理想類型的市域社會治理，就是在城市界線以內，依據城市地域特性、立法與行政的相對獨立性、權責完備性，發揮城市的正面性、抑制城市的負面性，整體推進社會治理的過程。
準確把握城市性，是推進市域社會治理現代化的基礎。既有研究從不同角度對「城市性」做出界定，但大多較為片面，且遊走於城市的本原特性與外生特性之間。實際上，城市集「正面性」與「負面性」於一體，兼具空間、經濟、社會和組織四個維度，具有「兩極四維」特性。主流的「層級治理、分權治理和合作治理」等城市治理實踐，只是回應了城市的部分特性。理想類型的市域社會治理，就是在城市界線以內，依據城市地域特性、立法與行政的相對獨立性、權責完備性，發揮城市的正面性、抑制城市的負面性，整體推進社會治理的過程。要做好市域社會治理，一是抑負揚正，以人民性統領城市性，使人民性貫穿「以空間管理為起點、以經濟管理為基礎、以社會治理為重點、以組織管理為保障」的全過程；二是化整為零，以結構化破解碎片化，整合市域社會治理領導機構，建構市域社會治理的「權責體系」；三是賦權增能，增強市域和基層行動主體權能，城市政府要做社會建構的使動者、促動者，培育現代公民和社會，推動共建共治共享。
01
問題的提出
不明城市性(Urbanity)者，不足以談城市治理，準確把握城市性，是推進市域社會治理現代化的基礎。「城」產生於人類對安全、神聖生活的追求，首要的外化基礎是人口的集聚，繼而由於人類的活動，城市形成了諸多特性。那麼，城市特性究竟為何?研究者對此眾說紛紜，大致有六種代表性的觀點：
一是強調城市的「非農村性」
研究者不界定城市性，而是將城市性視為「鄉村性」的反面。如，有學者指出，城市性與「村社性」的區別在於兩者在器物層面上的追求不同。但是，這方面的討論還缺乏更具體的分析。
二是強調城市的「空間特徵」
城市是一種高密度的居住區，是一個充滿生機的多功能混合體。在德國，有一個新的提法是「通過密度實現城市性」，城市的居住形式被人們理解為高密度、高層、重疊的形態。雅各布斯認為，城市的活力來源於空間的多樣性，城市空間應滿足人們不同種類的需求。還有人將城市性定義為一種綜合的審美和消費空間，城市價值源於由消費(酒吧、餐廳、藝術空間等)和審美設施(建築、公園、海濱等)共同創造的一種氛圍。由此，特定社區成為極具吸引力的居住場所。
三是強調城市的「生活方式」
沃思認為，城市性就是一種獨特的生活方式，城市化不僅僅是人口向城市的轉移，其最終歸宿是城市生活方式的習得。有些城市人口增多了，但現代化沒有跟上，仍處於「前工業社會」階段，則城市性依然不足，其呈現的也顯然不是城市的生活方式。按照相關界定，「城市性」包括交通便利，靠近購物中心和餐館，多種功能、用途混合的住房選擇，以及不同收入、年齡和種族的居民，「城市性」就是一種多樣化的生活狀態。
四是強調城市的「文化心理」
這是超越了物質形態的區分方式，從文化特質方面提煉城市特性，城市性被用作城市文化的同義詞。有學者指出，「個人的城市性」歸根到底是一種基於對城市文明的習得所形成的市民化的生活方式和思想觀念。在芝加哥學派的一些代表人物看來，城市性所體現的是「自身特有的城市心理，與鄉村心理迥然不同」。城市性就意味著以城市空間為基礎的資源分配方式和生產方式對人的價值觀念等方面的綜合影響。
五是強調城市的「社會特性」
社會的多樣性、個性化、異質性、非人格性和高度流動性是城市的典型特徵，與其相伴而生的是陌生人之間的匿名性、包容性的社會聯繫，甚至與此相關的越軌行為、疏離狀態都是城市的特性。
六是強調城市的「組織特性」
有城市就會有各種組織。城市性被認為是一種城市的組織方式，個人分屬於不同的組織，交往所面對的是專門化的、沒有重疊性的組織中的人。與傳統的農村相比，城市中正式的社會組織取代非正式組織對社會日常生活起組織作用。在城市中，具有不同邏輯與合理性的多級組織對政策執行過程提出了挑戰。
