「卓論」明確居民燃氣管理界面，釐清各方法律主體關係

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編者按：居民燃氣安全管理的界面在哪裡？公說公有理，婆說婆有理，出事不講理，誰弱誰有理！這不符合法治思想，也不利於燃氣管理的長治久安。

本文作者為律師、高級工程師、註冊安全工程師，從事燃氣運行管理二十多年，有著豐富的現場管理經驗，曾主持、參與多項燃氣技術標準的起草、編制，把專業管理和法律知識融合於工作中，是難得的燃氣技術、法律專業的跨界專家。

針對城鎮燃氣居民用戶的安全管理難點，其從法治的角度梳理城鎮燃氣居民用戶管理的法律關係，釐清界面，便於各級管理者進一步明確、細化管理措施，使各參與主體做到責任歸位，各司其職，切實提升燃氣安全管理狀態。本文對立法、執法部門、燃氣管理機構及燃氣管理參與者具有非常好的指導、借鑑作用，牆裂推薦！（轉發需註明作者及出處）

作者：王同有

以下為正文：

對居民燃氣用戶的管理是城鎮燃氣安全管理的重點、難點。為了更好地規範對城鎮燃氣的管理，國務院、各級地方政府陸續出臺了燃氣管理條例，從不同角度強化了城鎮燃氣的管理。

2020年11月16日至17日，中央全面依法治國工作會議在北京召開。中共中央總書記習近平出席會議並發表重要講話。習近平指出，要堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化，全面依法治國是一個系統工程，要整體謀劃，更加注重系統性、整體性、協同性。關於城鎮燃氣的立法工作，各地方政府結合上位法的要求和安全管理實際需求，一直在探索積極組織燃氣管理條例的制定、修訂、完善工作，這對規範和提升城鎮燃氣安全管理起到非常好的促進作用，但目前也有個別燃氣條例規範的條款與生產生活實際不符，出現管控措施無法落地情況。

本文依據法律、法規的具體規定，重點從立法的角度理清城鎮燃氣參與主體的管理界面（本文不進行具體管理、技術和操作層面論述），確定相關參與主體的職責，旨在為城鎮燃氣的管理者和從業人員提供幫助、參考和借鑑。

一、燃氣設施所有權與管理責任界定的法律依據

對於物（不動產或者動產）的管理責任必然要依託於所有權和實際佔有，所有人或者物的管理人要對其所實際佔有或使用的物進行合理使用和管理。相關法律、法規條款如下：

1、《物權法》第39條（《民法典》第240條） 所有權人對自己的不動產或者動產，依法享有佔有、使用、收益和處分的權利。

2、《物權法》第73條（《民法典》第274條）：建築區劃內的其他公共場所、公用設施和物業服務用房，屬於業主共有。

3、《民法典》第273條 業主對建築物專有部分以外的共有部分，享有權利，承擔義務；不得以放棄權利為由不履行義務。

4、《物權法》第71條（《民法典》第272條）業主對其建築物專有部分享有佔有、使用、收益和處分的權利。業主行使權利不得危及建築物的安全，不得損害其他業主的合法權益。

5、國務院發布的《城鎮燃氣管理條例》

第19條 管道燃氣經營者對其供氣範圍內的市政燃氣設施、建築區劃內業主專有部分以外的燃氣設施，承擔運行、維護、搶修和更新改造的責任。管道燃氣經營者應當按照供氣、用氣合同的約定，對單位燃氣用戶的燃氣設施承擔相應的管理責任。

第53條燃氣設施，包括市政燃氣設施、建築區劃內業主專有部分以外的燃氣設施以及戶內燃氣設施等。

綜上，《物權法》和即將實施的《民法典》等法律對物的佔有、使用和處分做了明確規定。國務院制定的《城鎮燃氣管理條例》第19條、第53條針對燃氣設施的管理責任進行了具體明確和界定，這兩條規範符合法治思想、定位準，是目前關於燃氣設施管理責任界定的最高級別的上位法條款，各級地方法規應該在此規定範圍內進行細化，分解落實責任。

