導讀
公安交警通過電子眼抓拍進行交通處罰已成為常態。但是，電子眼執法也遭到人們越來越多的質疑，有關電子眼執法的訴訟案件與日俱增。
案例一：2005年7月北京發生了菜農杜寶良在同一地點違章105次，收到萬元罰單的事件，「105次違章、10500元罰款、210分記分」這組由安徽來京務工人員杜寶良在首都「創造」的交通違章記錄，清晰定格於眾多有車族心中的同時，又不知讓多少關心交通執法公平的人們「唏噓不已」。這一事件，引發了人們對交警採用電子眼等暗中執法手段是否合法、交警執法能否更人性化等熱點問題的爭論。
案例二：2005年2月20日，漳州的蘭子祿駕駛龍巖牌照小車從龍巖往漳州高速公路行駛，途徑漳州高速B道時，省交警總隊直屬高速公路支隊漳州四大隊設置「電子眼」，拍下原告行駛速度為126km/h，認為原告超速行駛。被告對原告做出罰款200元，扣分3分的行政處罰決定。原告與5月19日提起行政訴訟，認為被告未設置明顯的限速標誌，在路況及視線良好的路段限制偏低速度，無法律和事實依據；被告電子眼未經質監部門檢驗就上路執法，其列印出來的違規超速照片不能作為處罰依據，更不具有法律效力，請求法院確認被告福建省交警總隊直屬高速支隊漳州四大隊的行政行為違法，並退回收取的200元罰款。這是全國首例律師不服交通違章處罰而狀告交警的案件。
案例三：廣東省顏先生駕駛一輛黑色「凌志GS300」私家車，可全國有8輛車套用改車牌，違章範圍涉及廣東、海南、湖南、湖北、廣西、上海、浙江7個省市。從2005年以來套牌車在全國各地的違章記錄達100多次，面對來自全國各地的罰單，顏先生稱自己「前後申訴、舉報至少150次」。他收到中山市人民法院傳票成了被告，案由是：交通道路事故損害賠償糾紛。受害人依據相關部門出具的《交通事故認定書》將車主顏先生和肇事司機有某告上法庭。到此作為車主的他才第一次知道半年前一輛車牌號為「粵B/9F957」的私車在中山市撞了人。顏先生委託法律顧問向中山市人民法院提起了行政訴訟，將製作交通事故認定書的中山市公安局交通警察支隊城區大隊和公安部告上法庭。
案例四：2008年3月24日，因電子眼而引發的一場民告官案件，在河南省南陽市宛城區人民法院一審審結，法院判決南陽市公安局交通警察支隊第七大隊由於告知行為錯誤而敗訴，「電子眼」所拍的違法罰單記錄屬違法。
以上案例可以看出，人們質疑電子眼執法無法正確體現執法精神，也未能體現人性化的執法理念。
對於電子眼執法的爭議，主要有以下幾個方面：
1、電子眼執法形式和執法證據是否合法？
2、僅以電子眼圖像資料作為行政處罰依據是否充分？；
3、電子眼執法是否違背了行政處罰的法定程序，侵犯了公民的正當權益？
且讓筆者一一道來。
一、電子眼執法行為的法律依據
《道路交通安全法》第114條規定：公安機關交通管理技術監控記錄資料，可以對違法的機動車所有人或者管理人依法予以處罰。對能夠確定駕駛人的，可以依照本法的予以處罰。這為交通管理部門進行非現場執法提供了法律依據。
《交通警察道路執勤執法工作規範》第44條規定：查處機動車超速違法行為應當使用測速儀、攝錄設備等裝備。
2009年公安部開始實施的《道路交通安全違法行為處理程序規定》第15條規定：交通管理部門可以利用交通交通技術監控設備收集、固定違法行為證據。
由此可見，在電子眼執法中，使用電子眼拍照設備獲取證據是有法律依據的。
二、電子眼圖像資料作為執法證據不夠充分
《行政處罰法》第30條規定「公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，依法應當給予行政處罰的，行政機關必須查明事實；違法事實不清的，不得給予行政處罰」。
在行政訴訟中對證據的對質辨認和核實都有明確要求。《最高人民法院關於行政訴訟證據若干問題的規定》第35條規定：「證據應當在法庭上出示，並經庭審質證。未經庭審質證的證據，不能作為定案依據」。電子眼作為執法過程中的一個證據是值得肯定的，但把它作為行政執法的充分依據是不當的。
1、「電子眼」執法不是當場執法，只能說是一種執法證據，不能作為執法的充分理由。
