作者：胡九龍
為什麼要規劃建設北京城市副中心？北京城市副中心的戰略定位和發展目標是什麼？實現路徑是什麼？現在建設發展得怎麼樣？這些問題，要在深入學習領會習近平新時代中國特色社會主義思想和習近平總書記對北京重要講話精神的基礎上，結合北京城市副中心規劃建設的實際，從認識和實踐層面來回答。
規劃建設北京城市副中心是國家大事
黨的十八大以來，中國特色社會主義進入了新時代。習近平總書記站在黨和國家事業全局的高度，以透視歷史、洞悉未來的戰略眼光和戰略視角，深刻闡述了「建設一個什麼樣的首都，怎樣建設首都」的時代課題，作出了推動京津冀協同發展的一系列重大決策部署。這當中，規劃建設北京城市副中心，與河北雄安新區形成北京新的「兩翼」，是堪稱「千年大計、國家大事」的標誌性成果。
規劃建設北京城市副中心，是「建設一個什麼樣的首都，怎樣建設首都」這個時代課題的必然要求。
城市副中心於北京三千多年建城、八百多年建都的千年歷史承繼中有創新，將為北京開創未來千年前景奠定新格局、注入新動力，因而也是北京建城立都以來具有裡程碑意義的一件大事。2014年2月26日，習近平總書記視察北京，深刻分析指出，北京從新中國成立初期的陳舊古都發展成現代化國際大都市，歷經滄桑巨變，同時也患上了令人揪心的「大城市病」。根本原因是功能過多並過度集中於中心城區，導致人口無序增長，人口與資源環境、公共服務緊平衡矛盾日益突出，根本出路是確立新的城市戰略定位，抓住疏解非首都功能這個「牛鼻子」，推動京津冀協同發展。要突出和強化北京作為全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心的首都核心功能，集中力量打造城市副中心，作為疏解非首都功能的重要承載地，構建功能清晰、分工合理、主副結合的新格局。
這一重要講話精神指引了北京的深刻轉變，北京城市副中心也由此孕育肇始。建設城市副中心不僅是北京城市空間格局從「單中心」向「多中心」調整優化的重大舉措，而且是疏解非首都功能的一項標誌性工程；不僅可以為黨和國家在北京首都功能核心區更好布局「四個中心」功能騰挪空間，也將為主城區和副中心廣大人民群眾提供更優質的生活服務空間；不僅有助於中心城區公共服務資源向其他人口密集區更均衡配置，還將為包括副中心在內的北京市各區及周邊新城增強要素特別是人才吸引力創造條件；不僅是中心城區向副中心疏解非首都功能，也通過大力建設交通和信息基礎設施建立了主副之間更緊密的互通互聯關係，使發展副中心與保障核心區得以更高效統籌。2019年1月，北京市委市政府等市級黨政機關遷入副中心並有效運轉，隨之陸續遷入的還有一大批優質公共服務資源和產業、企業，北京城市副中心不但成為非首都功能的重要承載地，而且承擔了北京市行政中心的功能，從經濟社會發展到城市治理，副中心全方位為首都核心功能服務的以副輔主格局已奠定。
規劃建設北京城市副中心，也是推動京津冀協同發展這個國家戰略的重要組成部分。
京津冀協同發展戰略，從短期看，是緩解三地人口、資源、環境壓力，避免產業同構發展和惡性競爭，統籌優化資源配置，推動區域經濟轉型升級的迫切需要；從長期看，是激活區域發展後勁，加快協同發展步伐，實現京津冀優勢互補、促進環渤海經濟區發展、帶動北方腹地發展，提升區域綜合競爭力的有效途徑；從國內看，是優化國家發展區域布局，打造「珠三角」「長三角」外第三區域經濟增長極，實現南北經濟互補，東、中、西經濟協作，形成我國經濟增長和轉型升級新引擎的重要舉措；從國際看，是我國參與全球競爭和國際分工，實現新絲綢之路戰略下對東北亞、中亞以及歐洲等地區的全方位開放，提升國際影響力，打造世界級城市群的必然選擇。作為京津冀協同發展戰略的關鍵之舉，規劃建設北京城市副中心，不僅是調整北京空間格局、治理「大城市病」、拓展發展新空間的需要，也是推動京津冀協同發展、探索人口經濟密集地區優化開發模式的需要，還是建立以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局的需要，對於落實首都城市戰略定位和建設以首都為核心的世界級城市群，推動京津冀進入高質量發展新階段，具有十分重大而深遠的意義。