綜合來看，人們對「城市性」的界定多維而零散，受學科視野所限，大多比較片面，只突出一點而不及其餘。而且，既有的認識除了在空間、社會維度上觸及城市所表現出的「矛盾統一」性以外，大多對城市的本原特性與外生特性未作明確區分，容易引發認識上的混淆。因此，本文將從城市本原出發，從多維角度呈現城市特性，並在此基礎上探索推進市域社會治理的路徑。
02
「兩極四維」：對「城市性」的深描
萬物均有兩極，都是矛盾的統一體，城市亦不例外。城市集「正面性」與「負面性」於一體，兼具空間、經濟、社會和組織四個維度，「城市性」就表現為城市的「兩極四維」特性(見表1)。
（一）在規模效應與碎片化之間：城市的空間特性
從正面性來看，城市的首要特徵是人口的空間集聚，空間是經濟、社會和政治安排的地理基礎，規模、密度和多樣性是城市空間的基本特徵。地理、交通、生態、氣候等是構成城市空間的物理要素，也是市域社會治理的基礎。城市最初是人類追尋安全的生活空間，進而升級為滿足超越基本生活需求的空間，隨著城市社會的發展，隱私的生活空間、開放的公共空間、多樣性的消費空間、封閉社區空間、開放街區、中心城區、城市副中心、城市郊區等等不同種類的空間日益分化、錯落匹配，體現出城市空間的集中性和多樣性。
因為人、物和社會活動在有限的空間集聚，城市性又意味著空間、社會、經濟和組織機構的密度，在這裡，密度成為衡量空間聚集程度的指標。通常，城市密度越大，城市性也越強。研究顯示，城市的中心城區密度越大，就越具有發展的活力。因為人口、資本、信息、物流在城市空間的集中，往往使城市擁有「最能夠培育和維持繁榮的理想規模」，也因為人口的集聚，城市空間還具備安全保護、經濟發展的規模效應。同時，伴隨交通技術和網絡信息技術的快速發展，人口、信息、資本的流動日益超越傳統的地理邊界，不斷擴張著城市的空間。
從負面性來看，城市又存在著空間破碎、空間分裂等問題。最初的城市用城牆隔開內外空間，將「敵人」擋在城外。城牆的作用降低乃至被拆除以後，隨著人類行為自主性的增強，城市內部空間和社會變得越來越支離破碎和混亂，被很多現實的和象徵性的「牆」所區隔。例如，城市中貧富階層的空間區隔具化為高檔商品房社區與低矮棚戶區之間的一「牆」之隔，而迅速擴展的封閉社區、城市綜合體、高檔寫字樓、汽車通道，不但打斷了城市公共空間的連續性，更加劇了不同階層之間的社會空間隔離。一些學者注意到，貧困在空間上越來越集中，貧困地區與繁榮經濟的受益者脫節，在很大程度上正是資本導向下「分段開發」的趨利規劃和設計使得城市充滿了「斷裂空間」。
（二）在資本集聚與貧富極化之間：城市的經濟特性
進入工業社會之後，城市愈發展現出資本經濟的特性。從正面來看，城市經濟同時表現出集聚性與擴散性的基本特徵。資本具備天然的靈敏嗅覺，它以商品的形式刺激、滿足和調動人類欲望，形成集聚化的商品經濟，使城市充滿活力。由此，資本集中流向城市，大張旗鼓地以「消費經濟」的形式俘獲大量民眾，獲取規模經濟效益。而城市經濟的規模性和競爭性，又很容易引起產業擴散，形成產業集群效應，從而間接增加城市的消費選擇，降低消費價格，維持城市發展的活力。
從負面性來看，城市經濟又具有極化與壟斷的特性。土地、勞動力、資本和信息是現代城市的生產要素，其中，土地最為基礎。高密度的人口使城市充滿了對稀缺資源的競爭，尤其是對土地及其附著物的激烈競爭。在一定程度上，城市性可以通過一個標準的競價租金框架來進行估價。
