日前，自然資源部發布了《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》（以下簡稱《分類指南》），明確了國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類的總體框架及各類用途的名稱、代碼與含義。
為什麼要統一國土空間用地用海分類？與之前的分類標準相比，《分類指南》有哪些特點和變化？與第三次全國國土調查工作分類是如何銜接的？對國土空間用途管制工作又有什麼影響？在自然資源部12月10日召開的新聞發布會上，自然資源部副部長莊少勤，部自然資源調查監測司、國土空間規劃局、國土空間用途管制司、海域海島管理司相關負責人就《分類指南》進行了深入解讀。
為什麼要統一用地用海分類？
為履行「兩統一」和「多規合一」職責打好基礎
自然資源部副部長莊少勤說：「《分類指南》是實施國家自然資源統一管理、建立國土空間開發保護制度的一項重要基礎性標準，對自然資源部履行『兩統一』和『多規合一』職責具有長遠歷史意義，也是貫徹落實黨的十九屆五中全會提出的『多做打基礎利長遠的工作』的具體舉措。」
生態文明建設是關係中華民族永續發展的根本大計，黨中央、國務院高度重視自然資源管理和國土空間治理工作。2013年，習近平總書記在十八屆中央政治局第六次集體學習時指出「國土是生態文明建設的空間載體。從大的方面統籌謀劃、搞好頂層設計，首先要把國土空間開發格局設計好」。
2015年，《生態文明體制改革總體方案》提出，要「構建以空間治理和空間結構優化為主要內容，全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系，著力解決空間性規劃重疊衝突、部門職責交叉重複、地方規劃朝令夕改等問題」，「市縣空間規劃要統一土地分類標準」。
2018年《深化黨和國家機構改革方案》明確，自然資源部統一行使全民所有自然資源資產所有者職責、統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，具體包括統一調查和確權登記，建立空間規劃體系並監督實施，推進「多規合一」，實現土地利用規劃、城鄉規劃等有機融合。
改革前，空間性規劃重疊衝突的重要原因之一就是基礎分類的不統一、不銜接。自然資源部組建以後，啟動了相關標準的梳理和前期研究工作。在《分類指南》起草過程中，自然資源部深入領會貫徹黨中央的系列決策部署，包括《中共中央國務院關於建立國土空間規劃體系並監督實施的若干意見》提出的建立「規劃編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系和技術標準體系」的要求，以及2019年11月中辦、國辦印發的《關於在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》中提出的「統一底圖、統一標準、統一規劃、統一平臺」要求。特別是習近平總書記多次強調「規劃工作不僅包括編制，還包括實施」「把全生命周期管理理念貫穿城市規劃、建設、管理全過程各環節」。
從「方言」到「普通話」有多遠？
用地用海分類標準制定歷時兩年多，經歷了兩個階段
「《分類指南》研究起草過程歷時兩年多，充分說明了標準制定的複雜性，既需要技術和理論基礎，也需要實踐基礎。」莊少勤表示。
據悉，「多規合一」改革前，相關部門在各自業務領域對用地用海分類都有各自的標準和實踐基礎，有《城市用地分類與規劃建設用地標準》《土地利用現狀分類》《海域使用分類》等國家標準或行業標準。上海、武漢、瀋陽、深圳、廣州等較早實現部門整合的城市也在實踐中為推進「兩規合一」的用地分類進行了有益嘗試。
「但由於各部門用地用海分類的管理目標不同、標準內涵不一、名詞術語不同，各自有各自的『方言』，國家層面沒有統一的用地用海分類標準，相當於沒有一個統一的『普通話』。」莊少勤進一步解釋。
此次《分類指南》起草，總體上經歷了兩個階段。
第一階段，按照「多規合一」的目標制定規劃分類標準，在總結地方實踐經驗、借鑑國外先進做法的基礎上形成初步技術方案，並提交廈門、珠海、青島、南通等自然資源主管部門試用。
