來源：《財經》雜誌
文 | 《財經》特約作者 鄒碧穎
6月3日，海南自由貿易港11個重點園區同步舉行掛牌儀式。作為自由貿易港政策的主要承接地和先行先試的「孵化器」，這些園區將充分利用制度創新優勢，率先實施相關政策和進行壓力測試，推動海南自由貿易港建設加快發展、創新發展。
近日，中共中央總書記習近平對海南自由貿易港建設作出重要指示強調，要把制度集成創新擺在突出位置，解放思想、大膽創新。
「將海南自由貿易港打造成為引領我國新時代對外開放的鮮明旗幟和重要開放門戶。」6月1日，中共中央、國務院印發的《海南自由貿易港建設總體方案》正式對外公布，標誌著海南從2018年4月啟動的自由貿易試驗區建設階段邁入了自由貿易港建設階段。
海南自由貿易港的實施範圍為海南島全島。《海南自由貿易港建設總體方案》在貿易自由便利、投資自由便利、跨境資金流動自由便利、人員進出自由便利、運輸來往自由便利、數據安全有序流動等方面推出了諸多利好政策，被官方總結為60個政策亮點。
方案提出，到2025年海南將初步建立以貿易自由便利和投資自由便利為重點的自由貿易港政策制度體系，到2035年成為中國開放型經濟新高地，到本世紀中葉全面建成具有較強國際影響力的高水平自由貿易港。
這是海南繼1988年獨立建省成為特別行政區、2010年建設國際旅遊島之後的又一次重大歷史發展機遇，也是中國新一輪擴大對外開放中推出的重磅舉措。
對外經貿大學中國自貿區研究院首席專家李光輝向《財經》表示，目前全球政治經濟形勢複雜，面臨百年未遇之大變局，既有機遇又有挑戰。中國將積極應對挑戰，抓住機遇，推動建設人類命運共同體。而在國內層面，中國的經濟發展模式正由原來的外向型經濟向開放型經濟體系轉變，要營造國際化、法制化、便利化的營商環境，對標國際經貿規則，這就需要有開放引領開放型經濟發展的引擎，需要通過新平臺構建開放型經濟新體制，不斷探索深化改革，擴大對外開放。海南自由貿易港正是在此大背景下孕育而生。
華夏新供給經濟學研究院院長賈康向《財經》記者表示，海南自由貿易港是中國以「全球最大體量」為特徵而對標國際極高水平開放標準建設的自由貿易港。海南的「零關稅」等政策，致力於最大限度地降低要素流動壁壘，使貿易和投資自由化便利化，旨在將海南打造成為中國市場經濟發展的一個獨特的增長極區域，這不僅將極大促進海南的經濟社會發展，而且將對全局的解放思想具有昭示與引領作用，也有利於提升中國堅定不移推進改革開放的國際形象。
適時開展全島封關運作
截至目前，中國共設立了18個自由貿易試驗區，而海南是中國唯一一個由自由貿易試驗區邁向自由貿易港建設的地區。海南自由貿易港與其他自由貿易試驗區究竟何有不同？
在李光輝看來，自由貿易試驗區旨在探索中國新一輪改革開放的路徑，以制度創新為核心，力爭形成可復推廣的經驗。而海南自由貿易港在建設中則要對標新加坡，參考香港和杜拜。這些均是在全球具有領先地位、建設較為成熟的國際自由貿易港。
李光輝分析，自由貿易試驗區的海關監管模式是「一線」放寬、「二線」管住，自由貿易港則是「一線」放開、「二線」管住；自由貿易試驗區可以先行先試，以制度創新為核心，而自由貿易港更強調製度集成；自由貿易試驗區缺少具體的優惠政策，需要通過先行先試進行摸索，自由貿易港則在諸如個人所得稅、服務貿易的關稅等方面設立了具體政策；此外，在除涉及國家安全和經濟社會重大事項的方面，自由貿易港幾乎實行全面放開。
實際上，在《海南自由貿易港建設總體方案》中，海南的特別之處首先體現為全島封關運作、更加自成一體的海關監管模式：在海南自由貿易港與中華人民共和國關境外其他國家和地區之間設立「一線」，在海南自由貿易港與中華人民共和國關境內的其他地區（內地）之間設立「二線」。
