2020年12月23日，十三屆全國人大常委會第二十四次會議舉行第二次全體會議。全國人大常委會副委員長蔡達峰作關於檢查公共文化服務保障法實施情況的報告。攝影/ 馬增科
全國人民代表大會常務委員會：
加強公共文化服務是對人民美好生活新期待的積極回應，是提高國家文化軟實力的重要途徑。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從統籌推進「五位一體」總體布局、協調推進「四個全面」戰略布局、堅定文化自信的全局和戰略高度，對公共文化服務工作作出一系列重大決策部署。習近平總書記強調要著力提升公共文化服務水平，讓人民享有更加充實、更為豐富、更高質量的精神文化生活。為貫徹落實以習近平同志為核心的黨中央關於公共文化服務工作的決策部署，進一步實現好、維護好、發展好人民文化權益，全國人大常委會開展了公共文化服務保障法執法檢查。
這次執法檢查，是本屆全國人大常委會首次對文化方面法律的實施情況進行檢查，慄戰書委員長專門作出批示，指出「要緊扣黨中央決策部署、堅持以人民為中心開展好這次執法檢查，督促和支持有關國家機關依法履職、改進工作，健全人民文化權益保障制度，推動構建覆蓋城鄉、便捷高效、保基本、促公平的現代公共文化服務體系，增強人民群眾的文化獲得感、幸福感，為堅定文化自信、滿足新時代人民對美好生活的新期待、建設社會主義文化強國提供更加有力的法治保障。」
執法檢查組由艾力更·依明巴海、萬鄂湘、郝明金、蔡達峰副委員長任組長，教科文衛委李學勇主任委員任副組長，成員由全國人大常委會組成人員、教科文衛委委員和全國人大代表共23人組成。8月28日，執法檢查組召開第一次全體會議，深入學習領會習近平總書記關於社會主義文化建設的重要論述，傳達學習慄戰書委員長批示要求，聽取文化和旅遊部、財政部、廣電總局、國家發展改革委、人力資源社會保障部以及國家圖書館、國家博物館貫徹實施法律的情況匯報，部署執法檢查工作。9月，執法檢查組分為4個小組分別赴河北、山西、內蒙古、安徽、河南、青海6個省、自治區開展實地檢查，深入到16個地市，聽取地方政府和有關部門的匯報，與五級人大代表和專家學者、基層工作者座談交流，實地檢查了96家公共文化設施。同時，委託吉林、上海、浙江、海南、甘肅5個省、直轄市人大常委會開展自查。11月13日，執法檢查組召開第二次全體會議，總結檢查工作，研究討論報告。
這次執法檢查有幾個特點：一是把深入學習貫徹習近平總書記關於社會主義文化建設的重要論述貫穿全過程，及時跟進學習習近平總書記在教育文化衛生體育領域專家代表座談會上的重要講話精神，在檢查中帶頭宣講，時刻遵循，推動落實。認真學習貫徹黨的十九屆五中全會精神，緊緊圍繞落實《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》部署安排，提出推進法律實施的意見和建議。二是認真落實慄戰書委員長關於執法檢查的批示要求，紮實做好前期調研，制定內容詳實的檢查方案，明確7項檢查重點並細化為28個具體問題。在檢查中堅持問題導向，著力增強檢查實效；堅持以法律規定為準繩，一個條款一個條款對照檢查，把法律制度的引領、規範、保障作用充分發揮出來。三是根據疫情防控形勢，及時調整工作安排，主動協調有關部門和人員，紮實做好各環節工作，做到力度不減、標準不降。四是創新方式方法，開展網上問卷調查，委託北京大學國家現代公共文化研究中心等機構對法律實施情況進行第三方評估並形成4份專題報告，隨機抽查了22家公共文化設施，實地檢查了57家縣、鄉（鎮）、村（社區）公共文化設施，深入實際、深入一線，多方位、多渠道聽取意見，全面了解和掌握法律實施真實情況。