這是因為「電子眼」拍錄違法行為到通知有關人員前來處理是有一個過程的，這樣一個過程剝奪了當事人申辯的權力。試問誰能記得清楚數日前的幾點幾分，在某一路段是多少時速？當時有沒有看到紅燈等諸如此類的問題。當事人違法可能存在多種合法合理的原因，如可能因為天氣導致當事人看不清交通信號燈，交通通行標誌；因為交通標誌設置不合理，樹木房屋或其他人為因素導致被遮擋；執法電子眼本身存在設備故障；為了緊急避險而違法等，所以，單憑電子眼的圖像資料不足以反映出事實真相，也是不充分的，人們對電子眼照片的質疑也就在所難免了。
2、電子眼照片對當事車輛所拍照片往往是瞬間完成，受天氣、拍照設備、即時路況等客觀因素影響較多，更缺少其他證據作為輔證，不能形成有效的證據鏈條，且依此進行的處罰也不是當場作出，當事人無法質證，另外，對違法車輛是否套牌，電子眼無法確定。
因此，為維護公民合法權益，我們認為電子眼圖像資料在缺少其他輔助證據的情況下，應當經過當事人的質證，方能作為處罰證據使用。
三、電子眼能否取代交通警察
在電子眼廣泛的應用中，有人認為電子眼彌補了警力不足，而且是一個智能化的快速反應系統，具有人不可比擬的優勢。但是，電子眼真的能夠取代交通警察嗎？電子設備與交通警察執法有何區別呢？
1、電子眼執法，執法人數不合法。根據《交通警察道路執勤執法工作規範》規定：交通警察「在公路上執勤時，不得少於二人。需要設點執勤的，應當根據道路條件和交通狀況，臨時選擇安全和不妨礙通行的地點進行，避免引發交通堵塞」。而電子眼執法不說二人，一個人都沒有，是否符合執法程序值得推敲。
2、電子眼無法正確體現執法精神。
首先電子眼無法及時糾正違章違法行為，不能正確判斷違法行為是否輕微。《道路交通安全法》第87條規定：「公安機關交通管理部門及其交通警察對道路交通安全違法行為，應當及時糾正。公安機關交通管理部門及其交通警察應當依據事實和本法的有關規定對道路交通安全違法行為予以處罰。對於情節輕微，未影響道路通行的，支出違法行為，給予口頭警告後放行」。公安部修訂後的《道路交通安全違法行為處理程序規定》也進一步明確「公安交警對違法行為的處理應當堅持教育與處罰相結合的原則，對情節輕微、未影響道路通行和安全的交通違法行為，交警口頭警告糾正違法行為後放行」。但是電子眼不可能確認，當時違法行為是屬於輕微的還是嚴重的，不可能給予違法者以口頭警告，以此也不能體現執法精神和交通管理的本意。
其次電子眼無法承擔告知義務和責令當事人改正職能。更具《交通警察道路執勤執法工作規範》規定，交通警察在執法時應當告知「你有權陳述和申辯」。《行政處罰法》第23條規定：行政機關事實行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為。顯然「電子眼」無法擔負起這些義務和職能。
3、被處罰主體的錯位
根據《道路交通安全法》第114條規定：公安機關交通管理部門更具交通技術監控記錄資料，可以依照本法的規定依法予以處罰。這裡應明確違法的是人而非物，也就是說只有當機動車所有人或者管理人違法的時候公安機關交通管理部門才能夠對人處罰，而不是對「違法的機動車」進行處罰。顯然，單靠電子眼執法是無法區分的。如果對沒有違法的機動車車主或者管理人進行處罰，起不到應有的懲罰教育作用，助長駕車違法者與他人的不良交易，違背了執法原本的初心。
四、電子眼執法的告知義務
「電子眼」執法只是行政執法中獲取證據的途徑，是證據鏈中的一個環節，它不可能取代交警完成全部的行政執法。交管部門在獲得電子拍照的證據後，還要告知當事人對其作出的行政處罰事實、理由、依據以及當事人依法享有的權利，這些是需要人來完成的，電子眼是辦不到的。如果交管部門沒有及時履行告知義務，而是轉嫁給當事人，讓其自行通過相關網站查詢，那麼這樣的行政執法在程序上存在瑕疵。
《行政處罰法》第31條規定：行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，並告知當事人依法享有的權利。行政處罰決定的內容是要求單反和私人履行義務或剝奪當事人已經享有的某種資格、權利及能力。這些內容都有可能對當事人的合法權益造成侵害，在作出正式決定前，當事人有權了解對自己作出這一不利決定的原因和理由。作為非現場執法方式的「電子眼」執法更應承擔告知義務。案例四正是基於「告知行為錯誤」而做出了交警大隊敗訴判決。
1、「電子眼」執法的告知方式
