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新中國成立七十年來，中國外匯政策和外匯管理體制的演進經歷了三大階段：計劃經濟時期，轉軌時期和九十年代中期以後的走向開放時期。外匯政策調整和管理體制改革取得了巨大成就，中國從過去的外匯短缺國變成了外匯充足國，從對外淨負債國變成了對外淨資產國。在市場化導向的外匯管理和匯率體制中，人民幣匯率的定價逐漸相對合理，人民幣也開啟了國際化進程。七十年來外匯政策改革調整的基本經驗是，堅持市場化方針，並不斷努力防範各種金融風險。敬請閱讀。
文/賀力平
在新中國成立七十年後的今天，中國已成為世界上擁有對外資產最多的國家之一，不但從過去的外匯短缺國變成了外匯充裕國，人民幣也由過去持續面臨貶值預期轉變到在長時間中保持基本穩定的格局。七十年來，中國在外匯政策調整和改革方面經歷過不少曲折和困難，能取得今天的巨大成就，實屬來之不易。回顧這一歷程，有利於總結經驗教訓，增強信心，更好地邁向未來。
一、外匯政策改革調整所經歷的三大時期
新中國成立七十年來，我國外匯政策的調整和改革經歷了三大時期的演變。從二十世紀五十年代初一直持續到七十年代末這個時期，以外匯高度集中管理為基本特徵；接下來的八十年代初到九十年代中期為轉軌時期，其特徵是外匯市場局部開放、外匯資源集中管理分配與市場調劑相結合；第三個時期則是二十世紀九十年代中期後開始的更高水平的開放時期，目前，仍處於這個時期的繼續發展階段。
（一）高度集中管理體制的計劃經濟時期
新中國成立後，外匯領域很快發生了巨大變化。新的外匯管理政策隨著新政權的建立陸續頒布。1950 年《外匯分配使用暫行辦法》規定，全國各地的外匯收入一律由中央財政經濟委員會統一掌握和分配使用。外匯分配的具體原則是：先中央後地方、先公後私。這個基本精神後來貫穿於整個計劃經濟時期和轉軌時期。
二十世紀五十年代初，中國銀行被確立為唯一可經營外匯業務並主管外匯收支的金融機構。按照規定，所有外匯收入都必須出售給或存入中國銀行。中央的機關、企業、團體、學校等需用外匯，由財政部按季報請中財委核准，再由中國銀行根據財政部批示將外匯賣給需求單位；地方的機關、企業、團體、學校以及私人需用外匯，由地方主管機關核准發給證件，中國銀行憑該證件將外匯賣給需求單位。
當時，外匯政策高度依附於行政體系，外匯收入和分配都服從於集中管理體制。在這種體制下，外匯分配存在歧視性，即來自私人部門（包括個人和非國有企業）的外匯需求通常是得不到滿足的。在國有部門內部，外匯需求的分配則要在各個部門、地方和企業之間進行權衡。
外匯短缺也是這一時期的突出問題，只是在當時對外貿易處於高度壟斷和人員對外交流基本中斷的背景下，普通百姓難以直接感受到外匯短缺。外匯短缺的影響突出反映在對待個人外匯收入和存款的政策措施上。例如，中國銀行在1956 年開辦個人外匯存款，分為甲乙兩種，前者面向在華外國人，後者面向中國公民。乙種外匯存款所有人在取款時須將外匯按當日牌價兌換為人民幣。這也是當時針對個人外匯存款取款的結匯制度。
此外，針對當時外匯收入的一個來源—海外華人華僑向國內親屬的外匯匯款（即「僑匯」），外匯政策也有一些特別的規定。例如，從1960 年開始，給予僑匯存款優惠利率（利率水平高於同期限人民幣存款）；僑匯存款支取時雖然要兌換為人民幣（即不能取回原存外匯或外幣），但會發給取款人「華僑物質供應證票」。這種物質供應證票又稱為「僑匯券」，面額與人民幣等值，持券人可用於購買經過特別安排的商品，包括一些進口貨物和國內緊俏商品（例如，糧食、食用油和棉布等），而且這些商品在價格上或多或少都有一定優惠。僑匯券的發行機構為各省糧食和商業機關，並實行有效期制度。