「一線」放開，即制定海南自由貿易港禁止、限制進出口的貨物、物品清單，清單外貨物、物品自由進出，海關依法進行監管。制定海南自由貿易港進口徵稅商品目錄，目錄外貨物進入自由貿易港免徵進口關稅。以聯運提單付運的轉運貨物不徵稅、不檢驗。從海南自由貿易港離境的貨物、物品按出口管理。
「二線」管住，即貨物從海南自由貿易港進入內地，原則上按進口規定辦理相關手續，照章徵收關稅和進口環節稅。對鼓勵類產業企業生產的不含進口料件或者含進口料件在海南自由貿易港加工增值超過30%（含）的貨物，經「二線」進入內地免徵進口關稅，照章徵收進口環節增值稅、消費稅。行郵物品由海南自由貿易港進入內地，按規定進行監管，照章徵稅。
天津師範大學自由經濟區研究所所長孟廣文在接受《財經》記者採訪時解釋，這意味著禁止、限制進口清單和進口商品徵稅商品目錄外的貨物、物品，都可以自由進出海南。但這種自由進出僅限於關稅意義上，並不意味著放鬆生物安全等諸多安全管控。而通過瓊州海峽進入內陸的一般貨物，包括電商商品在內，均須照章納稅，儘管符合一定條件的商品可免徵關稅，但仍然要徵收增值稅、消費稅。
通過「一線」「二線」的劃分，《海南自由貿易港建設總體方案》進而提出，實現島內自由。2025年前，海南將適時全面開展全島封關運作評估，待條件成熟後實施全島封關運作，不再保留洋浦保稅港區、海口綜合保稅區等海關特殊監管區域。由境外啟運，經海南自由貿易港換裝、分揀集拼，再運往其他國家或地區的中轉貨物，簡化辦理海關手續。貨物在海南自由貿易港內不設存儲期限，可自由選擇存放地點。
對此，孟廣文指出，一般的綜合保稅區無法實現貨物無限期存儲，海南今後不設貨物存儲期限，使貨物可以免於正常的海關監管，更加凸顯了自由貿易港的開放政策，能較好地保證貨物自由與投資自由。
據了解，海南採取的全島封關運作的海關監管模式並不鮮見。孟廣文介紹，為吸引投資，發展貿易與金融服務業，諸如新加坡、中國香港、蒂裡亞斯特等自由港，以及美國對外貿易區、巴拿馬和杜拜等自貿區，均採用「境內關外」的海關監管模式，以期最大限度為商家提供貿易便利，減少航運物流及貿易成本，通過物流與貿易量的增加、服務業的發展為設區國與地區增加收入與福利。
零關稅、低稅率、簡稅制、強法治
在全島封關運作的前提下，《海南自由貿易港建設總體方案》提出，按照零關稅、低稅率、簡稅制、強法治、分階段的原則，逐步建立與高水平自由貿易港相適應的稅收制度。這被外界普遍解讀為海南對標國際最高開放標準的重要舉措。
孟廣文介紹，此前中國的自由貿易試驗區實施的並非「境內關外」的海關監管模式，而是海關特殊監管政策，即使是包含在自貿區內部的保稅區，也只是體現為以緩交關稅為特徵的貿易便利化措施，優惠政策中少有涉及稅收減免的內容。海南提出「零關稅」「低稅率」「簡稅制」，已是在接軌國際自由貿易港標準。
按照《海南自由貿易港建設總體方案》，海南「零關稅」將分為兩個階段實行。2025年全島封關運作前，通過「零關稅」正負面清單，對部分進口商品，免徵進口關稅、進口環節增值稅和消費稅。2025年全島封關運作、簡併稅制後，對進口徵稅商品目錄以外、允許海南自由貿易港進口的商品，免徵進口關稅。此外，海南將離島免稅購物額度由每年每人3萬元提升至10萬元，擴大免稅商品種類。
李光輝評價，零關稅和島內消費免稅、離島免稅將使海南自貿港獲得與香港對標的可能。
而在「低稅率」方面，《海南自由貿易港建設總體方案》提出，自6月1日起，對註冊在海南自由貿易港並實質性運營的鼓勵類產業企業，減按15%徵收企業所得稅。對在海南自由貿易港工作的高端人才和緊缺人才，其個人所得稅實際稅負超過15%的部分，予以免徵。
作為對照，中國內地企業所得稅率一般為25%，符合條件的小型微利企業所得稅的稅率一般為20%。國家重點扶持的高新技術企業所得稅的稅率一般為15%。賈康認為，海南自貿港推出的稅制政策組合在國內具有創新意義，15%企業所得稅稅率在中國處於規範化的各稅率檔次中的最優惠水平，顯然是在對標中國香港、新加坡等國際自由貿易港的高標準，以利於吸引投資。但他同時也強調，所謂「高標準」並非在直觀形式上要達到維京群島、開曼群島等「避稅天堂」的標準。
