防汛抗旱指揮部所作行政行為應視為地方人民政府作出
裁判要旨
1. 防汛抗旱指揮部作為地方人民政府的議事協調機構，該行政行為應視為地方人民政府作出的。《防洪法》對國務院和地方各級人民政府水行政主管部門在防洪工作中的監督管理職責和措施作出了規定。防汛抗旱指揮部基於地方人民政府水行政主管部門行使防汛抗洪工作的監督管理權。防汛抗旱指揮部根據《防洪法》的規定，有權對妨礙河道行洪的活動進行查處，對河道範圍內阻礙行洪的障礙物有權責令限期清除，對逾期不清除的有權組織強行清除。
2. 雖然強制清運行為沒有明確的法定程序可以遵循，但地方人民政府亦應當依照正當程序原則，履行必要的事實查明、權利義務告知、聽取陳述申辯等程序。
3. 即便區政府所持的強制清運異地封存與要求返還財產是不同行政爭議的理由成立，當事人仍可另案起訴確認區政府保管行為違法及原煤返還義務之訴，法院仍需對保管行為的合法性、原煤是否可返還、無法原物返還如何賠償等問題進行審查。鑑於本案自起訴起已幾經再審，當事人本案所提確認及行政賠償之訴，亦可解決雙方之行政爭議，且未增加雙方當事人的訴訟負擔，並無不妥。
裁判文書
北京市高級人民法院行政判決書
(2020)京行終2156號
當事人信息
上訴人（一審原告）於飛，男，1964年6月17日出生，漢族，戶籍所在地北京市門頭溝區。
委託代理人孫春來，山東智祥（北京）律師事務所律師。
委託代理人郭子凱，山東智祥（北京）律師事務所律師。
上訴人（一審被告）北京市門頭溝區人民政府，住所地北京市門頭溝區新橋大街36號。
法定代表人付兆庚，區長。
委託代理人王雷，北京市門頭溝區人民政府工作人員。
委託代理人呂立秋，北京觀韜中茂律師事務所律師。
訴訟記錄
上訴人於飛、北京市門頭溝區人民政府（以下簡稱門頭溝區政府）因行政強制行為及行政賠償一案，不服北京市第四中級人民法院（以下簡稱一審法院）作出的（2016）京04行初221號行政判決（以下簡稱一審判決），向本院提起上訴。本院受理後依法組成合議庭，經兩上訴人同意後，於2020年7月15日通過線上公開開庭審理了本案，於飛及其委託代理人孫春來、郭子凱，門頭溝區政府的委託代理人王雷、呂立秋到庭參加了訴訟。本案現已審理終結。
案件基本情況
2006年3月21日，門頭溝區政府防汛抗旱指揮部向於飛送達門政汛[2006]9號《關於強行清除煤窩溝煤堆和建築物及設施的通知》（以下簡稱9號通知），主要內容為：於飛未按照該指揮部下發的《清障通知書》的要求在2006年2月28日前完全清除河道內的堆煤，故依據《中華人民共和國防洪法》（以下簡稱防洪法）第四十二條的規定，決定對於飛阻礙行洪的煤堆、建築物及設施，予以強行清除，所需費用由於飛自行承擔。當日，門頭溝區政府將於飛的原煤強制清運並異地封存。
於飛不服，訴請法院：（1）判決確認門頭溝區政府強制清運原煤異地封存的行政行為違法；（2）判決門頭溝區政府對違法行為承擔責任，返還於飛甲級無煙原煤5萬噸（6951大卡/千克，大30cm、中20cm、小10cm、籽煤5cm、煤沫各20%）並對煤場恢復至合法經營為止，如不能返還原煤，應按每噸1200元給予貨幣補償6000萬元，並按中國人民銀行同期貸款利率四倍支付利息，時間自2006年3月20日至判決履行完畢止（不含稅）；（3）判決門頭溝區政府支付停產停業損失3828萬元（參照拆遷標準）；
（4）判決門頭溝區政府支付經營利潤損失8000萬元（參照煤場標準）；（5）判決門頭溝區政府支付違法行政行為造成於飛變賣房產、金融貸款、民間借貸損失2000萬元；（6）判決門頭溝區政府支付礦區至煤場的運費800萬元；（7）判決門頭溝區政府支付煤場平整、機械設備及設施損失196.6萬元；（8）判決門頭溝區政府支付房屋損失450萬元；（9）判決門頭溝區政府對第（3）項至第（8）項訴訟請求，按中國人民銀行同期貸款利率支付利息，時間自2006年3月20日至本案判決履行完畢止（不含稅）；（10）判決門頭溝區政府承擔本案訴訟費用。
一審法院審理查明，2005年4月，北京市門頭溝區齋堂鎮人民政府（以下簡稱齋堂鎮政府）根據環境綜合整治需要，與於飛協商，將其位於109國道沿河路口附近的煤場遷至煤窩溝地區。同月，於飛與北京市門頭溝區齋堂鎮軍響村（以下簡稱軍響村）村委會籤訂《河灘地佔地協議》，軍響村村委會將長興地出租給於飛經營使用。
2006年2月11日，門頭溝區政府發布《北京市門頭溝區人民政府通告（第一號）》（以下簡稱《通告（第一號）》），決定對齋堂地區的煤炭儲運、銷售市場進行清理整頓。2006年2月14日，門頭溝區政府防汛抗旱指揮部針對於飛經營的煤場發布《清障通知書》，責令其於2006年2月28日前無條件全部清除堆放在河道內的堆煤。2006年3月21日，門頭溝區政府防汛抗旱指揮部向於飛送達9號通知。當日，門頭溝區政府組織所屬各職能部門在未對於飛煤場的堆煤計量數量、質量的情況下將其原煤強制清運並異地封存。此後並未將異地封存的原煤向於飛進行發還，也未作出進一步處理決定。