地價、房價上漲是城市資源稀缺與「壟斷地租」結合的集中反映。正如芒福德所言，在城市中，土地、工業、金融等形成一個聯盟，打破了之前分散的狀態，以謀取最大數量的經濟剝削。說到底，資本以「追求剩餘價值」和「壟斷地租」為首要目標。而城市資本在不斷擴張的同時，也創造出自身的對立物，發展出破壞性力量，城市內部的空間區隔和階層對立都是資本逐利的極化產物。人們發現，越是在大城市，人們的生活成本就越高，尤其是外來人口和社會底層的人不僅要忍受長距離的通勤方式，且不得不以較高的租金競逐條件較差的住房。
（三）在異質性與風險性之間：城市的社會特性
城市因人口的異質性而充滿活力，也因各種「非自然形態」因素的結合而充滿風險。從正面性觀之，進入工業社會之後，城市社會愈發表現出異質性、流動性，與傳統農業社會以「首屬關係」、親緣關係為主的社會聯繫相比，「次級社會關係在更廣闊的城市中得到發展」。城市容納了不同階層、民族、種族的人群，因而表現出包容性和差異性。同時，為了適應城市生活、應對挑戰，城市中的人際關係和交往也更多表現出非人格性和契約性特徵。由此，城市也被視為現代社會的搖籃。
從負面性來看，城市社會具有失範性、失調性，易於發展為「風險社會」。城市社會的異質性、流動性凸顯出「陌生人社會」的特性：一方面，原來樸素的「共同體」難以為繼，人們之間的理性交往方式主導了社會生活，「人與人之間相互交往時大量存在的感情因素被冷靜的量的計算所代替，為人處事上有很強的功利意識和理性的思維方式」，因而也容易形成對社會事務的冷漠態度。另一方面，在高度陌生的社會中，個體失去了生活在原來共同體中的本性，其在大城市的生活也更易於失範。
在現代城市的空間布局、工業發展和技術革新中處處隱藏著風險。正是在盲目自信的擴張和技術導向的規劃中，城市被設計為各種建築、資源和人口的「空間裝置」，忽略了應對風險、限制風險的準備，導致城市災難、病毒傳播、安全事件不斷出現。也因為城市人口的較大規模和高流動性，風險一旦發生便往往難以控制。從社會層面來看，快速城市化在將基層社會捲入的同時，也將原來分散於社會的各種矛盾風險集中於城市，使城市面臨資源保障、生計保障、衛生環境、文化衝突、階層衝突等多重風險，成為潛在的風險積聚中心。有證據表明，大城市的犯罪率居高不下，與城市失業率緊密相關，城市的一些犯罪和越軌行為與人口流動緊密相關。
（四）在多樣性與控制性之間：城市的組織特性
以什麼樣的形式組織城市生活，是人類一直探索的一個重要問題。從正面性來看，城市組織具有民主性、多元性特徵。在古希臘時期，人們就在城邦生活中追求「民主共和」。從中世紀末期開始，城市生活日益世俗化，城市性意味著一種公民文化，這成為城市民主政治發展的能量和靈感之源。在現代城市，多樣性的「民間社會」的存在，使公眾協商和各種民主倡議得以推進，也使城市更具凝聚力。城市空間的多樣性以及多元經濟的發展，造就了不同形態的組織，多元化的組織在城市中共同生存、相互競爭、相互合作，使城市發展更為有效、高效與協調。
從負面性來看，城市組織具有控制性、高壓性。最初的城市多為軍事城堡，城市首領對軍人、領地內的居民實施絕對控制，形成事實上的軍事化管理；進入工業化社會以後，城市工廠主要依靠各種規則來控制廉價勞動力；在信息化時代，對於城市資本來說，關鍵是掌握、控制各種信息。同時，現代大規模企業組織的官僚主義也向其他組織廣泛擴展，在追求效率的旗號下，通過有形無形的方式，使各種控制日益得到加強。一些組織在集中佔有信息、資源的過程中，也獲取了在某個領域、某個行業中的絕對主導權，這種組織權力如果不加限制，就會轉化成強大的控制能力，最終導致城市生活處於一種專制性和高壓性之下。例如，城市規劃是少數精英主導的領域，如若遮蔽民眾的參與，則不僅有悖於民主精神，還會進一步強化城市組織的控制性。
03
主流的城市治理實踐及其對城市性的回應
在當代，城市治理主要有三種實踐模式，其背後連接著不同的城市性預期，分別呼應了城市「兩極四維」特性的某些方面。正因為對城市性缺乏全面的理解，這些城市治理模式都存在相應的不足。
