的行政機關的道路交通安全職責，正是為了維護具備公共通行屬性的道路的安全暢通。可以說，具備公共通行屬性，是作為道路必須具備的基本條件。以其作為衡量標準，單位專用通道、景區自建通道等不具備公眾通行屬性的區域，不屬於道路範疇；廠礦、機關、學校及其他企事業單位大院內部和居民小區內不具有公共使用性質、不向社會公眾開放使用的地方，不屬於道路範疇。
其次，道路必須有其主管部門，即公路有公路的主管部門、城市道路有城市道路的主管部門，其他道路有單位進行管轄。以其作為衡量標準，自然通車所形成的區域，雖具有公眾通行屬性，但因缺乏管轄主體，不屬於道路範疇。
最後，道路必須具備一定的技術設施條件，即至少能通行汽車，並滿足一定交通流量的通行需求。道路的公共通行屬性決定了道路的通行對象是不特定的多數人，如果某區域僅能供摩託車、拖拉機等非汽車類機動車通行，不具備通行汽車的條件，則其只是滿足少數人的交通出行需求，並不具備嚴格意義上的公共通行屬性，因此不能將該區域界定為道路。以其作為衡量標準，城市中不能通行汽車的狹小通道、供農機行走的農村機耕道、鄉間小道等無法通行汽車的區域，不屬於道路範疇。
需要說明的是，如果將不具備通行汽車類機動車的區域納入道路的範圍，則無疑將錯誤擴大道路的範圍而導致公安交通管理部門顧此失彼。根據《道路交通安全法》的規定，公安機關交通管理部門發現已經投入使用的道路存在交通事故頻發路段，應當及時向當地人民政府報告，並提出防範交通事故、消除隱患的建議，當地人民政府應當及時作出處理決定；公安機關交通管理部門發現道路出現坍塌、坑漕、水毀、隆起等損毀，危及交通安全，尚未設置警示標誌的，應當及時採取安全措施，疏導交通，並通知道路、交通設施的養護部門或者管理部門。可以預見，如果某區域連通行汽車類機動車的技術條件都不具備，又將其納入道路範圍，一旦出現上述問題，公安機關交通管理部門和道路、交通設施養護等單位將處於非常被動的狀態，因此在界定道路範圍時，有必要將「社會機動車」中的「機動車」解釋為「汽車類機動車」。
四、結語
道路範圍的正確界定，對於履行管理職責、判定罪與非罪、區分此罪與彼罪、明確管轄分工及解決法律適用等問題具有重要作用。因此，公安機關在處理機動車交通肇事案件或辦理危險駕駛刑事案件時，必須針對機動車通行區域是否具備公共通行屬性、是否具有主管部門或管轄單位、是否具備滿足汽車類機動車安全通行需求的技術設施條件等要素進行全面調查，以正確界定其是否屬於《道路交通安全法》所定義的道路，為正確適用法律、依法追究涉案人員的法律責任提供證據支持。
審核：白 祝
編校：李 軍
編輯：蘇宇星