雖然對僑匯和僑匯存款實行了優惠待遇，並力圖扭轉一段時期中出現的僑匯收入減少的不利局面，但也反映了這背後在計劃管理體制中所存在一系列妨礙外匯收入增長的深層次因素，以及由此帶來的外匯短缺形勢。這些深層次因素包括人民幣匯率定價不夠合理，高度集中的外貿外匯體制不利於出口增長，對正常外匯需求的限制也在客觀上影響到包括僑匯資金的流入等。
到1980 年，中國對外貿易收支總量有很大增加。年度貿易總額從二十世紀五十年代初不足20 億美元增加到七十年代末超過200 億美元，但收支平衡不穩定，有時順差有時逆差。實際上，在七十年代以前，由於很少利用國際借貸，年度進口（外匯需求）很大程度上受到出口（外匯供給）的制約。當時，如果沒有僑匯收入，中國國際收支很多時候會出現逆差。事實上，那時的外匯儲備的確不多，最多的一年（1977 年）不過9.52 億美元，個別年份中甚至為負數，例如，1974 年為-0.81 億美元，1980 年為-12.96 億美元。
（二）轉軌時期的外匯管理
轉軌時期外匯政策的顯著特點體現為：一方面，儘可能集中外匯資源來滿足傳統計劃經濟的使用需求；另一方面，也考慮到社會經濟的變化，儘可能運用多種手段調動各方面的積極性來擴大出口和吸引外匯資金流入，並在一定程度上放鬆了對個人和企業正常外匯需求的限制。另一個變化是，在以前高度集中管理時期，外匯政策往往通過內部文件的形式來形成和實施；而在轉軌時期，外匯政策及其調整更多地體現在公開發布的條例法規中。
國務院於1980 年12 月發布《中華人民共和國外匯管理暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）規定，「國家外匯實行集中管理、統一經營的方針」；「一切中外機構或者個人的外匯收入，必須賣給中國銀行」；「國家單位和集體組織的外匯收入和外匯支出實行計劃管理」。這份體現計劃經濟思想的外匯政策綱領性文件，一直實行到1996 年1 月國務院頒布《中華人民共和國外匯管理條例》後才終止。
按照這部《暫行條例》，當時新組建的國家外匯管理局成為外匯政策和外匯交易的主管機關。中國銀行繼續擔負外匯領域中許多政策性功能，同時，也逐步走向企業化、商業化的經營模式。
在這個時期，外匯領域中一些新事物不斷出現，外匯政策也出現了許多調整。
一是開始實行外匯留存制度。外匯留存制度最早見於計劃經濟時期（1958 年），當時主要針對沿海少數幾個吸收僑匯和開展非貿易業務較多的地方。1979 年開始，外匯留存辦法開始用於開展對外貿易（貨物貿易）較多的部門，並很快推廣至開展非貿易業務的部門、地方和企業（涉及航空、旅遊、酒店和部分零售企業等）。僑匯以及非僑匯的個人外匯收入，後來也適用外匯留存辦法，即不要求個人外匯收入和存款全部按牌價兌換為人民幣。中國銀行在1984 年推出的「丙種外匯存款」即屬於此種情形。
在傳統計劃經濟思想的影響下，外匯留存制度非常複雜，實行中有多種多樣的外匯留存。有統計顯示，一段時間中外匯留存共有120 多種，留存比例由10% 到100% ；而且，各單位的外匯留存額度與它們所擁有的實際外匯數額之間也並不匹配，即有外匯留存額度者不一定實際有外匯資金，而有外匯資金者不一定有外匯額度。