（一）三種主流的城市治理模式
（1）科層理性支配下的「層級治理」
在單一制國家，中央政府往往將城市視為自上而下傳遞國家意圖的環節，並且通過創建、評比、檢查、問責等活動，指引城市發展，呈現為「國家主導」的強治理模式。城市政府作為層級治理中的一環，接受自上而下的指令，城市治理創新在上級政府允許和設定的範圍內進行，政府以外的組織或社會力量對城市治理的參與較為有限。在有限的分權體制內，財政收入往往成為城市政府佔支配地位的目標，因此城市政府通常表現為「發展型政府」，城市治理的自主性探索相對於經濟發展來說往往居於次要地位。
在聯邦制國家，為了提升城市整體競爭力，一度興起城市合併、市縣合併、組建大都市的實踐，城市政府通過合併成為具有超級權威的大都市政府。大都市政府按照自上而下的科層制模式統一發出政令，促進城市發展、解決城市問題。但是，這種方式並不符合西方的政治傳統，其治理效果也因合併的背景、條件等方面的影響而有所不同。
（2）多中心主義下的「分權治理」
在城市發展進程中，有的城市具有深厚的社會自治傳統，在整個國家治理體系中擁有相對較大的自主權。此外，在全球化競爭中，為了調動城市發展的積極性，一些國家和地區在過去幾十年裡進行了「分權化」改革，「大多數分權改革的初始目的在於重構政府財權和事權層級，最終形成逐層負責的結構」，由此，城市成為整個國家治理的重要組成部分，擁有特定的治理權。例如，在美國，「眾多州通過憲法或立法授予地方政府，尤其是市鎮法人以功能自治(function autonomy)，地方政府可以行使任何憲法或法律沒有禁止的職能」，大多數特區只負責一項公共服務(例如水、電)。在英國，中央政府和城市政府的財權、事權劃分清晰，中央主要負責社會保障、外交、國防、國民健康、高等教育等方面的財政支出，地方政府主要負責中小學教育、社區建設與基礎設施、基層安全、消防、環境保護等等，也即城市治理更多由城市自身來承擔。在日本，中央和地方實行分權，城市政府為憲法規定的「地方公共團體」，實施地方自治，「所涉及的自治領域主要有警察、消防和公共衛生、社會福利、社會保障，還包括道路、河川、港灣以及地方公營企業等」，有徵收地方稅和發行地方債券的權力。
在我國臺灣地區，城市內部的「市級行政機關」和「區級派出機關」也進行了「分類確權」的設計。「區公所」只承擔「市級授權」的有限工作，設置民政、社會、經建、兵役、人文五個課，「市級行政機關」承擔其他所有職能，「市級行政部門」需要「區公所」承擔的職責必須先與「民政局」及「區公所」就人力、經費、委任業務範圍及權限劃分等問題進行協商，確定後再行委任程序，整個城市治理過程體現出「管控權力市府統一，便民服務直線下沉」的原則。
（3）新自由主義視角下的「合作治理」
強調市場力量是新自由主義最典型的特徵，推動社會參與則是其對市場失靈的「側翼補充」。新自由主義堅持多元化和自由主義原則，試圖限制國家對經濟領域以及非經濟領域任何形式的控制與幹預。20世紀70年代以來，一場新公共管理運動席捲發達國家並向其他國家擴展，其理論支撐就是新自由主義，基本做法就是在公共管理過程中引入市場化機制，由此「公私合作」成為城市治理的一種典型模式。20世紀80年代，隨著凱恩斯主義的退場，發達國家削減對城市政府的財政支出，以調動社會參與、向社會放權的名義，來掩飾和降低經濟危機與財政壓力的影響。在這種背景下，公營事業私有化、PPP(公私合作夥伴關係)、公共服務外包等成為城市治理的政策工具。企業成為創業城市、新區建設、城市更新、重大基礎設施建設的主角；市場在封閉社區中以「消費者俱樂部」的名義，替代政府為居民提供有償服務；社區在「權力下放」和「建設大社會」的名義下被政府「委以重任」，各種各樣的社會組織、志願者成為社區治理的主角。