現將這次執法檢查的主要情況報告如下：
一、法律實施取得明顯成效
公共文化服務保障法是黨的十八大以來文化立法的代表性成果，是文化領域一部綜合性、全局性、基礎性的重要法律，是一部充分體現社會主義制度優越性的重要法律。該法於2016年12月25日由十二屆全國人大常委會第二十五次會議通過，自2017年3月1日起施行。法律實施以來，全國人大常委會通過了《中華人民共和國公共圖書館法》，國務院有關部門制定了《關於進一步推進政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》《關於加強廣播電視公共服務體系建設的指導意見》《文化志願服務管理辦法》等配套規章和規範性文件，廣東、江蘇、浙江、天津、湖北、陝西、貴州、重慶、安徽、湖南、上海等地先後出臺了地方性法規，為法律實施提供了有力支撐。
從檢查情況看，各級政府及有關部門把貫徹實施公共文化服務保障法擺在重要位置，踐行立法宗旨，切實抓好落實，取得顯著成效，推動文化事業在新時代取得新進展，人民文化權益保障達到新水平。
（一）堅持依法履職，政府公共文化服務保障責任得到有效落實
一是高度重視法律實施和監督。國務院有關部門召開全國文化系統學習貫徹公共文化服務保障法視頻會議，並在全國範圍內對法律實施情況開展督察。一些地方主要負責同志開展專題調研或者作出指示批示，研究部署依法推進公共文化服務工作，有的地方人大常委會主動開展了執法檢查。二是加強規劃引領。各級政府依法將公共文化服務納入本級國民經濟和社會發展規劃，擺在更加突出位置。實地檢查和受委託自查的省份把公共文化服務作為全面建成小康社會的重要內容，與脫貧攻堅、鄉村振興等重大戰略實施相結合，納入相關考核評價體系，統一部署，一體推進。三是加強組織領導。國務院和縣級以上地方政府建立公共文化服務綜合協調機制，初步形成縱向銜接、橫向聯動、齊抓共管的工作格局。四是落實保障經費。2017年至2020年，中央財政共安排公共文化服務體系建設相關資金872.81億元，其中2020年安排232.14億元，比2019年增加7.08億元。許多地方公共文化支出逐年增長，河北等地增速高於當地經濟發展和財政收入增速。五是推進標準化建設。國家層面制定了基本公共文化服務指導標準，各省、自治區、直轄市制定了配套實施標準，93.7%的市（地）級政府和98.7%的縣級政府出臺了公共文化服務目錄並認真組織實施。
（二）初步建成覆蓋城鄉的公共文化設施網絡，管理和服務水平不斷提升
一是深入實施公共文化基礎設施建設提升工程。截至2019年底，全國共建有博物館5535個，美術館559個,公共圖書館3196個，文化館3326個，文化站40747個，基層綜合性文化服務中心564277個。一些地方建成具有當地特色的公共文化設施，如青海的藏文化博物院、海南的「海上書房」。許多圖書館開設「紅色書房（屋）」，傳播紅色文化，傳承紅色基因。太原市圖書館開設「馬克思書房」，集中收藏、推介馬克思主義著作，設立「習近平新時代中國特色社會主義思想文獻專區」，引導廣大讀者學習當代中國馬克思主義、21世紀馬克思主義。二是實行公共文化設施免費或者優惠開放。目前，全國所有公共圖書館、文化館（站）、美術館和4929家博物館免費開放，實現「無障礙、零門檻」進入，受到群眾歡迎。2017年至2019年，國家博物館年均參觀人數超過800萬。疫情期間，一位農民工手寫留言深情告白東莞圖書館，「想起這些年的生活，最好的地方就是圖書館了。」三是創新管理機制和服務理念，提高服務效能。截至2020年6月，全國2443個縣（市、區）建成文化館總分館制，2320個縣（市、區）建成圖書館總分館制，實現資源共享，進一步方便群眾獲取公共文化服務。基層綜合性文化服務中心建設深入推進，公共文化資源得到有效整合和統籌利用，實踐中湧現出浙江「農村文化禮堂」、甘肅「鄉村舞臺」、安徽「農民文化樂園」、江西「農家書屋＋電商」等創新典型。一些公共文化機構變被動提供服務為主動引導群眾，內蒙古各級圖書館舉辦的「鴻雁悅讀」、河南各級圖書館開展的「書香河南」等活動已經成為當地具有一定影響力的文化品牌。