北京城市副中心要打造一座不一樣的新時代精品城市
深入學習黨中央國務院對《北京城市副中心控制性詳細規劃（街區層面）（2016年—2035年）》（以下簡稱《副中心控規》）的批覆精神和《副中心控規》文本，是我們全面了解北京城市副中心的有效途徑。
《副中心控規》規劃範圍155平方公裡，加上拓展區覆蓋通州全區約906平方公裡，並輻射帶動河北省廊坊北三縣（三河市、大廠回族自治縣、香河縣）地區，廣義規劃範圍與河北雄安新區規劃範圍大體相當。副中心的戰略定位是：國際一流的和諧宜居之都示範區、新型城鎮化示範區和京津冀區域協同發展示範區。這不僅指明了副中心未來的發展方向，也揭示了副中心與首都功能核心區、與通州區、與東南腹地、與雄安新區的系統性有機關係。具體來講，就是要處理好和中心城區「主」與「副」的關係，促進中心城區功能和人口疏解與城市副中心承接的緊密對接、良性互動，加強對中心城區首都功能的服務保障，實現以副輔主、主副共興；處理好和通州區的關係，既集中力量規劃建設副中心核心區，又統籌兼顧拓展區產業布局與功能完善，加強城鄉統籌，創新城鎮化發展模式，提高發展的整體性與協調性，實現以城帶鄉、城鄉共榮，為此專門制定了《北京城市副中心拓展區規劃（2016年-2035年）》，作為對《副中心控規》相關內容的細化；處理好和東部各區、廊坊北三縣地區激活帶動、協同發展的關係，將城市副中心建設成為東部綜合服務中心和樞紐，實現以點帶面、區域共進；處理好和雄安新區差異化發展的關係，避免同構化，實現一核兩翼共同促進首都功能優化提升。
《副中心控規》勾畫副中心的空間結構是「一帶一軸多組團」，包括：依託大運河構建城市水綠空間格局，形成一條藍綠交織的生態文明帶；依託六環路建設功能融合活力地區，形成一條清新明亮的創新發展軸；依託水網、綠網、路網，形成12個民生共享組團和36個美麗家園（街區）。根據這一空間和功能布局，《副中心控規》對副中心到2035年的城市形態做了預期性描述，同時提出相應指標。包括：建成低碳高效的綠色城市，綠色出行比例達80%以上，大氣環境質量根本改善，基本消除重汙染天氣；建成藍綠交織的森林城市，生態空間面積達到城市副中心面積的40%，人均綠地面積30平方米；建成自然生態的海綿城市，重要水功能區水質達標率100%；建成智能融合的智慧城市，政務雲服務覆蓋率100%，公共空間無線WiFi覆蓋率100%，率先試驗應用智能駕駛技術，引領人工智慧時代；建成古今同輝的人文城市，人均公共文化服務設施建築面積0.45平方米，人均公共體育用地面積0.7平方米以上；建成公平普惠的宜居城市，建設12個民生共享組團、36個美麗家園，一刻鐘社區服務圈全覆蓋。在上述目標逐步實現的過程中，城市副中心將初步建成具有核心競爭力、彰顯人文魅力、富有城市活力的國際一流的和諧宜居現代化城區，成為新時代城市建設的典範。
按照黨中央國務院對《副中心控規》的批覆精神，實現規劃目標要精心推進、穩紮穩打、久久為功，不留歷史遺憾。一是要堅持大歷史觀，保持歷史耐心，謀定而後動，始終維護規劃的嚴肅性權威性，科學進行城市體檢，確保一張藍圖幹到底；二是要牢牢抓住疏解非首都功能這個「牛鼻子」，始終立足打造中心城區功能和人口疏解的重要承載地，發揮對周邊的輻射帶動作用，與雄安新區各有分工、互為促進，推動京津冀協同發展向縱深延伸；三是要把高質量發展貫穿到城市規劃、建設、管理的方方面面和全過程，尊重市場規律和市民要求，積極轉變政府職能，創新城市經營模式，努力創造經得住歷史檢驗的「城市副中心質量」。