2006年3月22日，北京市門頭溝區城市管理監察大隊（以下簡稱門頭溝城管大隊）向於飛留置送達京門城管通字[2006]010008號《責令限期拆除通知書》（以下簡稱限期拆除通知），告知於飛其位於軍響村長興地的建設房屋等，經北京市規劃委員會門頭溝分局認定為違法建設，責令其於2006年3月26日24時前自行拆除，並清理現場，逾期不拆除，經門頭溝區政府批准，予以強制拆除。
2006年3月27日，門頭溝城管大隊向於飛送達京門城管拆字[2006]010008號《強制拆除決定書》（以下簡稱強制拆除決定），對其位於本市門頭溝區齋堂鎮軍響村長興地的建設房屋等予以強制拆除，同時要求其在接到強制拆除決定起24小時內自行清理存放於拆除標的物內的財物。如不服該決定，可自接到本強制拆除決定書之日起60日內向北京市城市管理綜合行政執法局或門頭溝區政府申請行政複議，也可以在3個月內直接向北京市門頭溝區人民法院提起行政訴訟。行政複議或行政訴訟期間不停止執行。後對於飛的建設房屋等予以強制拆除。
2009年5月25日，於飛向北京市第一中級人民法院（以下簡稱原一審法院）提起行政訴訟，請求確認門頭溝區政府2006年3月21日實施清除原煤行政行為違法，並要求賠償損失共計人民幣40652 470元。原一審法院於2009年9月28日作出（2009）一中行初字第2441號行政裁定，認為於飛所訴之強制清除原煤的行為並非門頭溝區政府所為，其起訴門頭溝區政府缺乏事實和法律依據，據此裁定對於飛的起訴不予受理。
於飛不服，上訴至北京市高級人民法院，北京市高級人民法院於2009年12月18日作出（2009）高行終字第1306號行政裁定，裁定駁回上訴，維持一審裁定。2011年7月20日，北京市高級人民法院經過再審，作出（2011）高行再終字第1012號行政裁定（以下簡稱1012號行政裁定），認為清運於飛原煤的行為是門頭溝區各職能部門在門頭溝區政府統一指揮下聯合執法的行為，該行政行為應視為門頭溝區政府作出的。於飛提起訴訟，門頭溝區政府應為適格被告。因此撤銷了（2009）一中行初字第2441號和（2009）高行終字第1306號行政裁定，指令原一審法院受理本案。
2011年8月11日，原一審法院對該案重新進行立案審理，於飛請求確認門頭溝區政府強制清運原煤異地封存的行政行為違法，並請求判令門頭溝區政府對違法行為承擔責任，恢復煤場原狀，包括5萬噸甲級原煤、45間房屋（750.39平方米）、進出水設施、供電設備、地磅設施，如不能恢復原狀，應按市價賠償；5萬噸原煤的利息；承包河灘地的經營損失15451 200元；律師費、搬家費等878 185元。原一審法院於2011年12月19日作出（2011）一中行初字第2679號行政裁定，認為門頭溝區政府於2006年3月21日將於飛的原煤強制清運並異地封存，門頭溝區政府實施上述行政行為時，於飛亦在現場，故其已知道上述行政行為的具體內容。
於飛針對門頭溝區政府的上述行為，於2009年5月25日提起行政訴訟，顯已超過法定起訴期限，其起訴應予駁回。於飛基於上述行為提起的行政賠償訴訟，亦應予以駁回。此外，對于于飛關於要求門頭溝區政府賠償拆除房屋等設施所造成的損失的訴訟請求，因於飛並未就門頭溝區政府拆除其房屋等設施的行政行為先行提起確認違法的程序，故於飛的上述賠償訴訟，缺乏起訴要件。據此裁定駁回於飛的起訴。於飛不服，上訴至北京市高級人民法院。北京市高級人民法院於2013年9月12日作出（2012）高行終字第235號行政裁定，裁定駁回上訴，維持一審裁定。
2015年12月23日，北京市高級人民法院經過再審，作出（2015）高行再終字第4302號行政裁定（以下簡稱4302號行政裁定），認為門頭溝區政府防汛抗旱指揮部向於飛送達9號通知，同日將於飛的原煤強制清運並異地封存，此後並未向於飛發還。期間於飛就此事不斷向有關行政部門進行信訪，積極主張自身權利，雖歷經法院訴訟，但時至今日門頭溝區政府仍未解決於飛的原煤強制清運並異地封存一事，該行為一直延續至今，故該案不宜以超過訴訟時效為由裁定駁回於飛的起訴，原裁定應予糾正。因此撤銷了（2011）一中行初字第2679號及（2012）高行終字第235號行政裁定，指令一審法院對本案進行審理。
在一審法院審理期間，於飛明確的訴訟請求如前所述。
一審法院認為，根據2006年2月10日門頭溝區政府發布的《通告（第一號）》等，並結合本案審理查明的事實，可以認定清運於飛原煤並異地封存的行為是門頭溝區政府防汛抗旱指揮部等職能部門在門頭溝區政府統一指揮下聯合執法的行為，門頭溝區政府防汛抗旱指揮部作為門頭溝區政府的議事協調機構，該行政行為應視為門頭溝區政府作出的，對此1012號行政裁定亦予以確認，且於飛、門頭溝區政府雙方對此均不持異議，故可以確認門頭溝區政府系本案的適格被告。