在不同的處罰程序中，行政機關履行告知義務的方式有所不同。在簡易程序中，行政機關可以口頭方式告知當事人將要做出的行政處罰決定的事實、理由及根據。《行政處罰法》雖然沒有對行政機關在一般程序和聽證程序中的送達方式作出規定，但行政訴訟中舉證責任由被告行政機關承擔，從行政機關在行政複議和行政訴訟中負有舉證責任的規定可以看出，行政機關必須以書面方式告知當事人。
2008年12月新修訂的《道路交通安全違法行為處理程序規定》第50條規定：對交通技術監控設備記錄的違法行為，當事人應當及時到公安機關交通管理部門接受處理，處以警告或者二百元以下罰款的，可以適用簡易程序：處以二百元（不含）以上罰款、吊銷機動車駕駛證的，應當適用一般程序」。該規定的第46條第款中規定：適用一般程序作出處罰決定的應當「採用書面形式或者筆錄形式告知當事人擬作出的行政處罰的事實、理由及依據，並告知其依法享有的權利。」
在告知方式選擇上，以何種方式將違法行為及處理程序告知違法當事人，在《公安機關辦理行政案件程序規定》第29條對公安機關送達法律文書有這樣的規定：「送達法律文書應當首先採取直接送達方式，交給受送達人本人：如果本人不在，可以交給其成年家屬或者所在單位的負責人代收。受送達人本人或者代收人拒絕接收或者拒絕籤名或者蓋章的，送達人可以邀請其鄰居或者其他見證人到場，說明情況，把文書留在受送達人處，在送達回執上記明拒絕的事由、送達日期，由送達人和見證人籤名，即視為送達。無法直接送達的，委託其他公安機關代為送達，或者郵寄送達。經採取上述送達方式仍無法送達的，可以公告送達。公告的範圍和方式應當便於公民知曉，公告期限不得少於六十日。
根據交通管理工作的具體情況，目前主要採取郵寄、登報、手機簡訊、建立網際網路査詢系統等方式，各有弊端，也面臨許多尷尬情況。一是直接告知不可行。一個基層大隊每天通過「電子眼」記錄的交通違法行為多則上百條，少則數十條，如果直接送達，這些違法記錄的車輛車主的聯繫方式記錄不全，無法一一査找；二是郵寄告知遭退信。自從「杜寶良事件」後，許多交警部門採取郵寄的方式告知，但是由於駕駛證、行駛證地址與實際居住地不一致，相當一部分當事人無法收到郵寄的通知書；三是登報、廣播電臺、手機簡訊、建立網際網路查詢系統均不是一對一的告知方式，需要當事人主動查詢才能知曉。
2、「電子眼」執法違反告知程序的幾種情況
（一）只處罰不告知
只處罰不告知是指交警部門未履行告知義務而只進行處罰。
《行政處罰法》第40條規定：「行政處罰決定書應當在宣告後當場交付當事人；當事人不在場的，行政機關應當在七日內依照民事訴訟法的有關規定，將行政處罰決定書送達當事人」。因此，在行政相對人每次違章後，交管部門都應當及時予以通知並送達行政處罰決定書。
從這個規定可以看出，只處罰不告知違反了行政處罰程序，是一種行政違法行為。另外，只處罰不告知還直接侵犯了駕駛員的知情權。如果一個人違法但自己並不知曉，而執法機關又沒有及時告知，那麼他很可能在不知情的情況下繼續違法；或者他雖然知曉自己違法，但由於沒有接到執法機關的告知，在僥倖心理的驅使下繼續違法或者他因為沒能及時知曉自己的違法事實和面臨的處罰後果，失去了提出反對意見進行對質、提出申訴和申請聽證的機會，也就相當於被剝奪了獲取救濟的權利。這些結果都將影響執法的效能，損害執法機關的信用和權威。
（二）在車輛審驗時對違章車輛進行處罰
在我國個別地方，交警部門對不來接受處理的違章機動車所有人或者管理人採取「不讓違法車輛年檢」的做法。這其中包括兩種情況：一種是交警部門沒有進行告知，違章機動車所有人或者管理人根本不知情，只在車輛審驗時才被告知車輛有違章記錄，如不接受處罰不予車輛年檢：另一種情況是交警部門進行了告知，而違章機動車所有人或者管理人明知車輛有違章記錄的情況下不主動接受處罰，交警部門只能在車輛年檢時，採取不接受處罰不予車輛年檢的做法。人們在反對第一種情況下交警部門做法的同時，往往習慣性地認同第二種情況，
認為交警部門可以採取這種「不讓違法車輛年檢」的做法。絕大多數被罰者也都是乖乖去接受處罰，一是沒有時間去理論，二是年檢等著不去挨罰不行，三是這樣的處罰就是打官司往往也打不贏。但我們認為，不論何種情況驗車的時候有違章紀錄就不予驗車，都是違反法律規定的。《行政許可法》第17條中規定：「除本法第十四條、第十五條規定的外，其他規範性文件一律不得設定行政許可」。「也就是除法律、行政法規、規章以外的文件都不可以設定行政許可。所以公安機關對有違章紀錄的汽車，在符合安全條件的情況下不能加設禁止性的規定，應當按照法律、行政法規的規定予以驗車。至於行政處罰應當通知當事人接受處罰，或者採取強制措施，而不應當將行政處罰作為驗車這個行政許可的前置程序。