二是出現了外匯調劑市場。外匯調劑是那些擁有外匯留存的單位與那些需要外匯資源但又無外匯留存或創匯能力的單位之間的交換。1980 年推出這個機制時，曾規定參與外匯調劑的限額（500 萬美元），而且必須有一定的適用匯率和浮動比例。例如，當時人民幣兌美元的官方牌價是1.50，貿易外匯的內部結算價是2.80，外匯調劑匯價則可在此基礎上上下浮動10% 或15%。但在實際交易中，外匯調劑市場的匯價有時高達4，遠高於國家規定官方牌價、貿易內部結算價，也大大突破了調劑價格的上下限。人民幣在外匯調劑市場上的大幅貶值，從一個側面反映出當時中國仍處於外匯短缺、宏觀經濟形勢不夠穩定的局面。
外匯調劑市場從一開始就有許多的不完善和局限性。它在很長時間中不是一個全國統一性的市場，各地都有自己的交易平臺，相互之間信息流通並不完全順暢。儘管1990 年後允許個人參加外匯調劑，但這個市場並未對社會成員全部開放，存在額度限制。一些參與者在場內場外還必須進行外匯額度的交易，因此，交易成本高，而交易信息透明度卻很低。
三是實行了外匯兌換券制度。該制度1980 年4 月推出，一直持續到1994 年。按照規定，攜帶外匯的人員入境後可將所持外匯按牌價兌換為外匯券，並使用外匯券在境內指定的商業場所購買商品和服務。其中，許多商品和服務的定價低於國內普通商場，且物品種類也有差別。實行這種制度的初衷與早年的僑匯證類似，即為入境的外匯持有人員提供一定的優惠，吸引他們將外匯兌換成與人民幣等值的購物券，同時，避免外匯直接在中國境內流通。但實際上，由於外匯券使用範圍與人民幣的使用範圍有交叉，客觀上在一定範圍和一定程度上形成了同一商品兩個標價的情況，價格信號在國內市場上有了新的分化。
總體而言，轉軌時期人民幣匯價出現了多樣性，匯率走勢不穩定，外匯短缺問題不僅沒有解決，有時還更加嚴重。
（三）走向開放政策的新時期
國務院於1993 年10 月發布《關於進一步改革外匯管理體制的通知》，明確了外匯管理體制改革的長遠目標是實現人民幣可兌換，現階段目標是實現「經常項目下人民幣可兌換」。中共中央於1993 年11 月召開十四屆三中全會，並在會議中通過了《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》。其中提到，要「改革外匯管理體制，建立以市場為基礎的有管理的浮動匯率制度和統一規範的外匯市場。逐步使人民幣成為可兌換的貨幣」。根據這一新的指導思想，人民幣匯率體制在1994 年年初進行了重大調整，取消了官方牌價與外匯調劑市場匯價的差別，建立了全國統一的外匯交易市場，並逐步使外匯交易市場服務於社會各方，讓各類企業和個人，都能夠參與到規範的外匯交易業務中。與此同時，原來實行的僑匯證和外匯券等都相繼退出了歷史舞臺。
國務院於1996 年1 月頒布《中華人民共和國外匯管理條例》，其中，第五條規定，「國家對經常性國際支付和轉移不予限制」。中國人民銀行時任行長於1996 年12 月致信國際貨幣基金組織總裁，申明中國接受基金組織協定第八條款的義務，實行人民幣經常項目下的可兌換。這意味著中國的外匯管理體制真正開始走向了開放。
針對個人的外匯供給政策是外匯管理政策轉向開放性的重要標誌之一。在計劃經濟時期和轉軌時期，中國居民個人的用匯需求通過正常渠道難以得到充分滿足，那些有急需的個人（例如，出國留學、短期商務出訪或探親等）往往只能通過黑市或個人之間的交易。國家外匯管理局1994 年3 月出臺了《境內居民因私出境兌付外匯的有關規定》，明確了國內金融機構可向那些符合規定並能提供必要證件和證明材料的個人，提供有限額的外匯兌換。儘管手續要求複雜且數額不大，但這畢竟是向個人提供了一個外匯兌換的窗口，意義十分重大。