為了防治洪水，防禦、減輕洪澇災害，維護人民的生命和財產安全，保障社會主義現代化建設順利進行，全國人民代表大會常務委員會於1997年8月29日通過了防洪法，後分別於2009年、2015年、2016年予以修訂。該法對國務院和地方各級人民政府水行政主管部門在防洪工作中的監督管理職責和措施作出了規定。門頭溝區政府防汛抗旱指揮部基於地方人民政府水行政主管部門行使防汛抗洪工作的監督管理權，於2006年3月21日依據防洪法第四十二條的規定，對於飛作出9號通知，並於同日送達於飛。於飛未在法定期限內針對9號通知申請複議或提起行政訴訟。
2006年3月21日，門頭溝區政府統一組織指揮各職能部門依據9號通知對於飛堆放在門頭溝區齋堂鎮煤窩溝的原煤強制清運並異地封存，此後對於異地封存的原煤並未作出進一步的處理決定，時至今日門頭溝區政府仍未解決於飛的原煤強制清運並異地封存一事，該行為一直處於延續狀態，故於飛針對其原煤被強制清運並異地封存的事實行為提起行政訴訟，並未超過起訴期限。且該強制清運原煤並異地封存的事實行為應作為一個整體，不能人為割裂開來，故門頭溝區政府關于于飛起訴門頭溝區政府強制清運原煤並異地封存的行為中強制清運行為已經超過法定起訴期限的答辯意見，一審法院不予採納。
此外，於飛一方在一審法院此次審判之前，始終未就其所認為的門頭溝區政府拆除其房屋等設施的行政行為提起確認違法的程序，其當庭針對要求門頭溝區政府就拆除房屋等設施所造成損失的賠償請求，追加稱請求確認門頭溝區政府強制清運原煤並異地封存的行政行為違法中一併包含有請求確認門頭溝區政府拆除於飛房屋等設施的行政行為違法。一審法院認為，根據2006年3月22日門頭溝城管大隊作出的限期拆除通知、2006年3月27日強制拆除決定等，並結合本案審理查明的事實，可以認定強制拆除於飛房屋等設施的行為是以門頭溝城管大隊為執法主體的行政行為，並非門頭溝區政府所為，故於飛當庭要求對門頭溝區政府強制拆除其房屋等設施的行為提起確認違法的訴訟請求，缺乏事實和法律依據，一審法院予以駁回。
對於門頭溝區政府關於本案系再審案件，於飛訴訟請求超出原審一審的訴訟請求範圍，超出部分缺乏法律依據，應不予支持的答辯意見。經查，本案系北京市高級人民法院依照審判監督程序再審裁定撤銷原判，指令一審法院審理的案件，因此本案不是依照審判監督程序審理的再審案件，而是依照第一審程序重新審理的行政案件。根據《最高人民法院關於適用<中華人民共和國民事訴訟法>審判監督程序若干問題的解釋》第三十三條第二款規定，經再審裁定撤銷原判決，發回重審後，當事人增加訴訟請求的，人民法院依照民事訴訟法（2007年）第一百二十六條（對應2012年民事訴訟法第一百四十條）的規定處理，即於飛增加訴訟請求，可以合併審理。故門頭溝區政府的上述答辯意見，一審法院不予採納。
綜上，本案審理的焦點問題是門頭溝區政府強制清運於飛原煤並異地封存的事實行為是否合法，是否是依據9號通知的內容予以執行，執行的程序是否合法。
（一）根據防洪法第八條第三款的規定，縣級以上地方人民政府水行政主管部門在本級人民政府的領導下，負責本行政區域內防洪的組織、協調、監督、指導等日常工作。第二十一條第一、三、四款規定，河道、湖泊管理實行按水系統一管理和分級管理相結合的原則，加強防護、確保暢通；無堤防的河道、湖泊，其管理範圍為歷史最高洪水位或者設計洪水位之間的水域、沙洲、灘地和行洪區；流域管理機構直接管理的河道、湖泊管理範圍，由流域管理機構會同有關縣級以上地方人民政府依照前款規定界定；其他河道、湖泊管理範圍，由有關縣級以上地方人民政府依照前款規定界定。
第二十二條第一、二款規定，河道、湖泊管理範圍內的土地和岸線的利用，應當符合行洪、輸水的要求；禁止在河道、湖泊管理範圍內建設妨礙行洪的建築物、構築物，傾倒垃圾、渣土，從事影響河勢穩定、危害河岸堤防安全和其他妨礙河道行洪的活動。第三十八條規定，防汛抗洪工作實行各級人民政府行政首長負責制，統一指揮，分級分部門負責。第四十二條第一款規定，對河道、湖泊範圍內阻礙行洪的障礙物，按照誰設障、誰清除的原則，由防汛指揮機構責令限期清除；逾期不清除的，由防汛指揮機構組織強行清除，所需費用由設障者承擔。
綜上，門頭溝區政府防汛抗旱指揮部根據防洪法的規定，有權對妨礙河道行洪的活動進行查處，對河道範圍內阻礙行洪的障礙物有權責令限期清除，對逾期不清除的有權組織強行清除。門頭溝區政府防汛抗旱指揮部會同相關部門在對涉案地點進行歷史最高水位調查後，作出《清障通知書》和9號通知，並在門頭溝區政府的統一組織指揮下對於飛的原煤實施強制清運具有事實和法律依據。
（二）對門頭溝區政府的強制清運於飛原煤並異地封存的行為合法性審查，經查，雖然強制清運行為沒有明確的法定程序可以遵循，但門頭溝區政府亦應當依照正當程序原則，履行必要的事實查明、權利義務告知、聽取陳述申辯等程序。根據庭審查明的事實和證據，並綜合訴辯雙方的陳述，可以確認，本案爭議的門頭溝區政府強制清運並異地封存行為在實施過程中，門頭溝區政府未對清運原煤的數量、質量進行必要的測量登記，致使無法確定於飛被強制清運的原煤具體數量、質量，給於飛主張權利造成障礙；門頭溝區政府對於後續異地封存原煤的行為沒有出具相應的法律文書（處罰或者處理決定書），也沒有在強制清運後向於飛履行任何告知程序，致使於飛的權利始終無法主張，因此門頭溝區政府的行為違反程序正當和公平原則，構成行為違法。