二、依法分段明確燃氣設施的管理責任

國務院發布的《城鎮燃氣管理條例》定義的燃氣設施分為三部分，分別對其管理責任辨析如下：

1、市政燃氣設施，這是為城鎮進行整體或區域供氣的公共燃氣設施，這部分設施的產權屬於燃氣經營企業，其管理責任自然由燃氣經營企業承擔。也有市政燃氣設施由政府出資建設或者其他機構、單位出資建設，基於合同關係而委託燃氣經營企業進行管理的情況。

本部分的燃氣設施由燃氣經營企業負責管理。

2、建築區劃內業主專有部分以外的燃氣設施，通俗地講這是指燃氣管線從居民小區建築紅線到居民樓住宅外牆牆體之間的燃氣設施，也就是指居民住宅區的庭院燃氣管網（包括調壓、計量等設備設施）。這部分燃氣設施的產權屬於該居民區全體業主共有財產，按照《物權法》的規定其管理義務人應為全體業主，但是因為《城鎮燃氣管理條例》明確規定，由燃氣企業負責維護更新改造，按照《釋義》的說法：由燃氣公司負責管理在技術上、經濟上更為合理、可行；在實踐中，各地物價部門已經把燃氣經營企業管理的成本列入居民燃氣的售氣價格中，這在本質上也體現出了全體業主與燃氣經營企業之間在對這部分燃氣設施管理中的主從關係、託管關係。

本部分的燃氣設施由燃氣經營企業負責管理。

3、戶內燃氣設施，即建築區劃內業主專有部分燃氣設施，與第二部分燃氣設施相對應，是指居民住宅內的全部燃氣設施，包括戶內燃氣管線、閥門、報警器、切斷閥、燃氣表、燃氣軟管以及用氣設備等，這部分燃氣設施全部在用戶自己的家中，屬於業主的專有部分，其產權屬於居民用戶，由用戶實際佔有使用，按照《物權法》的規定，其管理義務人是居民用戶。具體舉兩個戶內燃氣設施管理的例子：

1）關於報警器、切斷閥的管理：報警器、切斷閥的產權屬於用戶，依據《物權法》，毋庸置疑用戶應該承擔對報警器、切斷閥的管理責任。由於報警器、切斷閥涉及安全技術和系統匹配性問題，用戶沒有能力對其進行維修，這與用戶沒有能力維修自己家中的電視機一樣，產權所有人、實際佔有人（居民用戶）對有故障的報警器、切斷閥進行報修，燃氣經營企業或產品銷售企業應約上門對故障產品維修並收取對應的維修費用。燃氣經營企業或產品銷售企業承擔的是有限的法定責任和維修責任，包括：定期入戶安檢，發現報警器、切斷閥有故障的及時提示用戶申請維修，有資質的燃氣經營企業或產品銷售企業及時維修。居民燃氣用戶承擔的是無限管理責任，包括：正確安全使用報警器、切斷閥，發現故障及時報修，使報警器、切斷閥處於工作狀態。

2）關於燃氣表的管理：燃氣表是個例外，在實踐中，鑑於這部分設施涉及燃氣專業技術、收費結算和安全問題，地方政府把燃氣表的維修、維護劃歸給燃氣經營企業，把管理的成本列入居民燃氣的售氣價格中。需要明晰的法律關係是：基於產權所有人、實際佔有人（居民用戶）對自有燃氣設備需要維修燃氣經營企業與居民用戶之間形成的維修託管關係，燃氣經營企業承擔維修責任，獲得的是售氣價格構成中對應的維修資金（也有少部分省市燃氣表維修費用沒有列入售氣價格中，而是直接向用戶收取維修、更新的燃氣表費用，這也合理合法，只是形式不同。）。

