作為供給側改革「降成本」的重要舉措之一,階段性降低社保費率這一政策在過去兩年間約為企業「減負」1500億元。在今年的達沃斯世界經濟論壇上,中共中央政治局委員、中央財經領導小組辦公室主任劉鶴指出,在未來幾年裡,供給側結構性改革仍是我國經濟工作的一條主線。
中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文在接受第一財經記者專訪時表示,實行階段性降低社保費率政策的初衷是為推進供給側結構性改革,降低企業成本,增強企業活力,推動經濟持續健康發展。
人社部已經對外公布2018年繼續延長一年階段性降低社會保險費率政策。鄭秉文認為,經濟放緩壓力是繼續降低社會保險費的主要原因,社保降費需與延長繳費年限、提高退休年齡等配套改革同步推進,以實現降低企業成本與社保基金可持續運行之間的平衡。
2018年繼續降低社保費率
第一財經:將近兩年來,降低社保費的效果如何?
鄭秉文:降低社會保險費最初是2015年初從下調失業保險費率開始的,緊接著,2015年6月國務院又決定下調了工傷保險費和生育保險的費率;2016年4月,人社部又發布《關於階段性降低社會保險費率的通知》,決定失業保險費率再繼續下調,並決定降低養老保險費率,這是企業降費的大頭。
根據這個文件的要求,全國共有21個省市區符合降低企業養老保險費率條件。上海由21%降到20%,其餘省份均由20%降低到19%。人社部統計數據顯示,截止到去年9月底,據不完全統計,總計為企業降低成本1230億元,到去年12月底,估計可達到1500億元左右。總體看來,這項政策贏得了企業的歡迎,企業是比較滿意的,為推進供給側結構性改革做出了一定貢獻。
第一財經:在達沃斯世界經濟論壇上,中共中央政治局委員、中央財經領導小組辦公室主任劉鶴指出在未來幾年裡,供給側結構性改革仍是我們經濟工作的一條主線,人社部上個月也宣布要延長一年階段性降低社保費的政策,這是出於什麼原因?
鄭秉文:延長一年階段性降低社保費率的政策是必要的。主要基於以下四點考慮:一是經濟增速放緩壓力大,企業負擔大,供給側結構性改革應繼續大力推進。2017全年中國國內生產總值增長6.9%, 但2018年經濟下行壓力依然較大,繼續降低費率為企業「減負」,可以幫助其恢復生產經營能力,鼓勵其轉型升級和創新發展。可以說,經濟壓力較大是繼續延長一年階段性降低社會保險費的主要原因。
第二個原因是降低社保費有助於穩定就業形勢。有報導稱,從去年年底到今年年初又有部分外資撤離中國,與之相伴的裁員和失業問題值得警惕,同時,內資企業也出現了裁員的情況。在經濟壓力較大的情況下,就業是個大問題。十九大報告指出,「就業是最大的民生」,並指出,「群眾在就業、教育、醫療、居住、養老等方面面臨不少難題」,其中,就業排在第一位,我理解,降低社會保險費也是穩定就業的需要。
第三個原因是黨的十九大提出「以人民為中心的發展思想」,以此推進新時代中國特色社會主義事業。維持一段時間降低費率政策,正是「讓利於企」、「讓利於民」的體現,可以使政策紅利持續釋放,有助於實現2020年全面建成小康社會的目標。
第四個原因,也是最重要的原因,就是未來幾年裡,供給側結構性改革仍是經濟工作的主線。正如在剛剛閉幕的達沃斯世界經濟論壇上,中央領導宣布,未來幾年裡,供給側結構性改革仍是我們經濟工作的一條主線。這是因為經濟發展的主要矛盾仍在於供給體系難以適應需求體系的變化,供求之間存在的結構性偏差仍然存在。
作為供給側結構性改革的階段性重點,「三去一降一補」仍將是未來一段時間我國面臨的主要任務。這就意味著,在完成了「三去」的任務之後,「一降」的任務仍然十分艱巨,在全社會降低成本的同時,還需要全面提升供給體系的適應力和創新性。
降成本無非是指降低企業的融資成本和稅負成本,這是政府創造較好的微觀營商環境有所作為之處,也是政府能做的主要領域。降低社保費率,既可以體現「使市場在資源配置中起決定性作用」,也可「更好發揮政府作用」,是二者的交匯點。這就是供給側結構性改革主線的需要,是延長降低社保費率的根本目的。再深入一些講,只有實現了「一降」,才有可能進一步做好「一補」,否則,企業沒有競爭力,稅收不好,財政收入緊張,如何實現「一補」呢?
