作者：高杭，系中國人民大學教育學院講師；劉復興，系中國人民大學教育學院院長、教授。本文系全國教育科學「十三五」規劃2019年度國家青年項目「教育行政執法協同機制研究」〔項目編號：CFA190255〕的研究成果。
當今，教育領域與市場經濟領域、公共民生領域的關係日益緊密，這些領域的交叉地帶出現了不少單靠教育行政部門難以解決的「棘手問題」。因此，在加強教育行政執法的規範性和效用性的同時，注重提升執法的協同性，建立健全多方主體、多種力量共同參與的教育行政執法協同機制，以法治思維和法治方式推進教育改革創新，意義十分重大。
教育行政執法需求與執法能力之間的矛盾待破解
隨著我國教育事業發展進入新的歷史階段，教育行政執法活動的規模與需求顯著增長，教育行政執法事項的性質與結構也日趨複雜。近年來，中央政府積極回應社會各界反映強烈的教育領域突出問題，以教育行政執法工作為抓手，針對學前教育改革發展、校外教育培訓機構綜合治理、切實維護校園安全等問題連續打出政策「組合拳」，出臺了《中共中央國務院關於學前教育深化改革規範發展的若干意見》《關於切實減輕中小學生課外負擔開展校外培訓機構專項治理行動的通知》《關於進一步加強中小學(幼兒園)安全工作的緊急通知》等一系列政策文件，大力規範教育秩序，整肅教育生態、減輕學生負擔，保障學生權益。在此背景下，教育行政執法的關注點開始從以行政審批為代表的事前監管向以行政處罰與監督檢查為代表的事中事後監管延伸，教育行政執法的內容也從是否取得辦學許可證和教師資格證等資質審查，逐步拓展到是否違背學生年齡特點和身心發展規律開展超前超綱「非零起點」教學，是否通過關聯交易以非營利之名行營利之實等有關機構運作模式和教育教學內容的監管，這對教育行政執法工作在廣度、強度、專業性等方面提出了新的更高要求。
教育行政執法是一個業務流程複雜、牽涉部門甚廣的系統工程，涉及多個業務環節，需要運用多種執法資源。不同於執法體系與執法能力建設較為成熟的行政部門，教育行政部門自身在執法機構、執法隊伍、專業技能、制度建設、裝備支持、後勤保障等方面還相對薄弱，能夠支配的行政執法資源也比較有限，有賴於外界提供穩定且充足的執法資源供給。但由於教育行政執法體制層面多頭管理、職能交叉、流程不清、責任不明，各部門「九龍治水」卻「各自為戰」，緊密相關的部門之間缺乏協作、職能彼此交叉的部門缺乏協同，嚴重影響教育行政執法工作的開展和相關領域教育改革的有效、持續推進。
破解教育行政執法需求與執法能力之間的突出矛盾，迫切需要深刻把握我國教育事業發展的階段特徵和教育領域行政執法體制改革的行業特色，妥善協調、處理教育行政系統與外部社會環境之間，教育行政系統內部縱向與橫向間的複雜關係，充分發揮多方主體在教育行政執法過程中的積極作用，構建以溝通、協商與合作為基本價值取向的，以行政執法資源整合為核心內容的，以綜合性和網絡化為主要特徵的教育行政執法協同機制，通過提高教育行政執法活動的協同性，夯實執法責任，提高教育行政執法效能，推進教育治理體系和治理能力現代化。
協同機制為教育行政執法工作注入新動能
近年來相繼出臺的《關於開展教育行政執法體制改革試點工作的通知》《關於深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》《依法治教實施綱要(2016-2020年)》《關於鼓勵社會力量興辦教育，促進民辦教育健康發展的若干意見》等政策文件，從權力配置、機構設置、配套制度等多個方面提出了構建教育行政執法協同機制的要求。特別是2019年12月教育部出臺《關於加強教育行政執法工作的意見》，提出加快建立健全權責清晰、權威高效的教育管理體制和政府統籌、部門合作、上下聯動的執法工作機制的工作目標，較為清晰地勾勒出教育行政執法協同機制建設的總體輪廓，為教育行政執法協同機制的建設做出了頂層設計。