燃氣經營企業對於居民戶內的燃氣表承擔的是有限的法定責任和維修責任，包括：開展入戶安檢時的檢查，基於用戶發現故障報修後的維修或更換，到達使用期限時的更新（前提是售氣價格中包含這部分成本）。居民用戶對室內的燃氣表實際佔有和使用承擔的是正確使用和保護的無限管理責任，包括：不得擅自拆卸、移動、破壞燃氣表，不得裝修封閉燃氣表，不得在燃氣表上堆放重物，發現故障及時報修等。

前文提到了居民用戶的無限責任與燃氣經營企業的有限責任，區分無限責任與有限責任的意義在於民事責任以無限責任為原則，而以有限責任為例外，有限責任適用於法律有特別規定或合同的約定，比如，燃氣經營企業入戶安檢就是法律的特別規定，居民燃氣設施日常中的故障報修、燃氣經營企業承接維修就是一種虛擬的、事實合同關係。概括講，對於本部分燃氣設施，燃氣用戶是所有權人和實際佔有使用人，承擔燃氣使用安全的無限主體責任：應當依法、依規正確安全使用燃氣、及時報修，履行謹慎管理義務。燃氣經營企業承擔有限法定和維修責任：保證安全平穩供應合格的燃氣，履行法定安檢義務，承擔因住戶報修履約而發生的對等維修責任。

本部分的燃氣設施由居民用戶負責管理。（特殊情況，燃氣經營企業對燃氣表負責維修）

三、燃氣立法中出現的法律衝突問題

依法治國、實施法治建設應該整體謀劃，注重系統性、整體性、協同性，循序漸進地組織立法。在城鎮燃氣管理條例的地方立法過程中，個別地方政府急於要加強對城鎮燃氣的安全管理，制定部分條款調研不夠充分，確立法律關係模糊，在實際管理中無法落實，甚至與國務院制定的《城鎮燃氣管理條例》（上位法）不一致、出現法律。關於法律衝突，《立法法》有相關規定，主要有：

第73條規定：地方性法規可以就為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項作出規定。

第88條規定：行政法規的效力高於地方性法規、規章。

第96條規定：下位法違反上位法規定的由有關機關依照本法第九十七條規定的權限予以改變或者撤銷。

法律衝突舉例：

某地方城鎮燃氣管理條例規定「燃氣經營企業負責居民用戶室內的燃氣洩漏報警器和自動切斷裝置的運行、維護、搶修和更新改造。」這裡的問題體現在：

1、居民戶內燃氣洩漏報警器和自動切斷裝置產權屬於用戶、由用戶實際佔有和使用，按照《物權法》規定維護責任由用戶負責，而不是燃氣經營企業。這與庭院管網的管理方式不同，庭院管網雖不是燃氣經營企業產權而由其進行管理，首先是因為有上位法《城鎮燃氣管理條例》的規定（原因如前文第二部分所述）。其次，庭院管網處於公共區域，燃氣經營企業具備實際管控條件。因此，燃氣洩漏報警器和自動切斷裝置與庭院管網沒有可比性，沒有上位法(法律、行政法規)的規定，地方法規無權調整、設置該責任。燃氣洩漏報警器和自動切斷裝置處於居民用戶的室內，燃氣經營企業不具備管理條件。

2、按照國務院制定的《城鎮燃氣管理條例》第19條規定，居民戶內燃氣洩漏報警器和自動切斷裝置屬於建築區劃內業主專有部分燃氣設施，不屬於管道燃氣經營者管理範圍。

3、該地方城鎮燃氣管理條例為燃氣經營企業管理報警器和自動切斷裝置設定了四個職責：運行、維護、搶修和更新改造。一般來講，對於設施「運行」的基本要求是：隨時保證設施處於良好的使用狀態，燃氣洩漏報警器內部控制器為電子元件、使用壽命短，受廚房使用環境的影響，出現故障在所難免。所以，對於處於用戶家中的燃氣洩漏報警器，燃氣經營者無法履行保證其隨時具備使用狀態的責任；對於「維護」的基本要求是：保持燃氣洩漏報警器清潔，現場查看使其持續通電，觀察顯示功能燈在正常位置，按動報警器測試鍵檢查自動切斷裝置的聯動性等，對於處於用戶家中的燃氣洩漏報警器，燃氣經營者無法履行此責任；只有基於用戶主動報修的「搶修」和在安檢中發現故障或者到期的「更新」職責可以實現。