（三）公共文化產品和服務日益豐富，人民群眾文化獲得感、幸福感顯著增強
一是公共文化資源總量不斷擴大，服務方式不斷創新。廣大文化工作者認真學習貫徹習近平總書記給內蒙古烏蘭牧騎隊員、給國家圖書館老專家、給中國戲曲學院師生的回信精神，堅持人民至上，不斷豐富公共文化服務的內容和形式，推動文化改革發展成果更多更好更廣泛地惠及全體人民。2019年，全國公共圖書館共藏書11.12億冊，電子圖書8.66億冊，博物館藏品共計4224萬件，公共數字文化工程資源總量達到1274TB。上海建成全國首個省級區域全覆蓋的公共文化數字服務平臺「上海文化雲」。青海建成國內首家直播藏語廣播電視節目的網絡平臺。國家圖書館網上「國圖公開課」日均訪問量超過21萬人次。二是文化惠民工程深入實施。「戲曲進鄉村」「流動舞臺車」「一村一月放映一場電影」「廣播電視戶戶通」等項目持續推進，進一步打通基層公共文化服務「最後一公裡」。目前，全國廣播節目和電視節目綜合人口覆蓋率分別達到99.13%和99.39%。許多地方開展了面向特殊群體的文化惠民活動，如上海的「老年文化藝術節」、河南的「少兒藝術大賽」、四川的「殘疾人文化節」、甘肅的「農民工專場演出」。三是群眾性文化活動蓬勃開展。國家級群眾文藝獎項「群星獎」多年來為群眾展示藝術才華搭建了重要平臺。「西北五省區花兒演唱會」「魅力北部灣」「健康生活·悅動吉林」等在當地群眾中具有廣泛影響。2019年，227個縣、49607個村開展了「全國鄉村春晚百縣萬村網絡聯動」活動，現場觀眾達3.79億人次，網絡參與超過4.65億人次。
（四）引導社會力量參與，公共文化服務供給途徑日益多元化
一是積極推進政府購買公共文化服務。建設線上「全國公共文化和旅遊產品交易中心」，舉辦長三角地區、粵港澳大灣區公共文化和旅遊產品採購大會，搭建平臺引導社會力量提供公共文化產品。二是鼓勵和支持社會力量參與公共文化設施管理。上海市超過90%的社區文化活動中心委託企業、社會組織等參與管理和運營。三是積極培育文化志願服務隊伍。目前，全國註冊文化志願者近200萬人。「春雨工程—全國文化志願者邊疆行」「大地情深—國家藝術院團走基層」等文化志願活動，連續多年將優秀文藝作品送到邊疆民族地區。河南出臺文化志願服務管理辦法，在全省農村開展的「尋找村寶」文化志願活動被《人民日報》等媒體報導。
（五）助力疫情防控，公共文化服務開闢新路徑
新冠肺炎疫情發生以來，各級政府及有關部門和公共文化機構主動適應群眾獲取信息渠道的變化，充分利用各種公共文化資源，加強宣傳教育和輿論引導，為打贏疫情防控阻擊戰提供了強大精神力量，為滿足疫情期間人民精神文化需求提供了有力保障。廣電總局組織協調全國6182個鄉鎮、近10.5萬個行政村使用127.2萬隻農村應急廣播終端設備，宣傳有關政策，普及科學知識，織密農村疫情防控「安全網」。文化和旅遊部在國家政務服務平臺推出「在線公共文化服務」專欄，提供全國博物館線上展覽等多項服務；舉辦2020年全國舞臺藝術優秀劇目網絡展演，網絡點擊量突破8.7億次。許多公共文化機構「閉門不謝客、服務不打烊」，有的圖書館推出了線上公益課堂，有的博物館開展了雲端文化遺產展覽，有的文化館、群眾藝術館通過網絡向群眾提供精彩演出。湖北省圖書館、武漢市圖書館建設「方艙數字文化之窗」，在線提供8萬多冊電子圖書和40多萬個音視頻節目，覆蓋武漢所有方艙醫院和隔離酒店，為當地群眾提供了寶貴精神食糧。