實現降成本與可持續的平衡
第一財經:降低社保費率是否會對社保基金正常運行產生壓力?
鄭秉文:首先要明確的是,降低社保費率並不會影響職工待遇,這就是社會保險的特徵,因為社會保險待遇水平有自己獨立的計發公式,臨時性或階段性的費率調整與待遇水平無關,不會降低養老金水平。
但是,我們也應看到,如果長期內一再降低社保費率,部分險種基金收入增速放緩或同比下降,勢必會對基金正常運行產生壓力,影響基金的可持續性。
根據財政部發布的《關於2016年全國社會保險基金決算的說明》顯示,2016年,全國社會保險基金總收入50112億元,比上年增長8.1%;總支出43605億元,比上年增長11.5%;本年收支結餘6508億元,年末滾存結餘65425億元。對比近年數據,雖然社保基金滾存結餘規模在不斷增大,但是總收入同比增長速度明顯慢於總支出同比增長速度,這顯然與降低費率有關。
還需指出的是,正常情況下,只要收支有結餘,社會保險基金就可以正常運行,但我國社會保險基金收入中有相當部分來自於財政補貼。2013-2015年,七項社會保險基金(城鎮五險、加上城鄉居保與城鄉醫保)的財政補貼收入分別為7371.5億元、8446.35億元、10198.15億元。2016年,這一數值達到11104.34億元,創下歷史新高。
可見,當前社保基金運行在很大程度上依賴於財政補貼。據人社部發布的《2016年人力資源和社會保障事業發展統計公報》,以城鎮企業職工基本養老保險為例,2016年城鎮職工基本養老保險徵繳收入26768億元,增長率為16.3%,而支出是31854億元,增長率則高達23.4%,大大高於收入增長率;這年的財政補貼是6511億元,比上年增長38%,財政補貼再創新高。
第一財經:如何實現降低企業成本與社保基金可持續運行之間的平衡?
鄭秉文:我國社保制度存在收入和支出的平衡問題。「支出端」的政策性很強,支出規模和待遇水平帶有相當的剛性。如果「收入端」的繳費收入能力不能滿足「支出端」的要求,這兩條曲線的發展趨勢就會呈現「剪刀張口」的形狀,就說明制度收入能力太差。
隨著我國進入老齡化社會,參保職工人數與領取養老保險待遇人數的比值即撫養比在進一步下降,由2014年2.97:1降至2015年的2.87:1,2016年更是達到2.75:1。領取養老金待遇人員不斷增多,然而「二孩政策」全面放開所產生的效應在短期內難以抵達基本養老保險這一鏈條。
我認為,社保基金的財務可持續有賴於制度參數改革和結構改革雙措並舉。
所謂參數改革就是指參數調整,比如,一是延長繳費年限,目前,在廣大社保工作者的努力下,參保覆蓋面不斷擴大,但不繳費、中斷繳費、達到最低年限不繳費卻成為不少參保者的選擇。我國職工養老保險最低繳費年限為15年,許多參保者在繳足15年後中斷繳費,伴隨社保擴面,正規用人單位職工佔比降低,而自僱者比例越來越大,這個群體的繳費不是由單位代扣代繳的,他們一般是沒有僱主的,所以中斷繳費的參保者群體比例也會繼續增大。
二是適時研究出臺漸進式延遲退休年齡等措施,稀釋撫養比。
所謂結構改革在這裡主要是指落實黨的十八屆三中全會提出的「健全多繳多得激勵機制,確保參保人權益」,加強繳費和權益之間的聯繫是歷次黨的文件和人社部文件的一貫提法。如果多繳多得激勵機制不能得到完善,參保人的權益就沒有得到保護;換言之,要想很好地保護參保人的權益,多繳多得是一個重要原則。
由於透明性不夠,多繳不知道是否能夠多得或不知能多得多少,他們之間的聯繫不是很直觀,激勵性就無法體現,另一方面,參保人的權益也無法得到保護,所以,只有改變繳費與權益脫節的現狀,勞動者才會積極參保、主動按真實基數繳費,各種逃費避費的道德風險也會自動消失。住房公積金制度之所以生命力長久,之所以不存在「兩個費率」,就是因為遵循「多繳多得」原則。
參數改革和結構改革要相輔相成,這樣就能夠顯著提高制度收入能力。根據測算,在替代率、撫養比水平不變的情況下,養老保險基金每多收入900億~1000億元,就可以降低1個百分點的費率,這才是真正地實現了「降費」。根據我的測算,如果提高了激勵性,制度收入就會增加幾千億,相應地,就會降低三、四個百分點,甚至更多。