現階段，副中心牢牢把握以副輔主關係，堅持把承接中心城區非首都功能疏解作為實現自身高質量發展與中心城區減量發展相得益彰的一條主要路徑，而不是像一般新城建設那樣從外部吸引增量。減量發展是一種通過控制城市發展邊界，優化城市內部資源配置，疏解非首都功能及改善城市生態環境來謀求城市可持續發展的理念。北京減量發展減什麼？一是減少建設空間和開發強度，採取減量規劃的引導機制，制定明確的生態控制線、城市開發邊界和人口紅線，採取嚴格的增量控制機制，使國土開發建設用地減下來；二是減少微笑曲線下端的產業門類，對高汙染、高耗能、高聚集的產業進行關停並轉，對一些在其他地區能夠繼續發揮產能的企業進行外遷，從而為北京建設高精尖產業結構創造條件；三是減少與疏解產業密切相關的人口；四是減少產業和人口的無序分布；五是減少公共服務資源在中心城區的過度集中。
因此，把相當一部分資源、產業、人口吸引到城市副中心來，正是北京減量發展的應有之義。減量發展不是不發展，而是通過發展方式的變革，實現更加強勁、更加綠色、更加普惠的高質量發展，同時，通過城市轉型及發展空間的轉移，建立產業鏈價值鏈創新鏈的接續關係，在新空間內帶動實現更大產能、更高產值和更具競爭力的發展。中心城區的減量發展與副中心的高質量發展正是這樣一對辯證統一關係。實際工作中，我們既注重發揮市屬國企的龍頭作用，通過首旅集團、北京建築設計院等企業遷入形成產業帶動集聚效應；又緊盯金融產業鏈延伸動向，以財富管理、綠色金融、金融科技為著力點，加大力度從中心城區引進金融業新興板塊。與此同時，北京市十分注意提升副中心的吸引力和承載力，一方面擴大向副中心遷移優質公共服務資源，加大重大項目建設投入，一方面擴大向副中心賦予市級行政審批權力，賦予副中心在北京市建設國家服務業擴大開放綜合示範區和中國（北京）自由貿易區中重要職責與契機，並鼓勵副中心先行先試優化營商環境，有力促使副中心呈現強勁發展勢頭，初步顯現出北京高質量發展新引擎的作用。
北京城市副中心已經呈現出生機勃發的良好態勢
在2020年新年獻詞中，習近平總書記用「生機勃發」來讚許北京城市副中心。這既是對副中心目前建設成效的肯定，也為副中心未來發展確定了基調。副中心的規劃建設者們，滿懷創業豪情，發揚「工匠精神」，按照「一年一個新節點，每年都有新變化」的節奏實施《副中心控規》，有序拉開城市框架，有力塑造這座未來之城的特色和魅力。
副中心因生態而立。
規劃建設城市副中心第一位的是堅持新發展理念，深刻認識保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力，保持戰略定力，堅定不移地走生態優先、綠色發展之路，處理好藍與綠、水與城、古與今的關係。當前的典型做法主要有：在副中心核心區沿大運河規劃佔地11.2平方公裡的城市綠心，並率先予以建設，確立圍繞生態空間拓展城市空間的新模式，設定副中心藍綠交織的城市底色；在大尺度留白增綠的基礎上，規劃建設圖書館、博物館和劇院等公共設施，將城市綠心打造成為集生態修復、市民休閒、文化傳承於一體的城市活力中心。構建「通州堰」系列分水分洪體系，保障城市副中心防洪防澇安全，優化水資源利用，重構水與城、水與人的和諧關係。此外，還通過重拳治汙、全域植綠、高效治水、節能減排等手段不斷打牢生態基底，強化生態底線管控，健全綠色空間體系，提升生態安全水平，引領綠色生活風尚。
副中心因通達而興。
在加大交通基礎設施建設，充分發揮其先導作用方面，副中心借鑑了東京副都心等國際先進經驗。既大力加強與中心城區之間的通勤聯繫，又吸引周邊通勤人流活動促進副中心的繁榮。隨著廣渠路的東延和拓寬，地鐵1號線、7號線等軌道南延，市郊鐵路副中心線的開通，副中心與中心城區已結成半小時交通圈。在副中心建設綜合交通樞紐，依託京唐（濱）城際鐵路和城際鐵路聯絡線，在京津冀地區構建與雄安新區、濱海新區、區域性中心城市及樞紐機場之間直連直通的城際軌道交通網絡，未來幾年內將實現1小時直達河北雄安新區，15分鐘直達北京首都國際機場，35分鐘直達北京大興國際機場，40分鐘直達濱海新區和唐山，並通過站城一體化規劃開發建設，把交通樞紐打造成為強勁的輻射動力源。同時，持續構建以人為本的綜合交通體系，堅持公交優先、綠色出行，強化公共運輸對城市空間優化和功能提升的引導作用，全面提升交通支撐能力，提高出行品質和效率，從源頭上防範化解「大城市病」。
副中心因創新而強。