二、法律實施存在的主要問題
法律實施三年多來，各地各部門依法開展了大量工作，取得了顯著成效，但與滿足人民日益增長的美好生活需要、建設社會主義文化強國的要求相比還有一定差距，法律實施中還存在一些問題，需要引起重視並著力解決。
（一）保障責任未完全落實到位
法律第2條規定了公共文化服務的政府主導原則。法律第45條、第56條等條款對經費保障和制度建設等作出規定。目前，有的地方對依法做好公共文化服務工作的重要性、緊迫性認識不充分，政府主體責任、相關部門責任壓得不實不緊，採取的保障措施不夠有力。一些公共文化機構工作人員對法律不熟悉，對依法承擔的責任認識模糊。有的地方經費保障不到位，公共文化設施建設達不到標準，配置的器材和設備更新不及時，部分文化館（站）免費開放的配套資金不能有效落實，長年依靠中央轉移支付資金維持運轉。一些公共文化活動的補助標準多年不變，不適應現實需要。檢查中還了解到，反映公眾文化需求的徵詢反饋制度和有公眾參與的公共文化服務考核評價制度尚未普遍建立，基本公共文化服務標準制度建設還存在空白點。
（二）服務效能發揮不夠充分
法律第4條規定要提高公共文化服務效能。法律第15條、第30條、第33條等條款對相關工作作出規定，這些規定在落實落地上還存在短板。一是有的地方將公共文化服務簡單視為提供娛樂活動，未將其同增強文化自信、弘揚社會主義核心價值觀、提高全民族文明素質緊密結合起來。二是群眾喜聞樂見的公共文化產品還不夠豐富。一些地方舉辦的公益性演出、組織的送文化下鄉等活動以及農家書屋配備的圖書等與群眾實際文化需求不完全適應，有的文化站主要服務內容仍然是「吹拉彈唱」四件套，對群眾缺乏吸引力。三是一些地方建設公共文化設施從實際實效出發不夠，未充分結合當地經濟社會發展水平、人口狀況、環境條件、文化特色等實際情況進行科學規劃。有的設施位置偏遠，群眾利用不便。有的地方存在「重設施建設、輕管理使用」的問題，公共文化設施建成後管理不規範，開展活動少，服務效能低，甚至長期處於閒置狀態。四是數字公共文化資源較少，網絡服務提供不充分。有的公共文化設施雖然配備了網絡設備，但可連結的網絡資源較少，互聯互通水平較低，有的設備聯而不通，無法正常使用。當前的數位化、網絡化建設主要集中在公共文化設施場所內，通過移動終端提供的公共文化產品數量有限。
（三）資源配置需要進一步優化
法律第8條規定，國家扶助革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區的公共文化服務，促進公共文化服務均衡協調發展。法律第9條、第35條分別對特殊群體公共文化服務、促進城鄉公共文化服務均等化作出規定。目前，全國公共文化設施已基本實現全覆蓋，但區域間、城鄉間的建設水平和服務質量仍然存在一定差距，特殊群體的文化權益保障還不到位。受經濟發展等因素影響，中西部地區一些農村公共文化設施設備老舊、條件簡陋，提供的服務種類和數量偏少，形式較為單一。有的偏遠地區約半數鄉鎮文化站、村文化室因缺乏取暖條件在冬季幾乎處於閒置狀態。此外，適合未成年人、老年人、殘疾人的公共文化產品相對較少，對農民工的公共文化服務較為薄弱，盲文出版物、視聽讀物、手語節目數量有限，一些公共文化場所配備的無障礙設施較少、功能不完善。
（四）社會力量參與不夠廣泛深入