而居民用戶在日常使用報警器、自動切斷裝置過程中能隨時發現故障，進而申請廠家或者燃氣經營企業進行有償維修或者更新。所以，由居民用戶負責維護管理，既符合現實情況又符合法律關係，管理責任明確。現實中用戶對安全不在乎、不正確使用燃氣報警器現象時有發生，出安全事故之後就找企業、鬧政府，用戶認為自己沒責任。用戶做為報警器的直接使用人不負責任，根源在於地方法規給其確定的責任不明晰。

讓沒有法定職責、不具備管理條件的燃氣經營企業管理報警器和自動切斷裝置無法起到安全管控效果。不讓具備有管理條件、依法應該對報警器和自動切斷裝置進行管理的居民用戶進行日常管理，會使用戶安全意識淡薄，形成管理責任缺位，造成戶內燃氣安全管理失控。暫不考慮維修成本和千家萬戶的入戶維修頻率問題，此項無法實現的職責倒置的立法要求，把燃氣經營企業定位成戶內燃氣安全的責任主體，實在是不合法、不合理、不合情、不可行。

依法治國、科學立法要結合實際，特別是城鎮燃氣管理涉及公共安全，對燃氣管理立法不是一次性的簡單的政府工作安排，而是管理體系的設計，牽一髮而動全身，應做好充分的調研論證，做好上下銜接，提升立法質量，實現職責明晰，各負其責，齊抓共治的效果。建議地方立法機構對照國務院《城鎮燃氣管理條例》第19條、第53條的界定，儘快梳理、修訂、完善對城鎮燃氣參與主體管控責任的界定。

四、最新燃氣管理立法方面亮點示範

筆者關注最新的地方法規、規範性文件在城鎮居民用戶安全管理中體現出新的亮點，其中更多體現出依法立法，規範治理的理念。在此把北京市、青島市好的做法梳理，希望能為立法者和燃氣管理參與者提供啟發和借鑑。

1、《北京市燃氣管理條例》

新修訂的《北京市燃氣管理條例》將於2021年1月1日起施行，主要有以下亮點：

1）對燃氣供應企業和燃氣用戶的安全職責進行區分並明確定位

燃氣供應企業應當對燃氣供應安全負責，並加強對燃氣使用安全的服務指導和技術保障。

燃氣用戶應當對燃氣使用安全負責。

2）對公共區域管網和居民戶內的燃氣設施管理給出明確規定

管道燃氣供應企業對居民用戶專有部分以外的燃氣設施承擔運行、維護、搶修和更新改造的責任，所需費用計入配氣成本；專有部分的燃氣設施需要維修、安裝、改裝、移動或者拆除的，接受委託的管道燃氣供應企業應當按照規範實施作業，並由居民用戶承擔相應費用，國家另有規定的除外。

3）明確了房屋出租人、承租人的安全責任

燃氣用戶應當在具備安全用氣條件的場所正確使用燃氣和管道燃氣自閉閥、氣瓶調壓器等設施設備；安裝、使用符合國家和本市有關標準和規範的燃氣燃燒器具及其連接管、燃氣洩漏報警裝置，並按照使用年限要求進行更換。

房屋出租人出租房屋應當保證交付的房屋符合本條第一款的規定，並承擔燃氣設施和用氣設備的維護、維修和更新改造責任，承租人應當承擔日常燃氣使用安全責任，房屋租賃合同另有約定的除外。