（三）一次性告知並處罰
在「電子眼」行政執法實踐中，交通管理部門受告知方式和條件的限制，往往對對違章車輛採取一次性告知並處罰的做法。由於交警沒有及時對違章信息進行整理並及時告知違章者，導致處罰不能減少違章行為。這與我們的執法目的顯然是背道而馳的，當司機交通違章至十次、幾十次的時候，交管部門應該提醒或警告司機，避免違章次數繼續增加，避免出現案例一中「105次違章、10500元罰款、210分記分」的情況。
《行政處罰法》第24條規定：「對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。」即行政機關對當事人同一個違法行為不得根據同一事實和同一理由給予兩次以上的處罰。但什麼是「同一違法行為」呢？在「電子眼」執法中，對於駕駛員在同一路段被多個「電子眼」拍攝的圖像是累計計算並處罰的。這算不算是對「同一違法行為」的重複處罰呢？
判斷是否是同一個違法行為，要區分「同一個違法行為」與「同一類違法行為」的關係。區分的標準在於單行法律、法規和行政規章制度所規定的不同的行政違法行為的構成要件。如果符合規範該領域的單行法律、法規和行政規章所規定的違法構成要件，就構成一個行政違法行為：如果又符合違法構成要件，則就又構成另一個行政違法行為，即使他們是同一類行政違法行為。當事人行為處於連續狀態的除外。如何理解當事人行為的連續狀態，是判斷同一個違法行為的關鍵。當事人行為的連續狀態要看當事人的行為有沒有連續性，在當事人行為有連續性的情況下，應將當事人的行為視為一個違法行為。但當事人行為的連續性以行政機關的處罰為標誌而結束，不能以當事人行為的目的為標準。
由此看來，如果駕駛員在同一路段超速而被多個「電子眼」拍攝，其違法行為沒有被及時告知並處罰，則其行為應該是「同一違法行為」。因此在交通違法處罰時，應該注意這個問題，避免重複處罰。
3、違反告知義務的法律後果
在「電子眼」執法違反告知義務中有以下幾種情況：一是未告知：二是告知沒有到達被通知人；三是未及時告知，或累計多次後一次性告知。不管是那種情況，均違反了行政執法程序規定。《行政處罰法》第41條規定，在一般程序和聽證程序中，如果行政機關沒有履行告知義務，則行政處罰決定不能成立。行政處罰決定不能成立的原因就是違反法定程序，構成程序違法。根據行政機關在行政複議和行政訴訟的規定，行政機關負有舉證責任，其舉證的內容包括是否根據法定程序作出行政處罰決定。當行政機關與當事人之間就行政機關是否履行告知義務發生爭議時，行政機關應當舉證證明自己已經履行了告知義務。如果行政機關不能舉證證明依據履行的告知義務，即使行政機關處罰決定內容是合法合理的，行政複議機關或法院也必然以違法法定程序為由，撤銷行政機關的處罰決定。
因此，在「電子眼」執法的告知方式上有必要進行明確、細化，既能減輕行政機關的負擔，又能保障當事人的了解權，避免在將來的行政複議或行政訴訟中引起不必要的爭議。我們認為，在行政執法實踐中，應該進一步改進和完善告知程序。首先，明確告知的內容。被告知者首先收到的不應是處罰通知書，而是違法者的違法信息資料，以保證被告知者的知情權，便於其對告知內容、證據資料進行質證反饋，這既保護了被告知者的合法權益，又對行政機關做出正確的行政處罰提供有效依據。其次，合理採用告知方式，在郵寄、電話通知以及網絡、媒介或廣播公告等多種告知方式中，行政機關可以組合使用，特別是在當前信息網絡日益發達的今天，不妨多發揮公告告知的方式，以提高行政執法效率。
法治，應該依法而治。在以科學發展觀為引領的今天，在以人為本的理念下「電子眼」執法應更加具有人性化。罰款不是交通執法工作的最終目的。安全、有序、合法才是最終目的。莫把「電子眼」當成謀取利益的工具，造成「以罰代管」的不良執法氛圍。也不要一味地迷信「電子眼」，使人成了科技產品的奴隸。一個和諧社會的建立，要求公民有遵紀守法的意識，也要求執法部門有從善如流的勇氣，更要有陽光執法的底氣。
聲明
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