黨的十八大以來，隨著司法體制改革不斷推進和《中華人民共和國行政訴訟法》的修改完善，國家通過法律、程序與制度的設計，進一步促進行政機關依法行政，同時加強對行政相對人平等保護的力度。2016年11月中共中央、國務院《關於完善產權保護制度依法保護產權的意見》進一步強調了健全以公平為核心原則的產權保護制度的重要性。
因此，一方面要依法平等保護民營企業、個體經營者等各類經濟主體的合法權益，加大對各類經濟主體合法財產權、自主經營權等權益的司法保護力度，營造良好的企業經營環境；另一方面更要強調行政機關依法行政的重要性，對於行政機關因為公共利益需要或者政策調整，作出影響行政相對人實質利益的行政行為時，強調亦應當嚴格遵循法定程序，遵循正當程序原則，注重保護行政相對人的信賴利益，避免簡單粗暴行政行為侵犯相對人合法權益情形的發生。
綜上，門頭溝區政府在執行強制清運原煤並異地封存行為過程中未能嚴格依法行政，未能履行必要的程序，致使於飛的合法權益受到損害，違反程序正當和公平原則，應當認定該行政行為違法，門頭溝區政府關於被訴行政行為具備事實根據和法律依據，應當認定合法的答辯意見，一審法院不予採納。
另一審法院認為，根據《中華人民共和國國家賠償法》（以下簡稱國家賠償法）第二條第一款規定，國家機關和國家機關工作人員行使職權，有本法規定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利。因此行政機關承擔行政賠償責任的範圍，應當是國家賠償法所規定的受害人因行政機關及其工作人員行使行政職權而直接遭受的人身權、財產權的損害。該法第四條以及第三十六條對於財產損害賠償的範圍和計算標準等予以了明確列舉。《最高人民法院關於審理行政賠償案件若干問題的規定》第二十九條規定，人民法院審理行政賠償案件，應就當事人之間的行政賠償爭議進行審理與裁判。本案中，對于于飛的前述賠償請求是否屬於國家賠償範圍以及賠償數額，需要分別進行認定：
（一）對于于飛第（1）項賠償請求，即判決門頭溝區政府返還甲級無煙原煤50 000噸（6951大卡/千克，大30cm、中20cm、小10cm、籽煤5cm、煤沫各20%）並對煤場恢復至合法經營為止，如不能返還原煤，應按每噸1200元給予貨幣補償6000萬元，並按中國人民銀行同期貸款利率四倍支付利息，時間自2006年3月20日至判決履行完畢止（不含稅）；
1、於飛關於主張對其煤場恢復至合法經營的問題，經查，在案證據證明於飛沒有取得煤炭經營許可證，其不具備合法經營煤場的資格。於飛能否取得合法經營資格受《中華人民共和國煤炭法》及《煤炭經營監管辦法》的調整制約，並應當符合國家的環保要求。故於飛請求對其煤場恢復至合法經營的訴訟請求，既缺乏法律依據，亦不屬於國家賠償法確定的賠償範圍，一審法院不予支持。
2、對于于飛請求賠償強制清運造成的原煤損失問題。國家賠償法第四條第（四）項規定，行政機關及其工作人員在行使行政職權時有造成財產損害的其他違法行為的，受害人有取得賠償的權利。本案中，於飛提供了北京市宏寬煤礦（以下簡稱宏寬煤礦）營業執照以及北京市門頭溝區清水鎮洪水峪村委會《證明》等證據證實其原煤具有合法來源，經舉證質證上述證據合法有效，可以認定涉案原煤當屬於飛合法財產，應受法律保護。門頭溝區政府對其違法行為給於飛造成的損害依法應當承擔賠償責任。門頭溝區政府辯稱於飛原煤的來源不合法，不存在合法產權的答辯意見，因其未能提供有效證據予以證明，故一審法院不予採納。
3、對于于飛請求返還甲級無煙原煤50 000噸的請求（6951大卡/千克，大30cm、中20cm、小10cm、籽煤5cm、煤沫各20%）。國家賠償法第三十二條規定，國家賠償以支付賠償金為主要方式。能夠返還財產或者恢復原狀的，予以返還財產或者恢復原狀。該法第三十六條規定，侵犯公民、法人和其他組織的財產權造成損害的，按照下列規定處理：（三）應當返還的財產損壞的，能夠恢復原狀的恢復原狀，不能恢復原狀的，按照損害程度給付相應的賠償金。本案中，由於時間原因，涉案原煤雖處於異地封存狀態，但已經無法恢復原狀，且於飛亦主張如門頭溝區政府不能返還原煤，亦可以採用貨幣補償方式，故對于于飛被強制清運並異地封存的原煤的損失的賠償問題，不宜採用返還原物或恢復原狀的方式。但門頭溝區政府關于于飛要求返還原煤的請求不能成立的答辯意見中所涉及的理由部分，亦與本案查明的事實不符，一審法院不予採納。
4、對于于飛請求如不能返還原煤50 000噸（6951大卡/千克，大30cm、中20cm、小10cm、籽煤5cm、煤沫各20%），應按每噸1200元給予貨幣補償6000萬元，並按中國人民銀行同期貸款利率四倍支付利息，時間自2006年3月20日至判決履行完畢止（不含稅）。國家賠償法第十五條第一款規定，人民法院審理行政賠償案件，賠償請求人和賠償義務機關對自己提出的主張，應當提供證據。