國家外匯管理局於2004 年3 月發布通知規定，居民個人一次性結匯金額在等值1 萬美元以下的，憑真實身份證直接到銀行辦理；2006 年4 月，發布《關於調整經常項目外匯管理政策的通知》，「放寬境內居民個人購匯政策，實行年度總額管理」，每人每年等值2 萬美元；2007 年1 月，發布《個人外匯管理辦法實施細則》，將年度總額提升至每人每年等值5 萬美元。2007 年8 月，國家外匯管理局發布《關於境內機構自行保留經常項目外匯收入的通知》，停止使用外匯帳戶管理信息系統的「限額管理」功能。
2007 年開始實行的面向個人「每人每年等值5萬美元」的外匯兌換額度規定，具有標誌性意義，不僅顯示向居民個人經常項目下幾乎敞開供給外匯，而且體現了對人民幣匯率保持穩定的信心。事實上，自那以後，人民幣匯率也經歷了數次來自外部市場的衝擊，但均成功保持了基本穩定。有了這個起點和基礎，人民幣走向充分可兌換不再遙不可及。
二、外匯市場改革所取得的重大成就
二十世紀九十年代中期以來，尤其是進入二十一世紀以後，中國加快了外匯管理體制的改革，外匯市場發展進入到以開放為主線的新發展時期。中國的外匯收支和對外資產負債對比關係隨之發生了一系列重要變化。中國的對外經濟金融事業取得了重大成就。
（一）從外匯短缺轉變到外匯充足
外匯短缺的一個表現是經常帳戶周期性出現逆差，外匯供求平衡需要依靠動用外匯儲備、動用銀行機構的外匯結存或者向國外借款來支持。外匯短缺的另一個表現是匯率持續走低，市場預期的基本走勢是本幣貶值。這些情況我國在1993 年以前會反覆出現。1994 年開始，我國經常帳戶收支每年都有大量順差，直到2018 年，沒有任何一年出現過經常帳戶逆差，且有的年份順差金額十分巨大。相關數據顯示，2005—2017 年，我國每年的貿易順差金額都超過1000 億美元，2008 年經常帳戶順差金額更是超過了4200 億美元，與當年我國GDP 的比值高達9%。與之相應，我國的外匯儲備也從1994年後逐年增加，並在2014 年6 月達到峰值3.99 萬億美元。我國的外匯儲備，長時間保持了世界第一的位置。
在這樣的背景下，人民幣匯率保持了基本穩定，並在很長時間呈上升態勢。二十世紀九十年代中期是我國國際收支格局發生根本性變化的分界點。之後，我國逐漸成為外匯資金充足的國家。
（二）從對外淨負債轉變到對外淨債權
得益於二十世紀九十年代中期開始的經常帳戶持續順差，我國成為了世界上最大的對外淨債權國之一。國家外匯管理局從2004 年開始編制並發布我國對外資產負債表。根據對外資產負債表的統計，2004 年年末，我國對外資產總額為9291 億美元，對外資產淨額為2362 億美元，已成為對外淨債權國；截至2018 年年末，我國對外資產總額達到73242億美元，對外資產淨額達到21301 億美元，兩個數字均進入世界前列（見圖1）。
（三）從多重匯率體制轉變到單一匯率體制
在轉軌時期，隨著外匯留存制度和外匯調劑市場的推出，我國外匯交易事實上存在多重匯率。一種是官方公布牌價，通常在數年中保持不變，主要適應於國有企業的貨物進口交易。二是非貿易內部結算價，高於官方公布的牌價，但僅適用於從事非貿易交換的企業和機構，主要是那些從事服務貿易的單位。在非貿易內部結算價取消後，外匯調劑市場的匯價成為適用面更加廣泛的匯率。但是，各地的外匯調劑市場匯率行情並不完全一致，甚至同一個地方一些企業的外匯調劑匯率也不同於另一些企業的外匯調劑匯率。在不少城市，尤其是沿海地區，外匯黑市一度十分猖獗。一些中小企業、民營企業和個人不同程度上都不得不藉助非規範外匯市場來獲取外匯，並面臨和承擔相應的交易成本和交易風險。