此條第二款規定的明晰、具體，解決了出租房屋頻發燃氣事故問題，意義重大。

4）明確了發現戶內隱患的信息傳遞方式

發現存在安全隱患的，書面告知用戶進行整改。

5）對存在安全隱患拒絕整改、拒絕安檢的頑疾給出解決辦法

有下列情形之一的，燃氣供應企業應當在書面告知燃氣用戶後對其暫停供氣或者限制購氣，並向城市管理綜合執法部門報告：

（一）無正當理由拒絕定期入戶安全檢查；

（二）用氣場所、燃氣設施或者用氣設備存在安全隱患且拒不整改。

本次北京市燃氣管理條例修訂也有需要完善和改進的方面（個人觀點，歡迎探討、商榷），第71條在明確有關用語的含義時，對居民用戶專有部分的燃氣設施解釋為：是指燃氣計量表安裝在戶內時，從戶內燃氣計量表起（不包括燃氣計量表）按照順氣流方向延伸的燃氣管道等燃氣設施，以及燃氣計量表安裝在室外時燃氣管道進戶牆內側的燃氣設施（不包括牆體內的燃氣設施）

「居民用戶專有部分的燃氣設施」是根據燃氣設施所處的空間場所不同而界定的，即是業主家中屬於業主產權的燃氣設施（通俗講，用戶關上房門，自己家中的燃氣設施就是居民用戶專有部分的燃氣設施，包括燃氣管道、燃氣表、報警器、切斷閥等）。

是否是居民用戶專有燃氣設施判斷的依據標準就是所有權、獨自佔有。因居民用戶無能力維修燃氣表、報警器、切斷閥等而委託燃氣經營企業進行的維修、改造等行為不是判定設施歸屬的標準。

這其中有個疑問，居民戶內的燃氣立管是否屬於專有部分的燃氣設施？回答是肯定的，是居民用戶專有的燃氣設施，只不過受到燃氣輸送工藝的約束，這部分立管需要配合完成對樓上、樓下鄰居的燃氣輸送任務，這裡涉及民法提到的相鄰關係問題。即，不必區分燃氣計量表安裝在室內還是室外，燃氣管道進戶牆內側的燃氣設施都是居民用戶專有部分的燃氣設施。

2、《青島市居民用戶燃氣設施安全管理規定》

青島市城市管理局為了加強居民用戶燃氣設施安全管理，規範室內燃氣設施設計、安裝、運行、維護及使用，預防和減少燃氣安全事故發生，保障社會公共安全，制定了居民用戶燃氣設施安全管理規定。準確地講，《青島市居民用戶燃氣設施安全管理規定》不屬於法規，屬於政府部門為了提升管理而制定的規範性文件，文件號為：青城管規〔2020〕1號。

這個文件的制定結合當前居民燃氣安全管理的重點和難點，在文件中體現出多個管理亮點，文件依法合規，各項條款是對上位法的指導思想的落實，文件不迴避矛盾，各項措施接地氣，堪稱當前城鎮燃氣居民用戶安全管理教科書級範本，值得推廣借鑑。

1）該規定設定了有效期

規定自2020年6月29日起施行，有效期至2025年6月28日。制定、修訂燃氣條例環節多、流程長，而當前居民燃氣安全管理問題又迫切需要解決的，這樣在依法合規的前提下制定出具體的規定，設定實施有效期便於隨著安全管理形勢的變化做出後續調整，做法成熟後修訂燃氣管理條例，此方式可圈可點。

2）對居民戶內的燃氣設施以明示列舉的形式明確具體管理方式

管道燃氣居民用戶以燃氣管道連接燃氣燃燒器具軟管的閥門為界，閥門和閥門之前的燃氣設施由燃氣經營企業負責維護、更新；家用燃氣報警器、自動切斷閥和連接燃氣燃燒器具軟管的閥門之後的燃氣設施、燃氣燃燒器具，由用戶負責維護、更新。

燃氣經營企業維護、更新責任範圍內的燃氣設施，居民用戶需要改裝、遷移或者拆除的，應當向燃氣經營企業提出申請，由燃氣經營企業按照相關技術標準組織實施，費用由用戶承擔。