（1）對于于飛原煤的數量，雙方存在爭議。於飛主張被強制清運的原煤數量為50 000噸，於飛提供了北京市工商行政管理局門頭溝分局（以下簡稱工商門頭溝分局）詢問（調查）筆錄、2006年3月21日至24日井窩煤場收煤車次明細表、2005年4月至2006年3月的過磅單、齋堂鎮政府2005年搬遷賈京輝等三家煤場時清運數量的記錄、2006年的現場丈量錄像及清運錄像予以證明，經查，上述於飛提供的工商門頭溝分局詢問（調查）筆錄中於飛自稱煤場原有存煤量30000噸，已經自行清理了1/3；井窩煤場收煤車次明細表顯示於飛的原煤清運車數548車，賈京輝原煤清運車數484車；
丈量錄像和清運錄像沒有具體的數量顯示；2005年4月至2006年3月的過磅單顯示2005年4月以後由煤礦運出的原煤數量，根據現有的保存的磅單材料合計約1.6萬多噸（賈京輝和於飛兩家共計）；齋堂鎮政府2005年搬遷賈京輝等三家煤場時清運數量的記錄則僅證明2005年齋堂鎮政府搬遷三家煤場時一共清運了56966噸原煤。於飛對於其主張的原煤數量與其籤字的工商門頭溝分局詢問（調查）筆錄所述數量不一致，不能做出合理解釋，但其從第一次訴訟時一直主張被清運的原煤為5萬噸。於飛提供的其他證據只能間接證明2005年至2006年運入其煤場的原煤數量，但該期間運出或賣出數量無法計算。
門頭溝區政府依據工商門頭溝分局詢問（調查）筆錄主張於飛煤場內被強制清運的原煤數量應為20 000噸，該證據形成於強制清運原煤並異地封存之前，且系工商門頭溝分局依法定程序對於飛的調查詢問筆錄，於飛在筆錄中簽字確認，因此該證據的效力高於其他證據。但該證據又與門頭溝區政府提供的對於飛、賈京輝清運車次的記載有明顯矛盾之處。
綜上，由於在案於飛、門頭溝區政府雙方用於證明於飛的原煤數量的證據均未達到優勢證據的程度，故合議庭綜合於飛、門頭溝區政府雙方證據情況，確定於飛被清運原煤車數548車，以另案中賈京輝和門頭溝區政府雙方無爭議的原煤清運數量25000噸和清運車數484車為參考，確定於飛被清運的原煤數量為28 306噸。
（2）對于于飛主張的原煤質量「6951大卡/千克，大30cm、中20cm、小10cm、籽煤5cm、煤沫各20%」，首先，於飛對於其主張原煤「大30cm、中20cm、小10cm、籽煤5cm、煤沫各20%」未能提供證據予以證明；其次，於飛提供的北京市地方煤炭產品質量檢測中心《檢驗報告》證明其原煤的熱能為「6951大卡/千克」，經查，該《檢驗報告》系2000年洪水峪興華煤礦的煤炭產品質量檢測報告，於飛所在宏寬煤礦與興華煤礦名義上合併是在2005年，由於不同批次、不同煤礦出產的原煤質量存在差異性，因此興華煤礦2000年煤炭產品質量不能作為2006年宏寬煤礦的煤炭產品質量認定的直接依據。
門頭溝區政府對於飛主張的原煤質量亦不予認可，門頭溝區政府提供了北京市門頭溝區產品質量監督檢驗所對於飛的煤堆《檢驗報告》七份，由於該《檢驗報告》系門頭溝區政府單方採樣單方委託作出，有違程序公正，且七份《檢驗報告》檢驗結果的差異性較大，各份《檢驗報告》所代表的原煤數量亦無法確定，於飛對檢驗結果亦不予認可，故門頭溝區政府提供的七份《檢驗報告》亦不能作為認定涉案原煤質量的直接依據。但於飛當庭同意可以參照門頭溝區政府提供的北京市門頭溝區產品質量監督檢驗所編號為200603-005《檢驗報告》（水分1.86%、灰分26.41%、全硫0.48%、發熱量25.09MJ/Kg）作為認定其原煤質量的依據，對此，門頭溝區政府認為只選取其中一份《檢驗報告》不能全面反映涉案原煤質量情況，因而未予認可。
綜上，於飛、門頭溝區政府雙方對於爭議的涉案原煤質量不能達成一致意見，亦均不能向一審法院提交充分有效的證據證明己方主張。而對於涉案原煤質量是否可以組織進行司法評估鑑定問題，經諮詢國家煤炭質量監督檢測中心以及北京煤炭產品質量監督檢驗站，由於涉案原煤目前雖處於異地封存狀態，但從異地封存至今已歷經十餘年，且始終處於露天堆放狀態，存在氧化、風化、局部自燃的可能，受各種自然因素影響不同部分的原煤變化的情況亦有所不同，因而無法組織對損害行為發生時的原煤質量（包括水分、灰分、揮發分、全硫、發熱量等指標）作出司法評估鑑定。
（3）對于于飛主張涉案原煤按每噸1200元的價格給予貨幣補償人民幣6000萬元的請求，於飛未能提供證據支持其主張，門頭溝區政府對於飛的主張亦不予認可。根據《最高人民法院關於適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》（以下簡稱適用行政訴訟解釋）第四十七條的規定，當事人的損失因客觀原因無法鑑定的，人民法院應當結合當事人的主張和在案證據，遵循法官職業道德，運用邏輯推理和生活經驗、生活常識等，酌情確定賠償數額。對於本案所涉原煤如何計價，經查，煤炭的主要計價指標取決於灰分和發熱量，由於涉案原煤質量的事實情況無法查清，致使無法委託價格評估機構對涉案原煤的市場價格作出準確的價格評估報告。在此情況下，一審法院惟有根據經驗法則和證據規則，綜合參考各種因素，對涉案原煤的賠償金額作出判定。