法律第32條、第42條、第43條、第48條、第49條等條款對社會力量參與公共文化服務作出規定。近年來，雖然出現了一些社會力量參與公共文化設施建設、管理以及提供公共文化服務的典型事例，但總體上尚未形成規模性的多元化公共文化服務投入機制、多主體的公共文化產品供給機制，社會力量參與的廣度和深度需要進一步拓展。一是有的地方仍然存在政府包攬「辦文化」的傾向，向社會購買公共文化服務不到位，引入競爭機制、採用市場手段不充分。同時，政府購買公共文化服務的配套機制尚不健全，缺少專家評審、承接主體資質認定和評價標準等方面的制度規範。二是在一些方面缺乏政策支撐。例如，法律第32條規定，國家鼓勵和支持機關、學校、企業事業單位的文化體育設施向公眾開放，但在國家層面和許多地方尚未出臺具體的實施辦法。三是社會力量在公共文化機構管理和運營等方面發揮的作用不明顯。例如，一些公共文化機構成立了理事會，吸納服務對象和有關方面代表參加，但「社會理事」參與管理和決策的積極性不高，有的理事會流於形式。四是文化志願者管理、教育培訓、激勵保障等方面的機制還不完善，規範化、專業化水平有待提高。
（五）專業人才緊缺
法律第51條、第52條、第54條對公共文化服務崗位、專業人才和隊伍建設作出規定，這些規定在轉化為具體工作舉措上需要進一步加強。檢查中了解到，當前公共文化服務專業人才總量不足，缺口較大，特別是有文藝專長、懂網絡、會管理等方面的人才緊缺。在基層特別是農村地區，普遍存在人員不足、年齡老化、專職不專幹和「人才進不來、來了留不住」等問題，缺少素質優良、業務適配、熱心事業的專業人員。很多文化館（站）、農家書屋的管理人員都是兼職，缺乏組織開展活動的積極性主動性，有的村文化室、農家書屋時有「鐵將軍把門」現象。此外，高等教育、職業教育中除圖書館、博物館以外的公共文化服務相關專業設置較少，人才培養不能滿足現實需要。
三、意見和建議
要深入學習貫徹習近平總書記關於社會主義文化建設的重要論述，對標對表黨中央決策部署，緊緊圍繞舉旗幟、聚民心、育新人、興文化、展形象的使命任務，推進法律全面深入實施，高質量構建現代公共文化服務體系，著力提升公共文化服務水平，推動新聞出版、廣播影視、文學藝術、哲學社會科學事業全面繁榮發展，為保障人民文化權益、提高社會文明程度、建設社會主義文化強國作出新貢獻。
（一）切實提高政治站位，始終堅持正確方向
一是強化公共文化服務工作的政治導向，把堅持黨管宣傳、黨管意識形態、黨管媒體等原則落實到公共文化服務工作的全過程、各環節。二是堅持以人民為中心的工作導向，堅持問需於民、問計於民、問效於民，進一步增強人民文化福祉。三是堅持以社會主義核心價值觀為引領，把推進公民道德建設、實施文明創建工程、拓展新時代文明實踐中心建設深度融入到法律實施中，加強社會主義精神文明建設，促進滿足人民文化需求和增強人民精神力量相統一。把圖書館、博物館、文化館（站）等公共文化設施建設成為堅定文化自信、凝聚中國力量、提高國家文化軟實力的重要陣地，在推動形成適應新時代要求的思想觀念、精神面貌、文明風尚、行為規範等方面發揮更加重要的作用。
（二）壓實壓緊政府主體責任，進一步加大保障力度
