白雲區位於廣州市中北部，行政區劃面積約795平方公裡，下轄4個鎮、20個街道，共有373個社區、166個行政村。2019年5月31日，廣東省自然資源廳下發《關於開展房地一體的農村宅基地和集體建設用地確權登記試點工作的通知》，白雲區被選取為7個試點區域之一。
針對既有遠郊的農村、也有近郊的城中村，以及農地農房建設情況複雜、歷史遺留問題多的實際，白雲區在試點中堅持以「堅持合法靈活有效，充分保障農民權益，解決歷史遺留問題」為原則，以「地籍造冊—登記發證」為工作思路，以整村推進為工作路線，力求「矛盾不上交、就地解決；服務不缺位，應登盡登」，確保試點工作落實到位。
以充分籌備夯實登記基礎
試點工作之初，白雲區組織調研團隊前往鶴山市、廣州市增城區等地交流學習，借鑑其先進工作經驗。同時，在部分鎮（街道）調研了解宅基地管理現狀及其未來的管理需求。
為了夯實登記基礎，白雲區建立了全區房地一體確權登記初始資料庫。具體做法為：以農村地籍調查成果數據為基礎，將宅基地使用證檔案數據與農村地籍調查成果中的權利人和證號信息進行匹配分析，實現檔案數據上圖落宗；按照檔案數據和農調數據的匹配情況，設定匹配原則（三大類、十小類），將所有宅基地使用證分為匹配、需進一步核實和不匹配三大類。該初始資料庫集成了農調數據、宅基地檔案數據、匹配結果和公安的「四標四實」數據，可以高效地進行數據查詢和數據管理，通過設定條件可以快速選出各種類型的宗地信息，也可以快速找到對應的空間位置，為外業調查提供了紮實的數據基礎。
近年來，落戶白雲區的重點項目約400個。考慮到既要完農村成房地一體登記試點工作，又要保障重點項目的順利推進，廣州市規劃和自然資源局白雲區分局（以下簡稱「白雲區分局」）向相關部門收集區內重點徵拆項目範圍、「還綠於民」等專項整治範圍、城市更新改造範圍等，並進行重點標識，為登記決策提供輔助、為有關重點項目保駕護航，做到試點工作與重點項目保障兩不誤。
以試點先行探索實踐經驗
白雲區地處城鄉接合部，農村住房情況較為複雜，為進一步摸索工作經驗，白雲區分局組織調查隊伍，在15個試點村先行開展地籍調查工作。試點村中既有遠郊的鐘落潭鎮米崗村，又有近郊的雲城街蕭崗村；既有宅基地約3000宗的鳳和村，又有宅基地約600宗的聚龍村，因而形成了較為系統成熟的試點經驗。在試點工作形成統一作業標準和模板的基礎上，全區地籍調查工作順利鋪開。
一是實行「地籍造冊—登記發證」兩步走。第一步，按不動產登記的標準和程序，全覆蓋開展區內宅基地和集體建設用地地籍調查工作，形成全區農村宅基地和集體建設用地地籍管理資料庫，包括將歷史宅基地使用證全面落宗、落圖、梳理清楚。第二步，對符合登記發證條件的農村宅基地、集體建設用地及其地上永久性存續的、結構完整的農村主要房屋進行登記；對不符合登記發證條件的，進行地籍調查成果入庫。
二是採用整村推進的工作模式。試點探索發現，整村推進地籍調查的工作效果最佳。首先，統一召集村社幹部開展房地一體確權登記宣講動員會議，宣傳效果較好。其次，集中在村委收集地籍調查資料，效率較高。再次，逐村按經濟社（片區）開展房屋測量，利於加快工作進程。最後，地籍調查成果整村進行公示，鄰邊界址清晰明了。
以規則指引解決歷史遺留問題
在試點過程中，白雲區充分梳理國家、省、市歷年來相關法律法規以及白雲區的建房管理規定和審批管理演變歷程，結合最新政策文件要求以及工作實際，形成了《廣州市白雲區關於加快推進「房地一體」農村宅基地和集體建設用地確權登記工作的若干意見》《廣州市白雲區「房地一體」農村宅基地和集體建設用地確權登記實施細則》等文件，為後續開展工作提供了有力保障。
上述文件以符合上級政策和原則為基礎，針對長期以來存在的宅基地超面積問題，明確相應的宅基地用地面積、建築面積的登記標準；針對存在比較普遍的一戶多宅、多戶一宅等問題，明確了分類別的解決方案；針對歷史取得的宅基地使用證、集體建設用地使用權的確權登記等問題，明確了不同的處理意見。同時，相關具體發證規則基本解決了農民的辦證訴求，保障了農民宅基地和農房的基本權益；通過用地面積的限定，有效防止集體土地上商品住房藉機合法化；通過身份證的登記，避免了新的一戶多宅情況；通過全覆蓋地籍調查，形成全區宅基地地籍調查資料庫，強化農村土地管理。
按照文件要求，整村完成房地一體地籍調查造冊工作後，對已頒發不動產證書的原宅基地證進行註銷，對該村有宅基地證檔案但本次地籍調查中未出現的宅基地證進行公告註銷，並及時清理白雲區歷史宅基地證檔案，為下一步強化宅基地管理奠定基礎。
以便民服務保障工作順利開展
為了保障工作順利開展，白雲區推出了一系列便民服務措施。一是堅持辦證上門服務工作理念，地籍調查隊伍協助村民準備辦證材料並交到登記機構，通過審核後，村民現場確認身份、提交舊證、取得不動產權證書。一次辦結為農民節省了辦證的時間，切實減輕了農民負擔。二是組建政策宣講隊伍，提供政策解答。白雲區宅基地數量大，歷史問題複雜，確權登記工作涉及農民切身權益，為避免引起信訪等社會不穩定因素，白雲區分局組建專業隊伍，經統一培訓後駐紮到各鎮（街道），專門為村民答疑解惑，避免將矛盾集中在區一級，從基層消除群眾疑慮，化解矛盾，降低信訪維穩壓力。
此外，白雲區還創新開展法律隊伍下鄉服務，發展新時代「楓橋經驗」。白雲區分局聯合區司法局，邀請有意願的律師事務所進村開展法律服務，方便群眾進行法律諮詢和辦理相關法律文書，鼓勵群眾通過規範的法律文件、固定家庭內部財產的分配方式，避免家庭內部矛盾激化上升為群眾與政府間的矛盾。對此，各鎮（街道）、村社以實際行動積極響應。如鍾落潭鎮創新提出指導有意願的村委作為第三方，調解見證部分村內宅基地權利人轉移的情形，並自願承擔相應的法律風險、責任和後果。石井街慶豐村主動出資邀請律師事務所到村內駐點，為村民提供法律服務，化解矛盾糾紛。
未來，白雲區將加快推進農村不動產登記資料庫建設，實現確權登記發證工作更加便民化、規範化，推進數據成果在農村管理和各項改革中的互聯共享。
（作者單位：北京城市學院眾城智庫，廣州市規劃和自然資源局白雲區分局 吳春岐 魏昌鵬 於明明）