在「簡稅制」方面，《海南自由貿易港建設總體方案》提出，在全島封關運作的同時，依法將現行增值稅、消費稅、車輛購置稅、城市維護建設稅及教育費附加等稅費進行簡併，啟動在貨物和服務零售環節徵收銷售稅相關工作。
對此，孟廣文認為，世界典型自由貿易區（港）在貿易、投資、經營、金融和人員進出方面實現自由化和便利化，就是在政策和法規內容上儘可能減少限制和約束。法規少、內容少、結構與形式簡單，減輕企業與個人的報稅負擔，才能提高效率，便利經商。而賈康評價，海南自由貿易港的稅收制度組合符合稅制改革的基本邏輯取向，考慮到了政策施行的漸進過程，其戰略設計思路值得肯定。
據了解，《海南自由貿易港建設總體方案》中的改革政策措施，凡涉及調整現行法律或行政法規的，將經全國人大及其常委會或國務院統一授權後實施。不過，孟廣文分析，自貿港特殊的稅收等政策長期來看必須要有法律依據作為保障。
孟廣文介紹，儘管自貿港建設初期可以調整國家某些現行法律法規的實施，但世界上典型的自由貿易區（港）大都擁有較為獨立的法律地位，以保持自由港和自由貿易區政策的穩定性。諸如英屬維京群島、澤西島、曼島是英國女王自治領地，香港特別行政區也有香港基本法保障其法律地位。蒂裡亞斯特自由港、巴拿馬和杜拜自貿區均制定有相關法規。
此次公布的《海南自由貿易港建設總體方案》也提出「強法治」，避免海南成為「避稅天堂」。此外，還要制定實施海南自由貿易港法、制定經濟特區法規、建立多元化商事糾紛解決機制，營造國際一流的自由貿易港法治環境。孟廣文強調，這也是世界上典型自由港和自由貿易區避免洗錢等違法犯罪活動的通行做法，即經濟活動自由但要合法合規，不能為違法犯罪留下飛地與窗口。
海南自貿港會取代香港嗎？
除了稅收方面的政策利好，《海南自由貿易港建設總體方案》還推出了許多亮點舉措，比如實施跨境服務貿易負面清單制度，實施市場準入承諾即入制，支持發展房地產投資信託基金，鼓勵海南自貿港向全球發債，以及對外國人的多項入境免籤政策等等。
李光輝評價，海南因其獨特的地理區位優勢，成了自貿港的試驗田，成了零關稅、低稅率、封關運作、貿易自由、人員流動自由的前沿探索陣地。這些政策實施與探索，無疑比早已在全國布局的自由貿易試驗區更進一步。這樣的政策在自由貿易試驗區建設中沒有，無論是廣東的前海、橫琴、南沙自貿區，還是上海的臨港自貿區，都無緣享受如此巨大的政策紅利。
孟廣文也提示，海南關於「運輸來往自由便利」的建設內容在國內其他自由貿易試驗區的建設方案中少有涉及。據了解，航運方面，海南自由貿易港將推動建設西部陸海新通道國際航運樞紐和航空樞紐，建設「中國洋浦港」船籍港，支持海南自由貿易港開展船舶登記，進一步放寬空域管制與航路航權限，構建高效、便捷、優質的船旗國特殊監管政策等。
孟廣文認為，自由貿易港的本質屬性是「港」，是貨物、資金、人、信息等不同要素集散的樞紐，正是要素的流動催生了交易機會，使得自由貿易港的產業得以發展。中國香港、新加坡、杜拜等自由貿易港都是重要的航運樞紐。新加坡是印度洋、太平洋航線的樞紐，香港位於中國南端輻射大陸腹地，杜拜位於中東輻射亞歐非。考慮到海南，特別是離島的區位較香港、深圳、廣州更偏南、更接近國際貿易航線，如果作為貨物集疏運的樞紐，有利於帶動其他產業發展。海南發展航務與轉口貿易符合實際情況。
除了航運，「數據安全有序流動」也是中國其他自由貿易試驗區建設方案中少見的內容。《海南自由貿易港建設總體方案》提出開放增值電信業務，逐步取消外資股比等限制，安全有序開放基礎電信業務，開展國際網際網路數據交互試點，設立國際通信出入口局等。孟廣文分析，這些舉措或將有利於中國嘗試探索與國際網際網路建立便利的交流溝通渠道。