有研究者匯集國際資料，編制出了轉軌時期人民幣兌美元的市場交易匯價數據。通過該數據對1993 年1 月至1995 年12 月三年中月度數與官方牌價的對比可以看到，1994 年以前，市場匯價與官方匯價差別巨大，例如，1993 年3 月的市場匯價是1 美元兌10.92 人民幣元，官方牌價則是1 美元兌5.7445 元，兩者相差接近一倍；1994 年年初的人民幣匯率體制改革以及相應的企業結售匯制度的改革，逐步扭轉了這一局面，促使兩個匯率快速並軌；但在1995 年上半年，兩個匯價之間仍不時出現一定的差別，直到1995 年下半年，兩者才趨於接近（見圖2）。此時，也正是中國大力推進人民幣經常項下可兌換的時候。正是外匯體制的改革，才消除了多重匯率體制，使人民幣匯率得以統一。
（四）從持續性貶值預期到人民幣匯率的正常波動
在轉軌時期，反覆出現的外匯短缺和國內通貨膨脹爬升引起了市場對人民幣匯率貶值的預期。外匯管制措施的實行也讓許多企業和個人從非規範的外匯市場上尋求外匯，而非規範市場的匯率報價與正規渠道之間存在顯著差別。事實上，這也是導致人民幣匯率不斷走低的一個因素。
從二十世紀八十年代初開始的人民幣匯率持續走低的局面，一直延續到1993 年。1994 年年初實行的人民幣匯率體制改革以及後來不斷推進的經常項目下人民幣可兌換改革，推動中國成為經常帳戶順差國，扭轉了外匯短缺的局面，國內通貨膨脹也得到了有效控制。自那以後，人民幣進入升值通道。根據國際清算銀行（BIS）編制的數據，人民幣名義有效匯率和實際有效匯率指數在1994 年1 月以後均不斷上升，有時甚至是大幅度上升。兩個指數2018 年12 月的水平都大大高於1994 年1 月的水平（見圖3）。
（五）人民幣走向國際化
從二十世紀八十年代初到九十年代初，即轉軌時期，我國經濟逐漸對外開放，很多領域實行了「價格雙軌制」；同時，隨著人員跨境流動的增加，境外貨幣進入國內零售流通領域的規模也逐漸增多。在一些沿海地區，儘管主管部門大力提倡人民幣和外匯兌換券，但不少零售商和國內居民仍然大量使用外幣進行交易，一些商品和服務的標價甚至也採用外幣。有研究者估算，港元現鈔在內地的流通數額在1993 年達到198.9 億港元的規模，與中國香港金管局估計的190 億港元非常接近。如果考慮到當時可能還有一定數量的美元現鈔在境內流通，境外貨幣在中國境內流通的總量在那時應是一個不容忽視的數字。這意味著當時中國經濟中事實上已出現一定的「美元化」問題。
進入二十一世紀後，隨著包括外匯政策在內的對外開放的推進，以及人民幣匯率的基本穩定並持續攀升，人民幣國際化進程得以順利開啟並在一段時間得到了快速發展，「美元化」現象隨之不復存在。
三、若干重要的經驗教訓
我國外匯政策改革調整和外匯收支七十年來的演變歷程，是一座經驗寶庫，從中可以得出許多有益的啟示並用於指導未來的發展。
第一，外匯管制消除不了外匯短缺。我國在計劃經濟時期實行高度集中的外匯管理體制，並延續到轉軌時期。但在這兩個時期，外匯短缺均十分嚴重。外匯管制是對外匯供求關係的強制性平衡，其效果只能持續很短的時間。長時間實行外匯管制甚至會帶來經濟關係的扭曲，使外匯資源的分配無法按照市場化方式來進行，也就不可能做到優化。解決外匯短缺問題必須從包括外匯在內的各種經濟資源的合理配置入手，而這要求弱化外匯管制。