（二）三種城市治理模式對城市性的回應及其不足
總體來看，三種主要的城市治理模式並非「互斥」關係，「層級治理」和「分權治理」模式主要是從縱向府際關係來區分的，城市在具體治理過程中或多或少會使用到「合作治理」模式。可以說，三種城市治理模式是針對城市不同層面的特性來建構和實施的，因而也都不可避免地存在局限和不足(見表2)。
其一，科層制導向的「層級治理」，關注城市空間的規模性和社會失調性，側重於通過組織化的控制來應對城市挑戰。它將城市視為執行上級意志的附屬，治理主導權從屬於「條條」，城市政府遵循「剩餘原則」成為上級政府的執行人。這種治理實踐的優點在於上下一致，利於統一、高效地執行上級指令，服務於總體發展；其缺點在於治理成本高、科層鏈條過長，城市治理容易出現權責衝突和部門主義導向，在遇到大的危機和風險時，城市政府由於授權不足難以快速有效地做出反應。
其二，多中心主義下的「分權治理」，關注城市空間的多樣性和社會異質性，側重於通過權責分類來應對城市挑戰。需要說明的是，這種權力的縱向劃分以法律制度為依據，並以不挑戰整體利益為前提，它將各個治理主體的責任進行分類切分，遵循「權責一致和自治」原則，展現出「分類確權」的特點。這種治理實踐的優點在於權責清晰，有利於回應基層社會需求；缺點在於權力分散，整合度不強，特別是在遇到緊急事件或重大社會變化時，難以獲取外部支援。
其三，新自由主義視角下的「合作治理」，關注城市空間的多樣性和社會、組織的多元性，側重於通過組織合作來應對城市治理的挑戰。它將治理責任向市場和社會分散，遵循「小政府、大社會」原則，展現出「公私合作」的特點。這種治理實踐的優點是有利於調動市場和社會的積極性，降低治理成本，多元主體通過合作解決公共事務；但這種模式適合於社會常態下的治理，其缺點在於對公私合作的風險預估不足，缺乏對社會治理的建構性安排，容易使貧富分化和權力極化加劇，而且，在應對城市風險時缺乏權威性、合法性，動員力會大打折扣。
04
邁向結構化的、整體性的「市域社會治理」
綜上言之，既有的研究大多是將城市和市域作為一個特定的場景，通用治理的各種原則，而非聚焦於城市本身的特質，對城市特性的結構性、整體性的把握都有所欠缺，因此很難得出具有針對性的治理方案。「市域社會治理」的提出，實際上展現了一種新的城市治理構想。理想類型的市域社會治理，就是在「城市界線以內」，充分發揮城市地域特性、立法與行政的相對獨立性、權責完備性，發揮城市正面特性、抑制城市負面特性，整體推進社會治理的過程。我們必須在全面把握城市性的基礎上，推進「市域社會治理」現代化，增強對城市性的整體性、結構性的回應。
（一）抑負揚正：以人民性統領城市的「兩極四維」特性
城市集合了特定的空間、經濟、社會和組織要素，歸根到底是特定空間內經濟基礎和上層建築互嵌的關係集合。城市權利形成於「人-空間-政治」的深度關聯，建構在資本主義城市空間與人類日常生活的辯證關係中。就目前來看，各類城市治理實踐首要地服務於經濟發展，空間商品化導向突出，社會被「表層自由」俘獲，組織在多元發展與權威控制之間徘徊。城市治理表面上是追求經濟發展，社會生活的深層衝突卻會在這一過程中「變得根深蒂固，難以化解」。