首先，參照《最高人民法院關於審理民事、行政訴訟中司法賠償案件適用法律若干問題的解釋》第十二條第二款規定，「財產不能恢復原狀或者滅失的，應當按照侵權行為發生時的市場價格計算損失；市場價格無法確定或者該價格不足以彌補受害人所受損失的，可以採用其他合理方式計算損失。」
考慮到本案中，煤炭價格自2006年以來出現過多次較大幅度的波動，以京煤集團北京昊華能源股份有限公司在北京地區經銷的無煙煤價格為例，2006年3月無煙煤（水分2.42%、灰分22.32%、揮發分5.64%、全硫0.21%、發熱量24.92MJ/Kg）的價格為每噸人民幣307.46元（含稅價），2018年8月無煙煤（水分5.1%、灰分26%、揮發分5.8%、全硫0.22%、發熱量23.50MJ/Kg）的價格為每噸人民幣980元（含稅價），因此一審法院認為如果按照侵權行為發生時的市場價格計算損失，不足以彌補受害人時至今日所受損失的實際情況，故一審法院綜合考慮以確認行政行為違法時的市場價格等合理方式計算損失金額。
其次，考慮到目前煤炭市場的主要計價指標取決於灰分和發熱量，一審法院綜合考慮於飛、門頭溝區政府雙方舉證質證的關於涉案原煤質量的相關證據，並參考北京市門頭溝區相近地區的煤炭質量情況，作為確定本案原煤市場價格的質量依據。第三，由於目前煤炭行業中的市場價格通常存在坑口價、車板價、不含稅價和含稅價的區別，所謂坑口價是指在坑口進行交易的價格，一般不包含煤價外的費用；車板價則是包含坑口價、稅費及短途運輸費等的總和，考慮到本案中涉案原煤已從礦區運至齋堂鎮附近的儲煤場所，因此應綜合考慮運輸、稅費等因素確定本案原煤市場價格。綜上，一審法院酌情確定門頭溝區政府對於本案的涉案原煤按每噸980元的價格給予賠償，賠償金額共計人民幣27739 880元。
（4）對于于飛主張該貨幣補償應同時按中國人民銀行同期貸款利率四倍支付利息，時間自2006年3月20日至判決履行完畢止（不含稅）的問題，於飛未能提供相應的法律依據，門頭溝區政府則認為於飛就主張的原煤損失要求支付利息不屬於直接損失，不應賠償。一審法院認為，根據國家賠償法第二條第一款規定，本案的行政賠償屬於國家賠償的範圍，應當依照國家賠償法的相關規定處理。
國家賠償法第三十六條關於侵犯公民、法人和其他組織的財產權造成損害的處理規定，僅針對第七項返還執行的罰款或者罰金、追繳或者沒收的金錢，解凍的存款或者匯款的，應當支付銀行同期存款利息，而對於其他侵犯財產權的情況，則規定為支付相應的賠償金，因此對於本案中被強制清運並異地封存的原煤損失的賠償，不屬於國家賠償法第三十六條第七項規定的應當支付銀行利息的範圍，且一審法院在對涉案原煤確定門頭溝區政府賠償金的給付金額時已經充分考慮了時間因素對於飛損失的影響。故對于于飛主張該貨幣補償應同時按中國人民銀行同期貸款利率四倍支付利息，時間自2006年3月20日至判決履行完畢止（不含稅）的主張，缺乏法律依據，一審法院不予支持。
（二）對于于飛第（2）項賠償請求，判決門頭溝區政府支付停產停業損失3828萬元（參照拆遷標準）的問題。一審法院認為，行政機關承擔行政賠償責任的範圍，應當是受害人因行政機關及其工作人員行使行政職權而直接遭受的人身權、財產權的損害。國家賠償法第三十六條第（六）項規定，吊銷許可證和執照、責令停產停業的，賠償停產停業期間必要的經常性費用支出。即受害人停產停業是因行政機關作出吊銷許可證和執照、責令停產停業的行政行為直接導致的，賠償範圍限於受害人停產停業期間支出的必要的經常性費用。於飛主張門頭溝區政府應參照拆遷標準支付其停產停業損失與國家賠償法的規定不符。
國家賠償法第十五條規定，人民法院審理行政賠償案件，賠償請求人和賠償義務機關對自己提出的主張，應當提供證據。本案的審查範圍是門頭溝區政府強制清運於飛原煤並異地封存行為的合法性問題，並基於該行政行為被確認違法給於飛造成的直接損失確定賠償數額。在本案審理期間，於飛未提供證據證明其因門頭溝區政府強制清運原煤並異地封存行為造成停產停業的結果及損失情況。其要求賠償停產停業損失的請求缺乏事實依據和證據支持，故於飛的此項賠償請求，一審法院不予支持。
（三）對于于飛第（3）項賠償請求判決門頭溝區政府支付經營利潤損失8000萬元（參照煤場標準）、第（4）項賠償請求支付違法行政行為造成於飛變賣房產、金融貸款、民間借貸損失2000萬元的問題。國家賠償法第三十六條規定，侵犯公民、法人和其他組織的財產權造成損害的，按照下列規定處理：（八）對財產權造成其他損害的，按照直接損失給予賠償。因此行政機關承擔行政賠償責任的範圍，應當是受害人因行政機關及其工作人員行使行政職權而直接遭受的人身權、財產權的損害。於飛的上述兩項請求，均不屬於對財產權造成損害的直接損失的範圍，故於飛的此兩項賠償請求缺乏事實及法律依據，一審法院不予支持。