第二階段，按照「兩統一」和「全生命周期管理」要求，將規劃分類標準拓展到國土空間全過程管理的分類標準。今年以來，自然資源部多次召開專題會議研究，結合第三次全國國土調查工作，決定將分類名稱改為《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南》，從打通「兩規」、打通陸海到打通調查、規劃和用途管制等國土空間各環節管理。經過廣泛徵求相關部門、地方和專家意見，反覆試點總結提升，不斷修改完善，最終形成了覆蓋全域全要素全過程的統一的用地用海分類。
與先前標準相比，有哪些新特點新變化？
體現「全生命周期管理」、實現全域全要素覆蓋、體現高質量發展新需要
據了解，原《土地利用現狀分類》分為12個一級類和73個二級類；原《城市用地分類與規劃建設用地標準》的城鄉用地分類分為2大類、9中類、14小類，城鎮建設用地分為8大類、35中類，42小類；原《海域使用分類》分為9個一級類和31個二級類。
「《分類指南》在上述分類基礎上進行了整合歸併，依據國土空間的主要配置利用方式、經營特點和覆蓋特徵等因素，對國土空間用地用海類型進行歸納、劃分，採取三級分類體系，共設置24種一級類、106種二級類及39種三級類。」部國土空間規劃局局長張兵介紹。
總體來看，《分類指南》具有以下3個特點和變化：
一是體現「全生命周期管理」理念，適應自然資源管理各環節的需要。《分類指南》適用於國土調查、監測、統計、評價，國土空間規劃、用途管制、耕地保護、生態修復，土地審批、供應、整治、執法、登記及信息化管理等自然資源管理的全過程各環節工作。
二是全面落實「五位一體」總體布局要求，實現國土空間的全域全要素覆蓋。首先，在全域實現陸海全覆蓋。《分類指南》遵循陸海統籌原則，將用海與用地分類作為系統考慮，將陸域國土空間的相關用途與海洋資源利用的相關用途在名稱上進行最大程度的統籌和銜接；由於無居民海島多與周邊海域一併開發利用，其現行用途分類與海域基本一致，因此將海域和無居民海島視為整體進行分類。其次，在陸域實現生產、生活、生態等各類用地全覆蓋。《分類指南》的耕地、園地、林地、草地等用地分類銜接土地利用現狀分類，並結合第三次全國國土調查的最新成果，對含義進行了修改完善，同時將「溼地」正式納入用地用海分類，體現生態空間保護和治理的重要性；建設用地設置了「居住用地」「公共管理與公共服務用地」「商業服務業用地」等一級類，涵蓋城鄉建設、基礎設施建設等各類用地的基本功能。再其次，實現建設用地的全覆蓋。《分類指南》首次明確將「農業設施建設用地」單獨列為一級類，下設「鄉村道路用地」「種植設施建設用地」「畜禽養殖設施建設用地」和「水產養殖設施建設用地」四個二級類，將破壞耕作層的農業設施相關用地單設一類，切實防止耕地「非農化」「非糧化」，適應了目前農業農村發展的新形勢、新特點。
三是體現經濟社會高質量發展的新需要。其一，對建設用地類型的細分進行了調整，體現了空間差異化與精細化管理需求。例如，為適應物流業快速發展的新要求，將倉儲用地分為物流倉儲用地和儲備庫用地；為體現建設城鄉社區生活圈的新要求，在居住用地下增加了城鎮和農村社區服務設施用地。其二，鼓勵空間複合利用，明確提出在保障安全、避免功能衝突的前提下，國土空間詳細規劃可在本指南分類基礎上確定用地用海的混合利用以及地上、地下空間的複合利用。其三，為應對城市未來發展的不確定性，增設了「留白用地」，特指國土空間規劃確定的暫未明確規劃用途、規劃期內不開發或特定條件下開發的用地。其四，鼓勵制定差別化細則，在細分規定中提出在使用中可根據實際需要，在現有分類基礎上制定用地用海分類實施細則。
與「三調」分類如何銜接和融合？
保持地類類型最大化穩定、地類名稱內涵最大化一致、地類轉換便於最大化銜接
據了解，按照《第三次全國國土調查工作分類》（以下簡稱《三調分類》），自然資源部目前已查清全國國土空間土地的利用現狀，初步形成了支撐自然資源管理的重要基礎數據成果。
「為充分用好『三調』成果，發揮『三調』成果在國土空間規劃、用途管制等自然資源管理中的最大效用，在分類標準上，我們堅持《分類指南》與《三調分類》的統籌銜接。」部自然資源調查監測司司長苗前軍介紹。
一是在分類標準的規則、目標、內容等方面，牢牢把握和深入貫徹習近平生態文明思想，從生態文明建設的高度出發，把山水林田湖草是一個生命共同體的理念貫穿始終。比如，《三調分類》建設性地將「溼地」確定為一級類，將紅樹林地、森林沼澤、灌叢沼澤、沼澤草地和鹽田歸併為「溼地」的二級類，凸顯了溼地在自然生態環境保護和開發利用中的重要地位。《分類指南》延續「溼地」這一地類，並結合實際在「溼地」中調出鹽田，更加彰顯溼地資源的自然屬性和生態價值。