李光輝表示，國家航運樞紐、金融開放，給海南打造國際航運中心和金融中心提供了無限的想像空間。據悉，在跨境資金流動自由便利方面，《海南自由貿易港建設總體方案》提出構建多功能自由貿易帳戶體系，進一步推動跨境貨物貿易、服務貿易和新型國際貿易結算便利化，支持建設國際能源、航運、產權、股權等交易場所等舉措。
對此，孟廣文認為，海南的經濟實力和製造業基礎較弱，金融開放或將成為海南吸引銀行入駐的有力條件，從而促進航運物流、旅遊業、服務業的起步培育與發展。但考慮到上海自由貿易試驗區已在建立自由貿易帳戶、大宗商品交易所等方面做出諸多嘗試，海南的政策也並非具有首創性。
孟廣文分析，對標國際典型的自由貿易港，海南在金融創新上邁的步伐顯得更加謹慎。新加坡、中國香港、杜拜均是世界級或區域性的金融中心，銀行入駐多、資金進出自由、匯率自由，而海南的自由貿易帳戶存在限額與監管，匯率無法實現自由兌換，相關政策旨在推動資金的跨境交流、投資和融資，與中國香港、新加坡相比仍存在差距。
即便如此，《海南自由貿易港建設總體方案》推出後，仍有不少聲音討論海南是否會取代香港的地位。
對此，接受《財經》記者採訪的多位專家均表示，這並非一日之功。賈康分析，從產業集群、金融與資本市場、人員素質、法治條件等方面來看，海南與香港尚不具有可比性。海南當下剛確定了「自由貿易港」的框架式藍圖，正處於草創階段，要按照高標準的制度框架發展起來，還有相當長的路要走。儘管香港最近幾年出現了不如人意的情況，但其地位仍然在相當大範圍的區域經濟中難以替代。
孟廣文也認為，香港用170多年的時間積累了國際化經驗，形成了發達的金融體系和貿易渠道，並且擁有穩定的法律保障，在中國以及世界發揮著難以替代的作用，但海南在「一帶一路」倡議中是重要的地緣樞紐，更接近國際航運主航道，陸域海域發展空間廣闊，加之集成世界上典型自由貿易區政策，因此，也具有巨大的發展潛力。香港還會繼續發展，海南還會擴大開放，希望在大灣區協同發展的背景下，海南和香港海南與香港合作發展，實現共贏。
李光輝認為，海南的一些政策落地還需要假以時日，作為國際金融、航運、貿易中心和國際航空樞紐，香港仍舊是內地與世界的主要媒介。不過考慮到海南自貿港將建成為我國第一大自貿港，到本世紀中葉將全面建成為具有較強國際影響力的高水平自由貿易港，政策利好將海南自貿港提升到前所未有的開放高度，使其獲得與香港對標乃至一爭高下的可能。
根據《海南自由貿易港建設總體方案》，海南要加強與東南亞國家交流合作，促進與粵港澳大灣區聯動發展。孟廣文也提醒，海南的發展更需考慮與東南亞國家特別是新加坡、越南的競爭與合作，通過海南自由貿易港的建設增強中國珠三角地區乃至中國南方深層次對外開放的吸引力和優勢，衝抵越南給中國改革發展轉型發展帶來的挑戰。
李光輝分析，《海南自由貿易港建設總體方案》的出臺正值疫情期間，自貿港建設過程中或將存在需求下降、生產減少的問題，同時由於保護主義愈演愈烈，即使海南自由貿易港建設中對貨物貿易實行以「零關稅」，對服務貿易實行以「既準入又準營」，大幅放寬市場準入強化產權保護，進一步推動跨境貨物貿易、服務貿易和新型國際貿易結算便利化等一系列自由化便利化政策舉措，投資、消費、出口等仍會受到挑戰。
李光輝同時也強調，儘管自貿港建設面臨諸多挑戰，但也有新的機遇。推進海南全面深化改革開放是中國區域經濟方面的七個重大國家戰略之一，海南自由貿易港政策的實施將加速各種市場要素加快流動，從而形成投資、貿易、創業、消費的機會窗口。正如改革開放初期設立的深圳經濟特區那樣，海南自貿港是新時代中國對外開放的旗幟和窗口，是區域經濟發展的新引領。長期來看，海南自貿港的探索與創新，無疑將為中國開放型經濟發展提供思路、模式與經驗。