原標題：高效法治實施體系的十個基本要素
盧樂雲
黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》(下稱《決定》)明確提出了「建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家」的總目標，並指出要「貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規範體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系。」
《決定》強調:「法律的生命力在於實施，法律的權威也在於實施。」在中國特色社會主義法治體系中，高效的法治實施體系地位重要、意義重大。實施法治不在於制定了多少法律，而在於所制定的法律在多大程度上付諸實施。有法律不實施比沒法律還可怕，徒具空文的法律不是零價值而是負價值，因為其直接傷害了人們對法治的信仰。然而，現實中一些領導機關及其領導幹部雖然口口聲聲不離法治，但一旦到了判斷是非、處理事務時卻背離法治思維，違反法治方式。建設高效的法治實施體系是建設中國特色社會主義法治體系的核心議題。
所謂高效的法治實施體系是指法治實施體系能有效地確保紙面上的規範成為實踐的行為和立法目的如期實現。該體系涉及立法、執法、司法、守法各個層面，關聯依法治國、依法執政、依法行政的共同推進和法治國家、法治政府、法治社會一體建設。那麼，高效的法治實施體系應當是一個什麼樣的體系呢?筆者以為，高效的法治實施體系應當具備以下十個方面的基本要素。
憲法權威的神聖性。這是指憲法既是政治宣言，又是行為規範，是一切政黨、黨政機關、社會組織和個人的最高行為準則。《決定》將「完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施」作為全面推進依法治國的重大任務之一，強調「健全憲法實施和監督制度」「堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政」「完善全國人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制」。當務之急是建立違憲審查機制，使得一切違憲的法律、法規、規章、政策、制度、決策歸於無效。
法律體系的嚴謹性。這是指法律系統中的各部門法之間、各部門法中的各法律之間、每部法律的原則與具體規則之間、總則與分則之間周延嚴密、有機協調，整個法律體系嚴密而又具有可操作性。從法治實施的要求看，現行體系不無缺漏。一是一些法律制度規則系統不嚴謹，比如有的法律制度只有原則性規定，而無具體制度，使得這些法律僅僅是宣示性條文。二是法律體系不配套或者不協調。比如行政法領域至今還沒有完備統一的程序法。為此，《決定》突出要求，要「完善立法體制機制，堅持立改廢釋並舉，增強法律法規的及時性、系統性、針對性、有效性」。
執行程序的法定性。這是指法定程序規制一切權力、保障合法權利。程序法定、程序正當是國家治理體系現代化和國家治理現代化的基本要求。程序法既是權力的來源，又是權力運行的章程，還是權利保障的機制。相對權力，法無授權不可為，法定職責必須為;相對權利，法無禁止即可為。《決定》強調，「各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作」。要「依法全面履行政府職能」「推進機構、職能、權限、程序、責任法定化」「推行政府權力清單制度」。司法作為守護公平正義、守護法治的最後一道防線，司法權的運行更加強調程序的法定性。正如《決定》指出，「必須完善司法管理體制和司法權力運行機制，規範司法行為」。
違法後果的必定性。這是指違法後果對於一切違法行為是必然的和必定的。違法成本低或無成本，必將產生「破窗效應」，嚴重傷害法律的有效實施。在現行法律體系中，違法後果的法律設計不夠完善。一是重實體輕程序，不少違反程序法的行為無違法後果規定。二是有原則無強制，一些禁止性規定只有宣示條文，而無違法的法律後果規定。三是種類不全面，等等。同時，保障嚴格執法、公正司法的機制不健全，制約了違法後果的必定性，並且這種「破窗效應」表現為兩個層次:作為執法主體的執法者的違法行為不承擔法律後果時，對其他執法者產生破窗效應;作為執法對象的違法行為不承擔法律後果時，對其他人產生破窗效應。對此，務必予以高度重視。
執法過程的透明性。這是指法律制度在公開透明中運行。《決定》提出，要「堅持以公開為常態、不公開為例外原則」。建立信息平臺和公開機制，保障人民群眾的知情權，全面推進政務公開，推進決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開;保障人民群眾參與司法，在司法調解、司法聽證、涉訴信訪等司法活動中保障人民群眾參與，完善人民陪審員制度，構建開放、動態、透明、便民的陽光司法機制，切實實現權力在陽光下運行。
救濟渠道的暢通性。這是指暢通被侵犯了的群眾權益的救濟機制。這裡的「被侵犯」包括遭受公權力侵害和遭受其他方面的侵害。《決定》要求「建設完備的法律服務體系。推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設，加強民生領域法律服務。完善法律援助制度，擴大援助範圍，健全司法救助體系」，還要求「健全依法維權和化解糾紛機制」「建立健全社會矛盾預警機制、利益表達機制、協商溝通機制、救濟救助機制，暢通群眾利益協調、權益保障法律渠道」，切實保障公民各項合法權益充分實現。
監督機制的有效性。這是指發揮各項監督機制應有的效能，加強對行政決策的監督，健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序。建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制;建立健全行政裁量權基準制度，全面落實行政執法責任制;完善糾錯問責機制。加強對司法活動的監督，完善檢察機關行使監督權的法律制度，加強對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監督，完善人民監督員制度，絕不允許法外開恩，絕不允許辦關係案、人情案、金錢案。
法治隊伍的可靠性。這是指建設高素質、能力強的立法工作者、法官、檢察官、人民警察、律師、人民調解員等法治專門隊伍。《決定》強調，要「加強立法隊伍、行政執法隊伍、司法隊伍建設」。一是政治可靠。忠於黨、忠於國家、忠於人民、忠於法律。二是素質可靠。有職業道德水準和業務工作能力。三是組織可靠。把思想政治建設擺在首位，暢通立法、執法、司法部門幹部和人才相互之間以及與其他部門具備條件的幹部和人才的交流渠道，推進法治專門隊伍正規化、專業化、職業化。四是制度可靠。關鍵是完善職業保障體系。
普法教育的全面性。這是指加強普法教育的覆蓋面和有效性。《決定》指出，「法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰」。公民的法治教育是依法治國的基礎。法律意識是公民意識和公民政治素質的內涵。深入開展法治宣傳教育，把法治教育納入國民教育體系和精神文明創建內容。推動中國特色社會主義法治理論進教材進課堂進頭腦。充分發揮基層組織和部門、行業、各類社會主體學法、用法的積極作用。
考核評價的激勵性。這是指建立健全對地方黨政、機關單位及其領導人員法治能力的評價激勵機制。《決定》首次明確「把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導幹部工作實績重要內容，納入政績考核指標體系。把能不能遵守法律、依法辦事作為考察幹部重要內容」。要推進基層治理法治化，發揮基層黨組織在全面推進依法治國中的戰鬥堡壘作用，建立重心下移、力量下沉的法治工作機制。堅持依法執政，各級領導幹部要帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權力，更不能以言代法、以權壓法、徇私枉法。健全黨領導依法治國的制度和工作機制，完善保證黨確定依法治國方針政策和決策部署的工作機制和程序，加強對全面推進依法治國統一領導、統一部署、統籌協調，完善黨委依法決策機制。
「一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內心裡」。歸結到一點，法治是人民意志，全體國人對法治的認同是實施法治的一切力量之源。
可以預計:隨著《決定》精神的不斷落實，我國的法治實施必將翻開嶄新的一頁，法治必將成為一種意識、一種習慣、一種文化。(作者為湖南省人民檢察院副檢察長)