3）對安全附件、意外保險的使用採取謹慎方式

推廣應用家用燃氣報警器、自動切斷閥、自閉閥（具有超壓、欠壓、過流自動關閉功能）、不鏽鋼波紋軟管等設施和有螺紋接口的閥門、燃氣燃燒器具。

提倡居民用戶購買燃氣意外保險。

4）安裝報警器和自動切斷閥並明確要求由住戶安全使用和管理

住宅配套安裝管道燃氣設施應當同時安裝家用燃氣報警器和自動切斷閥。

居民用戶應當對家用燃氣報警器、自動切斷閥按照產品說明書的要求進行定期檢查。

5）明確住戶安全用氣責任

居民用戶應當遵守安全用氣規則，正確使用燃氣設施及燃氣燃燒器具，對室內燃氣設施進行日常檢查，發現事故隱患及時報告燃氣經營企業。

提升住戶安全意識，明確住戶安全職責，切實做好戶內燃氣安全。

6）明確燃氣設備使用年限

燃氣灶、燃氣熱水器、燃氣採暖爐使用年限為八年；家用燃氣報警器使用年限為五年，使用到三年時至少檢測一次；自動切斷閥使用年限為十年。

橡膠軟管使用二年、不鏽鋼波紋軟管使用八年、瓶裝液化石油氣調壓器使用三年，應當定期更換;連接軟管出現老化、腐蝕等問題時，應當立即更換。

7）明確燃氣經營企業在燃氣開通前的安全檢查確認工作

居民用戶開通燃氣前，燃氣經營企業應當對用戶室內燃氣設施和燃氣燃燒器具進行檢查。

8）用戶被告知有隱患不整改要承擔相應後果

燃氣經營企業發現用戶違反安全用氣規則或者存在安全隱患的，應當書面提出整改要求。用戶不按照要求整改造成損失的，應當依法承擔賠償責任。

9）對入戶安檢發現的問題進行分類、分級，並採取相應的處置措施

對於一般問題，書面告知用戶整改。

對於一般安全隱患，用戶不按照要求整改的，燃氣經營企業可以通報鎮人民政府（街道辦事處）、物業服務企業協助督促其整改，並可以採取暫停供氣措施。

對於燃氣設施損壞、燃氣洩漏等危及社會公共安全的嚴重安全隱患或者事故，燃氣經營企業應當採取暫停供氣措施，並報告燃氣管理部門、應急管理部門。

10）明確房屋出租各方的安全責任

房屋出租或者出借的，房屋出租（借）人向居住人員提供的燃氣設施和燃氣燃燒器具應當完好並符合安全使用要求，告知使用方法，提示安全用氣。房屋出租（借）人不得向居住人員提供超過使用年限的燃氣設施和燃氣燃燒器具。

居住人員應當按照安全用氣規則正確使用、管理燃氣設施和燃氣燃燒器具。

青島市的這個管理規定幾乎囊括了當前居民用戶燃氣的安全管理的主要難點，並且給出了明確、具體可行的解決辦法，是目前國內針對居民用戶燃氣安全管理比較規範、實用的管理規定，各地方政府管理部門可以參照借鑑。

五、關於城鎮燃氣居民用戶管理的立法建議

居民用戶燃氣安全涉及千家萬戶，國家、社會、企業和居民用戶都期待有一個安全平穩的用氣環境，享受綠色能源帶給全社會和每個家庭的環保和便捷。依法治國就要做到科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，公平正義是司法的靈魂和生命。2020年5月25日，最高人民法院院長周強在第十三屆全國人大第三次會議上，代表最高法院做工作報告，針對公正司法，維護社會公平正義時強調：引導社會成員增強公共意識、規則意識。堅決防止「誰能鬧誰有理」「誰橫誰有理」「誰受傷誰有理」等「和稀泥」做法。

城鎮燃氣居民用戶安全管理的關鍵點是明確各參與主體責任，做到權責明晰，法之有道。鑑於此，建議有法律衝突的地方法規及時進行修訂、完善。建議國務院相關部門適時組織調研、制定城鎮燃氣居民用戶安全管理條例，釐清各方法律關係，從更高層面明確管理事項。只有明晰責任，嚴抓落實，才能形成各負其責、各司其職的管控狀態，達到共治、共管、共享的良好安全局面。

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