（四）對于于飛第（5）項賠償請求判決門頭溝區政府支付礦區至煤場的運費800萬元的問題。國家賠償法第十五條第一款規定，人民法院審理行政賠償案件，賠償請求人和賠償義務機關對自己提出的主張，應當提供證據。根據上述規定，賠償請求人取得國家賠償，應對其主張承擔舉證責任。本案中，於飛請求判決門頭溝區政府支付礦區至煤場的運費人民幣800萬元，但其未能提交證據證明其支出了上述運費，故於飛此項賠償請求，缺乏證據支持，一審法院不予採納。且一審法院在前述綜合確定本案的原煤損失賠償金額時已經一併酌情考量了運輸因素對原煤價格的影響，故在此不再重複考慮。
（五）對于于飛第（6）項賠償請求判決門頭溝區政府支付煤場平整、機械設備及設施損失196.6萬元、第（7）項賠償請求判決門頭溝區政府支付房屋損失450萬元的問題。經查，門頭溝城管大隊分別於2006年3月22日、2006年3月27日向於飛送達了限期拆除通知、強制拆除決定，同時要求其在接到強制拆除決定起24小時內自行清理存放於拆除標的物內的財物，後門頭溝區城管大隊對於飛煤場的房屋等設施予以強制拆除，故強拆的執法主體系門頭溝城管大隊，於飛當庭要求對門頭溝區政府強制拆除行為提起確認違法的訴訟請求，因缺乏事實依據，一審法院已予以駁回。故對于于飛基於此提起的支付房屋損失、機械設備及設施損失的行政賠償請求，因缺乏起訴要件，亦應予以駁回。另對于于飛要求判決門頭溝區政府支付煤場平整費用損失，其未能提交證據證明費用支出情況，故一審法院不予支持。
（六）對于于飛第（8）項請求判決門頭溝區政府對第（2）項至第（7）項賠償請求，按中國人民銀行同期貸款利率支付利息，時間自2006年3月20日至本案判決履行完畢止（不含稅）的問題，由于于飛的第（2）項至第（7）項賠償請求一審法院均未予以支持，於飛該項請求無事實和法律依據，一審法院亦不予支持。
（七）對于于飛請求判決門頭溝區政府承擔本案訴訟費用的訴訟請求，具有法律依據，一審法院予以支持。
另門頭溝區政府在賠償於飛損失後，異地封存的原煤殘值歸門頭溝區政府所有。
據此，一審法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條、第七十四條第二款第（一）項、第七十六條、國家賠償法第二條、第四條第（四）項、第三十二條、第三十六條第（三）項、第（四）項，《最高人民法院關於審理行政賠償案件若干問題的規定》第三十三條之規定，判決：一、確認北京市門頭溝區人民政府2006年3月21日作出的強制清運於飛原煤並異地封存行為違法；二、北京市門頭溝區人民政府賠償於飛原煤損失人民幣二千七百七十三萬九千八百八十元整；三、駁回於飛的其他訴訟請求。
於飛不服一審判決，向本院提起上訴稱，其一，其提交的證據可以證明其被清運的原煤數是50000噸，且原煤每噸的價格應為1200元，一審法院相關認定錯誤。其二，一審法院駁回的上訴人有關停產停業損失等其他賠償請求均屬於上訴人的直接損失範圍，且均應支付利息，一審法院未予支持錯誤。故請求二審法院判令撤銷一審判決的第二項、第三項，依法改判。
門頭溝區政府不服一審判決，向本院提起上訴稱：其一，強制清運異地封存與要求返還財產是不同的行政爭議，強制清運行為已經超過了法定起訴期限，一審法院相關認定錯誤。其二，門頭溝區政府異地封存行為是否履行相關程序，不影響於飛主張相關權利，於飛亦知曉原煤被強制清運情況，且一審判決確認的程序違法事項與確定的區政府應承擔的賠償責任之間無因果關係。
其三，本案應以返還原物作為主要賠償方式，如無法彌補於飛損失，再酌定相應賠償金，一審法院確定的賠償方式錯誤。其四，在案並無證據證明於飛存在煤礦承包事實，北京市門頭溝區工業局作出的門公文[2006]12號行政告知函（以下簡稱12號函）也認定於飛存在非法煤炭經營行為，故一審法院認定原煤屬於飛合法財產錯誤。其五，一審法院確定於飛的原煤數量錯誤，應以工商門頭溝分局筆錄記載為依據，原煤應為2萬噸，且一審判決以事發12年後2018年的相關市場原煤價格（每噸980元）作為賠償價格，涵蓋了市場變化等不可預見的情況，欠缺合理性和客觀性。故一審判決認定事實不清，適用法律錯誤，請求二審法院撤銷一審判決，依法改判。
一審期間雙方當事人提交的證據及一審法院依職權調取的證據均已移送至本院。經審查，本院對各方提交證據的認證意見正確。根據上述有效證據，本院對一審法院認定的事實予以確認。
另查，2002年5月22日，原北京市國土資源和房屋管理局向宏寬煤礦核發《採礦許可證》，開採礦種為「煤」，有效期限自2002年5月至2006年5月。
2006年3月20日，北京市門頭溝區工業局作出12號告知函，認定於飛存在未經煤炭經營資格管理部門審查同意，未取得煤炭經營資格證，擅自設立儲煤場地的行為，違反了《煤炭經營監管辦法》（已於2014年修訂，並於2019年廢止）第三十四條第一款的規定，責令其立即停止一切煤炭經營活動。於飛於同年3月21日籤收。
裁判分析過程
本院認為：
關於本案起訴期限。根據本院作出的4302號行政裁定及在案起訴狀，本案於飛系針對門頭溝區政府實施的強制清運原煤異地封存行為違法提起的訴訟。上述4302號行政裁定認定，由於門頭溝區政府仍未解決於飛的原煤強制清運及異地封存一事，該行為一直延續至今，故不宜以超過訴訟時效為由裁定駁回於飛的起訴。據此，本院對於飛本案之起訴是否超過起訴期限，不再重複審查，門頭溝區政府有關本案起訴超期的上訴理由，本院不予支持。