任何一種類型的城市政府都要在城市的「兩極四維」特性之間尋找平衡，這種選擇既是歷史的，也是自覺的。城市治理的效果，取決於能否以人民性來衡量各種發展策略，取決於能否將城市的創造力與各類治理方案結合起來，最終服務於人的全面發展。由此，市域社會治理要以人民性為統領，抑制城市的負面性、激發城市的正面性，將人民性貫穿於空間規劃、經濟發展、社會發展和政治建設四個維度。其一，城市治理要以空間管理為起點，空間要為人服務而非被資本俘虜，要推進空間功能的有機組合，構造符合人本需求的空間美學，營造適合人的發展的空間尺度。其二，城市治理要以經濟管理為基礎，保持城市發展的活力，推動經濟要素的充分流動和良性競爭，與此同時，劃定非商品化的公共領域，滿足城市人口就業樂業的需求，優化經濟結構，抑制壟斷地租。其三，城市治理要以社會治理為重點，充分把握「市域社會治理」的地域特性、權責完備性，保持城市對人口的吸引力，滿足城市人口就業、安居、安全、環境、交往和自治的需求，提高公共服務和公共產品的供給水平，優化社會結構，以糾正市場失靈，促進社會公平，防止社會極化，保持社會有序發展。其四，城市治理以組織管理為保障，既要以組織化應對社會的非組織化，奠定社會發展的組織基礎，又要在培育現代社會組織精神、組織能力的基礎上，推動社會組織參與城市治理，形成共建共治共享的治理格局。
（二）化整為零：以結構化破解治理碎片化
以空間為基礎的生產關係對城市的影響是方方面面的，但中國城市治理和市域社會治理卻仍習慣於「部門主義」和「精英主導」，處於「碎片化」狀態。從牽頭單位來看，目前至少包括九類城市治理實踐：(1)由政法委牽頭主抓的平安城市建設；(2)由黨委組織部牽頭融合黨建與社會治理的行動；(3)由黨委宣傳部門(文明辦)牽頭的文明城市創建活動；(4)由愛國衛生運動委員會(衛健委)牽頭的衛生城市建設；(5)由民政部門牽頭的社區治理；(6)由住建部門牽頭的智慧城市建設和小區治理；(7)由住建部門推動的園林城市(節水城市)建設；(8)由城市管理綜合執法部門牽頭的城市綜合管理；(9)由食品安全辦牽頭的食品安全示範城市建設。具體到一個城市，與市域社會治理相關的部門超過40個之多，涉及政法委、組織部、宣傳部、統戰部、國土、規劃、市場監督、住建等等，各個部門既缺乏理念上的統一，又存在「出政績」的衝動，常常職責交叉、重複工作，甚至出現政策打架的情形，使基層不堪重負。
要避免城市利益部門化，使城市發展不至在「無益的工作」中內耗，就要推動城市的整體發展，最大限度地實現共同利益。具體來說，其一，發揮市域社會治理「城市大腦」的作用，根據市域特性進行頂層設計，整合市域社會治理領導機構，確立市域社會治理的宏觀戰略和路線，整體性、系統化、有步驟地推進市域社會治理現代化；其二，建構市域社會治理的「權責體系」，分類確定各個層級、各類主體的權責，處理好條塊、區街社區關係，嚴格執行「權責清單」，為基層減負，使基層工作能夠真正聚焦於社會治理。
（三）賦權增能：以共同體匯聚個體積極性
城市建設的一個個單獨項目不應僅被界定為有形建設，還需將其與共同利益追求等無形建設相聯繫。人民的城市權利(力)到底有多大，取決於賦予其什麼內容。城市治理當然要尊重個體利益、激發個體積極性，但必須以不危及共同利益、他人利益為前提，更理性的狀態是通過對個體的有機連接，形成維護共同利益的積極行動。為此，其一，應在保障公民權利的基礎上，集中行使城市的權力，既保持市域社會治理的整體性、統一性，又必須使之在法定的範圍內運行；其二，需要審視和明確城市間、市域以及社區鄰裡三個空間層次的權力(利)，確定好常態和危機狀態下各主體的權責、協同關係，賦予市域治理相對自主的權力，賦權基層行動者，將城市社會治理的重心落到社區尺度，從而靈活回應社會變化和基層需求，使公眾的個體利益與共同利益相貫通、相連接；其三，城市政府要做社會建構的使動者、促動者，最大限度地集合城市發展的有利因素，避免陷於短期治理或無休止的修補之中，從長遠角度培育現代公民和社會，推動社會參與，使公眾作為城市權利人參與到城市空間規劃、城市經濟發展、社會發展和政治發展中來。
吳曉林，南開大學周恩來政府管理學院教授，博士生導師
來源：《天津社會科學》2020年第3期