構建教育行政執法協同機制，將有助於實現釐清執法權責、共享執法資源、優化執法流程三個方面的制度目標，為加強教育行政執法工作注入新動能。具體來說：第一，構建教育行政執法協同機制有助於明確各級各類行政部門作為「行政相關人」在教育行政執法活動中所應發揮的作用，以及應承擔的責任，有助於突破「部門主義」的桎梏，實現執法技術與執法理念的延展，打造跨部門的複合型執法團隊，實現教育行政執法主體由單一主體向多元主體轉變。第二，構建教育行政執法協同機制能夠以較低的協同成本實現分散配置的行政執法資源的集中與共享，滿足特定教育行政執法目標對信息、專業知識、行政權力和行動能力等行政執法資源在數量與結構上的要求，進而使其有組織、有目的性地服務於特定教育行政執法目標的實現。第三，構建教育行政執法協同機制有助於通過業務分類、業務處理和業務傳遞構成完整且可重複應用的教育行政執法流程，將多方主體間要素的協調與行動的協同制度化、程序化、常態化，變「一次行動一協同」為「一類事項一協同」，顯著降低協同成本以及可能存在的潛在不確定性，築牢多方主體行政執法業務之間的緊密連接。
全力推進教育行政執法協同機制改革創新
在新的時代背景下，我們需要把握並遵循協同治理的普遍性邏輯，紮根並回應多樣化的教育治理情境，為構建職能更加優化、權責更加協同、監管更加有力、運行更加高效的教育行政執法協同機制提供基礎性制度支撐。
第一，加快建立教育行政權責清單制度，實現各關聯部門之間的權、責、能相統一。這兼具教育法治建設與教育治理變革兩大核心功能。教育行政權責清單的編制既要關注教育行政執法權力和責任在教育行政部門內部各職能部門間的配置問題，也要從政府機構整體性和行政協同的角度關注教育行政權責在各關聯部門之間以及不同層級行政部門之間的配置問題。依託聯合執法、綜合執法、執法重心下沉等改革，優化執法組織結構、盤活執法資源存量。
第二，因地制宜制定協同方案，突出協同方案與執法情境之間的適切性。當前，教育行政執法協同機制的構建具有鮮明的「外部指導型協同」特徵。這種協同模式強調由外部力量預設協同的初始型結構，雖然具有初期行動效率較高，組織的結構性較強的優勢，但卻也存在著對核心機構協調能力要求較高，缺少對情境差異性和協同各方利益一致性的關注等不足。應積極鼓勵、指導各地充分利用地方性治理機制創新的最新成果，根據本地教育行政執法的重點難點問題有針對性地選擇協同對象，與具有比較優勢的協同夥伴建立協同關係，開展非強制性執法方式與強制性執法方式相結合、聯合執法與綜合執法相結合、教育行政執法與教育督導相結合等協同方式創新。
第三，大力推進教育行政執法信息系統建設，為多方協同提供有力技術支撐。信息公開與信息互動已經成為多元主體間協同合作的基礎性因素。在「網際網路 」背景下，教育行政部門需要充分認識並發揮教育數據信息系統對於提升教育行政執法效能的重要作用，積極進行「網際網路 執法」的有益嘗試，抓好數據共享、系統整合和標準統一，進一步提高數據匯集效率和數據質量，有機融合不同來源、不同層次、不同結構的信息資源，做好信息梳理、分析工作，深入挖掘信息背後的潛在價值，藉助智慧化治理實現執法力量的科學調度、執法資源的深度整合、執法流程的精簡優化。
第四，全面加強執法隊伍與執法能力建設，提升教育行政執法人員素質。建立一支高素質的執法隊伍，是提高教育行政執法效能的關鍵。在強調多方協同的今天，教育行政部門負責人需增強組織協調能力，切實發揮教育行政機關在教育行政執法協同機制建設過程中的引領和主導作用。一線執法人員不能將行政相對人看作是單純的管理對象，而應將其視作具有能動性的治理主體，通過行政指導、行政資助等非強制性執法方式加強同行政相對人的協同，在學習掌握法律知識的同時，努力提升自身在溝通交流、項目設計與管理等方面的能力。