二是在地類類型上保持最大化穩定，在地類名稱內涵上保持最大化一致，在地類轉換上便於最大化銜接。《分類指南》新增涉及陸地的一級地類中，除了農業設施建設用地和居住用地還需要對《三調分類》中的「農村道路」「公共管理與公共服務設施」地類進一步細化外，其他地類可通過調整《分類指南》的名稱和代碼，與《三調分類》相互轉換、直接利用。
此外，《分類指南》還吸收了「三調」實踐成果並進一步融合完善。一是突出耕地資源在國家糧食安全、生態安全中的重要地位，進一步豐富和完善「耕地」的地類內涵，增加了「一年一季以上的耕作方式種植多年生作物」的表述。比如，《分類指南》將種植大棚用地調到「耕地」一級類下，可根據灌溉條件確定二級地類，更加符合實際情況。二是細化有關地類，滿足自然資源精細化管理需求。比如，把南水北調工程中的「溝渠」從《三調分類》的「溝渠」地類中剝離，歸入《分類指南》「公用設施用地」二級類；以是否破壞耕作層進行道路硬化為依據，把《三調分類》的「農村道路」細分為《分類指南》的「村道用地」和「田間道」。
對國土空間用途管制有哪些影響？
既兼顧了現在「用作什麼」也兼顧了未來可以「用於什麼」
部國土空間用途管制司副司長趙毓芳介紹，《分類指南》的制定和頒布，對依法依規依標準組織實施用途管制意義重大，可以概括為「三個有利於」。
第一，有利於對國土空間的現狀和未來進行統籌管理。《分類指南》將陸域和海域的現狀分類和規劃分類合二為一，既兼顧了現在「用作什麼」，也兼顧了未來可以「用於什麼」。
第二，有利於對國土空間實施全域全類型管理。一是圍繞促進城鄉融合發展，《分類指南》對城市和農村土地在地類上進行了細分，實現城鄉並列、同一口徑。比如，將「農村宅基地」「農村社區服務設施用地」與「城鎮住宅用地」「城鎮社區服務設施用地」並列，統一歸入「居住用地」一級類，形成完整的居住用地功能。二是更多考慮農業農村發展，客觀體現農村用地現狀。比如，將「鄉村道路」「種植設施建設用地」「畜禽養殖設施建設用地」「水產養殖設施建設用地」作為二級類，歸入「農業設施建設用地」一級類，並界定為「對地表耕作層造成破壞的」，更加符合農村的實際需要，更有利於強化和規範農村建設用地的管理、防止耕地「非農化」。
第三，有利於對具有生產、生態、生活功能的用地實行更加精細的管理。一是完善了「耕地」定義，明確以「利用地表耕作層種植農作物」為主。二是細化了「溼地」分類，突出生態優先、綠色發展的政策導向。三是凸顯了綠地和開敞空間用地，設定了「綠地與開敞空間用地」一級類、「公園綠地」「防護綠地」「廣場用地」二級類。這類用地既有重要的生態功能，也跟人民群眾的生活息息相關，進行區分類別和細化管理，有利於增加公共生態功能，讓人民群眾有更多的獲得感。
陸海統籌如何體現？
為用海用島管理搭建總體框架和分類基礎
陸海統籌是統一用地用海分類的一個重要原則。
據了解，此次《分類指南》將海域海島資源利用的相關用途分為「漁業用海」「工礦通信用海」「交通運輸用海」「遊憩用海」「特殊用海」及「其他海域」6個一級類，並進一步細分為16個二級類；對於圍填海形成的陸地，則根據其地表土地利用的主要功能或資源保留保護的主要方式，按照陸域各類用地進行分類；考慮到無居民海島與周邊海域密切相關，保護與利用分類基本一致，《分類指南》將無居民海島納入了相應用海分類中統一予以體現。另外，將「沿海灘涂」作為一級類「溼地」下的二級類。
部海域海島管理司司長高忠文介紹，這種分類體系上的設置，主要基於兩方面考慮。
一方面，充分體現陸海統籌原則。比如，將「沿海灘涂」納入「溼地」，體現了對溼地資源的陸海統籌，有利於加強濱海溼地保護；明確沿海地區通過圍填海形成的陸地按照陸域各類用地進行分類，進一步加強了用海用地管理的銜接。
另一方面，分類體系與原有海域海島管理工作中的相關分類體系有效銜接。《分類指南》進一步整合優化了原有的海洋功能區劃、《海域使用分類》以及用島類型等分類體系，為用海用島管理搭建了統一的總體框架和分類基礎。同時，《分類指南》明確提出，在使用過程中可根據實際需要，在現有分類基礎上制定分類實施細則，進一步滿足海域海島用途管制、審批出讓、使用金徵繳、監測評價、統計分析等各項工作需要。
（記者 寧 晶）