第二，外匯管制和外匯短缺交織在一起，必然會引致貶值預期，並可形成外匯短缺與貶值預期相互驅動的惡性循環。在二十世紀八十年代和九十年代前半期，中國經濟中數次出現國內嚴重通貨膨脹和人民幣對外貶值。從表面看，這似乎是由外匯短缺等因素引起的，但實際上更多是與當時市場上普遍存在的人民幣貶值預期相關，而貶值預期又與外匯管制有著密切的聯繫。外匯管制往往帶來市場對同一商品的不同標價，使人民幣的市場匯率與官方匯率之間的差別日益增大。這在客觀上推升國內通貨膨脹，並引起本幣的進一步貶值。二十世紀九十年代中期以後的改革進程表明，只有在外匯管制逐步減少後，人民幣才能擺脫多重匯率體制的困擾，外匯供求關係才能真正實現平衡格局，公眾對人民幣匯率走勢的信心才會逐漸增強。
第三，市場化改革是消除外匯短缺的根本途徑。在計劃經濟時期，為促進外匯收入增長，有關部門數次出臺鼓勵外貿發展的措施。進入二十世紀八十年代後，更出臺了一系列的措施鼓勵出口創匯。其中，不僅有對外貿企業的各種補貼，還實行了差別化的匯率體制（例如，貿易內部結算匯率）等。這些措施不能說完全沒有效果，但都未能扭轉外匯短缺的局面。直到1994 年，按照市場化方向開啟外匯體制改革之後，才出現了根本性的轉變，並自此形成了持續性的經常帳戶順差。
第四，「半開放」時期往往是金融風險最嚴重的時候。在高度集中的計劃經濟體制中，全社會資金幾乎都在政府部門控制之下。儘管那時也有許多低效率使用資金的情況，包括外匯資金的不當使用等，但通常不會出現匯率和國內金融機構的重大風險。在完全市場化的經濟體制中，金融風險頻繁發生，但多數都會在剛剛凸顯時就會被市場關注並化解。雖然市場經濟體也會遭遇重大金融風險和金融危機，但頻率相對不高。相對而言，轉軌時期最容易出現外匯市場動蕩和金融風險。這是因為，這一時期人們的預期相對不穩定、各種信息也不夠透明和流暢；同時，政策調整往往也難以做到適度，甚至出現錯誤。我國二十世紀八十年代到九十年代初期，外匯市場多次發生劇烈變動就是例證。
第五，人民幣國際化的不斷發展，需要以人民幣充分可兌換作為基礎和支撐。人民幣國際化起步於二十一世紀第一個十年。當時，正是中國開始經常項目下全面開放人民幣可兌換和人民幣開始顯著升值的時候。在二十一世紀第二個十年的前半期，人民幣國際化得到了快速發展，很大程度上得益於中國繼續堅持經常項目下人民幣可兌換和實行對外金融開放的政策，也得益於人民幣匯率能保持基本穩定。但是，相比國際主要貨幣，目前，人民幣國際化的程度還不夠高，未來也還有很大的提升空間。制約人民幣國際化繼續發展的最大因素就是人民幣的可兌換性，這也是人民幣目前與主要國際貨幣之間的顯著差別之一。
七十年來，中國的外匯管理體制經歷了巨大改革，外匯政策已告別傳統計劃經濟模式，國際收支和對外負債資產格局與過去相比也發生了天翻地覆的變化。展望未來，我們應更有信心地繼續推進包括外匯管理體制在內的經濟體制改革，堅持市場化導向，在條件成熟時實現人民幣的充分可兌換，使人民幣國際化獲得更大的發展空間，為中國經濟的發展創造出更好的外部環境。（完）
文章來源：微信公眾號「國際金融雜誌」，2019年12月23日（本文僅代表作者觀點）
本篇編輯：喬君吉
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