關於被訴行為的合法性。基於4302號行政裁定，法院應對被訴行為的合法性進行審查。本案中，門頭溝區政府實施的強制清運原煤行為系對《清障通知書》及9號通知的執行行為，進而其負有了對所清運原煤的妥善保管及發還義務，於飛所訴異地封存即屬一種保管形式。對此，本院對一審法院有關強制清運原煤行為具有事實和法律依據、強制清運及異地封存行為違反法定程序和公平原則的認定不持異議。基於此，一審法院判決確認被訴行為違法，本院應予支持。由於異地封存屬於一種保管形式，門頭溝區政府應對其未正當履行保管程序、未及時發還等違法行為承擔相應賠償責任。門頭溝區政府有關一審法院確認的違法事項與判決門頭溝區政府應承擔的賠償責任之間缺乏因果關係的主張，本院不予支持。
本院進一步認為，即便門頭溝區政府所持的強制清運異地封存與要求返還財產是不同行政爭議的理由成立，於飛仍可另案起訴確認門頭溝區政府保管行為違法及原煤返還義務之訴，法院仍需對保管行為的合法性、原煤是否可返還、無法原物返還如何賠償等問題進行審查。鑑於本案自起訴起已幾經再審，於飛本案所提確認及行政賠償之訴，亦可解決雙方之行政爭議，且未增加雙方當事人的訴訟負擔，並無不妥。另，基於同樣之考量，一審法院確定的本案於飛之訴訟請求亦無不當，門頭溝區政府二審期間所持的對本案訴訟請求的異議，本院不予支持。
關於強制清運異地封存的原煤數量。上訴期間，兩上訴人對一審法院之認定均持異議。經審查，一審法院對原煤數量之認定，具有相應的事實根據，選取的計算方式具有相對合理性，本院予以支持。兩上訴人之異議理由，並未超出一審之範圍。二審期間，各方亦未補充提交證據補強相應異議理由，故對兩上訴人所提之異議，本院不予支持。
關於強制清運異地封存的原煤是否為於飛的合法財產。本案中，在案證據可以證明，於飛主張與其存在承包關係的宏寬煤礦取得了《採礦許可證》，該許可證的有效期涵蓋了於飛主張的承包期始至被訴行為發生之時的時間段，於飛亦主張其被強制清運的煤來源於該煤礦。據此，於飛已完成上述原煤屬於其合法財產的舉證義務。門頭溝區政府主張的12號函僅及對於飛未取得煤炭經營資格證、擅自設立儲煤場地行為的否定，上述許可亦屬行為許可範疇，故12號函不能證明上述原煤屬違法財產，門頭溝區政府的上訴理由，本院不予支持。據此，在本案無證據證明於飛被強制清運異地封存的原煤屬於其合法財產的情形下，一審法院的相關認定正確，本院應予支持。
關於賠償方式。根據國家賠償法第三十二條的規定，支付賠償金的賠償方式需以無法返還財產或恢復原狀為前提。本案中，門頭溝區政府即主張，本案應採用返還財產、並按照損害程度給付賠償金作為賠償方式。但根據原煤的特殊屬性，本案被強制清運異地封存的原煤應屬特定物，經較長時間的異地露天封存後，必然發生損耗，且於飛二審期間亦主張無法確認異地封存之原煤是否為其2006年被強制清運之原煤，故返還原物已無可能。同時，本案是否適用門頭溝區政府主張之賠償方式，還需考慮於飛對上述原煤的受領能力問題。本案中，被強制清運異地封存的原煤數量較多，如返還於飛，則需要於飛解決原煤合法的儲存場所以及後續的處置、變賣資格問題。但就本案現有證據無法證明於飛完全具備了上述受領能力。因此，門頭溝區政府主張的賠償方式，於本案不具有合理性。一審法院有關本案不宜採用返還原物或恢復原狀方式進行賠償的認定正確，本院予以支持。
關於賠償金的計算標準。關於如何確定原煤每噸按照980元的標準確定賠償金，一審判決已經說明了理由。上述理由說明及裁量結果均具有合理性，本院予以尊重。二審期間，於飛所持異議未超出其一審主張範圍，門頭溝區政府所持異議，亦不足以否定上述裁量的合理性，本院均不予支持。據此，一審法院根據上述標準確定的賠償金額，本院予以支持。
關於一審法院判決駁回於飛的其他賠償請求是否正確。本案中，於飛提出的其他賠償請求包括停產停業損失，經營利潤損失，變賣房產、金融貸款、民間借貸損失，礦區至煤廠的運費損失，煤廠平整、機械設備及設施損失，房屋損失和上述損失及賠償金的利息。但本案被訴暨被一審法院判決確認違法的系門頭溝區政府實施的強制清運原煤異地封存行為，在案證據無法證明，該行為與於飛主張的上述損失之間存在法律上的因果關係。故一審法院判決駁回上述賠償請求正確，本院應予支持。本院亦認同一審法院相應的駁回理由，不再贅述。
綜上，一審法院判決認定事實清楚，適用法律正確，審判程序合法，本院應予維持。於飛、門頭溝區政府的上訴理由均缺乏事實根據及法律依據，上訴請求本院均不予支持。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項的規定，判決如下：
裁判結果
駁回上訴，維持一審判決。
二審案件受理費人民幣50元，由上訴人於飛、北京市門頭溝區人民政府共同負擔（已交納）。
本判決為終審判決。
審 判 長 劉井玉
審 判 員 哈勝男
審 判 員 周凱賀
二Ｏ二Ｏ年七月二十八日
法 官 助 理 張鈺傑
書 記 員 秦靜羽
書 記 員 張 曼