一是把公共文化服務納入「十四五」國民經濟和社會發展規劃，納入國家基本公共服務標準和地方實施標準，根據2035年遠景目標加強戰略謀劃和系統布局。加強國家重大文化設施和文化項目建設，推進國家版本館、國家文獻儲備庫、智慧廣電等工程。實施文藝作品質量提升工程，實施全媒體傳播工程，創新實施文化惠民工程，建設長城、大運河、長徵、黃河等國家文化公園。二是健全公共文化服務經費保障機制，提高財政資源配置效率、使用效益。認真落實《公共文化領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》，形成穩定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度，將適宜由地方更高一級政府承擔的基本公共文化服務支出責任上移，避免過多增加基層政府支出壓力。三是推動公共文化服務數位化建設。科學劃分各級政府及有關部門責任，加快發展「網際網路＋公共文化服務」，加快推進大數據、雲計算、物聯網、人工智慧、5G等新技術新手段的應用，加快建設文化惠民工程數字服務移動終端。開發更多有利於青少年健康成長的網絡公共文化產品。四是傳承弘揚中華優秀傳統文化，推動創造性轉化、創新性發展。加強文化遺產保護和研究，促進合理利用。五是加大對革命老區、民族地區、邊疆地區的幫扶力度，不斷提高脫貧地區公共文化服務質量。加大對特殊群體和困難群眾基本文化權益的保障力度，為未成年人、老年人、殘疾人和流動人口提供更加豐富、更高質量的公共文化服務。六是推進人才隊伍建設，合理設置崗位，配備專業人員，加強教育培訓，健全人才激勵和保障機制。七是認真研究總結疫情防控期間的做法經驗，進一步做好疫情防控常態化背景下公共文化服務工作。
（三）聚焦基層基礎，加快推進城鄉公共文化服務體系一體建設
一是堅持從實際實效出發，優化公共文化設施布局，均衡配置城鄉公共文化資源，推進城鄉資源整合和互聯互通。二是把公共文化服務工作深度融入鄉村振興戰略實施，完善農村文化基礎設施網絡，增加農村公共文化服務總量供給，進一步縮小城鄉差距。三是發揮中心城市優質資源對周邊地區特別是鄉村的輻射帶動作用，推動共建共享。深入推進圖書館文化館總分館制建設，將農家書屋作為縣圖書館村級分館或者村級服務點，統一建設、統籌管理、綜合使用。四是把公共文化服務工作納入社區網格化管理，調動基層群眾性自治組織、企業事業單位和社會組織等多方面力量參與相關工作，形成多元聯動的工作格局。五是廣泛開展群眾性文化活動，完善扶持機制。堅持「送」文化與「種」文化並重，培養基層文化骨幹，建立健全社區、鄉村文化指導員制度。
（四）拓展途徑渠道，進一步引導和支持社會力量參與公共文化服務
一是推廣運用政府和社會資本合作等模式，完善財稅優惠政策以及公益性演出補貼、群眾文化消費補貼等制度，激發社會力量參與公共文化服務的活力，培育一批具有良好社會聲譽、較強專業能力、致力於從事公共文化服務的社會組織。二是健全政府購買公共文化服務機制，完善指導性意見和目錄，建立由購買主體、社會公眾、第三方共同參與的綜合評價機制。三是推動機關、學校、企業事業單位文化體育設施向公眾開放，讓群眾享有更多、更便捷的公共文化資源。四是支持行業協會依法依規開展工作，充分發揮在行業自律、行業管理、行業交流等方面的重要作用。五是加強文化志願者隊伍建設，完善管理評價、教育培訓、激勵保障機制，構建參與廣泛、內容豐富、形式多樣、機制健全的文化志願服務體系。
（五）深化文化體制改革，不斷提升治理效能
一是深入推進公共文化服務供給側改革，堅持群眾需求導向，建立健全「需求徵集—服務供給—評價反饋」的互動式、菜單式服務機制，推動公共文化服務與群眾文化需求精準有效對接。二是探索建立跨部門、跨機構、跨區域的基層公共資源整合和利用機制，實現公共文化服務與農業、教育、衛生、科普、民政等領域惠民項目融合發展。三是完善公共文化服務工作考核評價指標，建立健全服務質量監測機制、第三方評價機制等。四是深化公共文化機構法人治理結構改革，進一步落實法人自主權。在一些領域通過委託或招投標等方式吸引有實力的社會組織和企業參與公共文化設施的管理和運營。
以上報告，請審議。