創新決定發展的速度、規模、結構、質量和效益，已經被擺在國家發展全局的核心位置，也是副中心高質量發展的生命線。副中心的產業布局主要依託大運河生態文明帶和六環創新發展軸，其中：運河商務區納入中國（北京）自由貿易試驗區國際商務服務片區，發展綠色金融、金融科技等新興板塊，鼓勵金融機構開展全球資產配置，建設全球財富管理中心；張家灣，定位為設計小鎮，承載城市科技，密集應用場景，匯聚國際要素，與運河商務區銜接呼應，是國際商務片區的又一重要組成部分；全球規模最大的北京環球主題公園，將帶動副中心文化旅遊區打造新型文體旅遊融合發展示範區；在臺馬地區布局新基建、數字經濟、生物醫藥等產業，重構產業鏈、供應鏈，將與北京經濟技術開發區高科技、高端製造板塊互為支撐，共同打造高精尖產業集群。此外，宋莊、臺湖等特色地區，將大力發展文化創意、主題旅遊、原創藝術、演藝娛樂等產業。物聯網、大數據、空間地理信息集成等新一代技術已經並將在副中心獲得更加豐富的應用場景。
副中心因人文而美。
堅持以人民為中心的發展思想是副中心規劃建設的根本出發點和立足點。《副中心控規》把堅持以人為本，推動新建區與老城區的包容互促、新老共融，作為一條主線，就提高民生保障和公共服務供給水平，創造良好人居環境，增進人民福祉，作了大量約束性指標要求。在副中心規劃建設的實際過程中，民生優先得到了有力貫徹。通過引進中心城區優質教育資源和優質醫療資源，使副中心的民生短板迅速補齊，當地群眾就學、就醫質量顯著提升，周邊群眾到北京中心城區就醫問題得到明顯緩解。開展「老城雙修」，突出抓好物業管理、垃圾分類，整治私搭亂建、「開牆打洞」，開展「廁所革命」，有力解決了群眾生活中的一大批痛點、難點問題。統籌兼顧城市防災減災、傳染病防治與公共衛生應急管理，打造韌性城市、健康城市。可以說，在副中心，正因越來越多的人民至上的城市設計，讓這裡更加宜居、富有溫情。
北京城市副中心具有深厚的文明價值
副中心的文明價值根植於大運河。京杭大運河開鑿至今已有2500餘年，是世界上最綿長古老的在用運河，與萬裡長城一起，在中國版圖上組成了一個巨大的「人」字形，蘊含了中華民族深厚的智慧和豐厚的文化。從古至今，連通中國南北的京杭大運河，對中國南北地區各個城市之間經濟、文化的互通與交流，尤其是對大運河沿線地區經濟社會文化發展，起到了巨大的促進作用。依託大運河文化形成的大運河文化帶與西山永定河文化帶、長城文化帶和北京老城是生命共同體，共同構成了北京這座世界文化名城的精華所在。
作為京杭大運河北起點的通州，自古以來就是水陸進京必經之地，是漕運和倉儲的重地、江南和塞北物資交通的樞紐，同時也是中外聯繫的門戶。交通與貿易的發展促進了通州經濟社會文化的繁榮和興旺。然而，隨著海上絲綢之路和近代鐵路的興起，漕運逐漸被海運、鐵運所替代，加之政治動蕩和戰亂因素，作為大運河重要節點的通州，一段時期內，發展逐漸滯後，地位和影響力也隨之式微。
今天，立足於大運河深厚的文明價值根基之上，規劃建設北京城市副中心，打造新時代千年之城，又將再造這塊古老土地的文明興盛。副中心不僅要成為北京文化繁盛的重要支撐點，還將成為中國文化走向世界的新窗口，成為中華文明與世界文明交流交匯的新節點，最為重要的一條就是繼承和發揚大運河的文明價值。自古以來，大運河都是向著首都修建的，而且表現為：國家統一，大運河通航；國家分裂，大運河斷流；國家強盛，中華文明就更加開放自信，東西方交流互鑑更加頻繁並推動人類文明進步。這種國家統一、文化自信、文明交流的內涵就是北京作為全國文化中心和國際交往中心建設的靈魂。副中心要堅守這一文化之魂和文明價值根基，在高質量推進城市規劃建設的同時，重視對歷史文化精髓的傳承和對現代文明成果的兼收並蓄，以開放姿態和獨特風採展現北京文化底蘊，營造傳統與現代交相輝映、中國與世界文明對話的人文佳境，使人們從城市副中心得以領略大運河文明價值，進而深化對中華文明價值的認同。
作者系北京城市副中心管理委員會副主任
本文刊於《中國發展觀察》雜誌2020年第21期
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