新職業新技能（六）他山之石英國國家職業資格證書制度

他山之石：英國國家職業資格證書制度

提要：上個世紀末，我國開始建立國家職業資格證書制度。在這一過程中，我們曾廣泛地對較早建立職業資格證書制度的工業化市場經濟國家進行了考察、研究和學習。很有意思的是：英國作為一個老牌的市場經濟國家，當時居然開始用國家行政力量建立起一套新型職業資格證書制度（NVQ）。顯然，這是對該國歷史悠久的自由主義經濟傳統、經典教育制度和精英考試制度的巨大挑戰。這引起了我們的強烈興趣。後來，中英兩國政府共同建立了一個職業資格證書的合作項目，以幫助中國全面了解英國的這項變革。本文就是當時中方按照該項目的安排，對英國國家職業資格證書制度進行全面考察的總結報告。這份報告得到了英國方面的高度認可。我記得英國文化委員會駐華官員巴士卡曾對當時我國主管領導、勞動部副部長林用三說：「這個報告對英國職業資格證書制度的理解比我們英國人都更清楚。現在英國人對自己的這個制度有什麼不明白的地方，也是查閱這個報告。」這當然是英國式的幽默。但也說明了，當時在職業資格制度建設方面兩國是走得很近的。英國國家職業資格證書制度建設中確立的：以職業功能為基礎的導向原則，和企業實際生產活動緊密結合的工作方向，以及在人力資源建設中堅持學歷文憑和職業資格並重的雙軌道路，都有重要的現實意義。今天，在中英職業資格證書合作項目結束二十年後重新發表本文，應當有助於大家理解我國職業資格證書制度建設和發展的歷史過程和這項制度的本質特徵。

一、背景

20世紀八十年代，英國政府在經過長期討論和周密準備後，於1986年成立國家職業資格委員會（NCVQ），開始在全國範圍內推行國家職業資格證書（NVQs）制度。這是20世紀末期英國教育培訓與鑑定考試制度的一次重大改革，是世紀之交的英國為重振國威而制定的一項雄心勃勃的工程，對社會經濟發展正在產生深刻影響，也引起了世界其他國家的關注。

英國是世界上最重要的工業化市場經濟國家之一。18世紀60年代發生在英國的產業革命，開創了人類現代工業文明的歷史。二百年來，英國建立了比較完善的工業體系和市場經濟制度，教育培訓事業也相當發達。在人才的資格認證方面，一直堅持實行學歷文憑證書與職業資格證書並行的制度。由大學和學院頒發學歷文憑證書，由各種職業證書機構頒發職業資格證書。經過上百年的發展，英國不但擁有許多世界一流的大學和學院，像牛津大學、劍橋大學、倫敦大學等；也擁有一批信譽卓著的職業資格認證機構，像倫敦城市行業協會、皇家工藝協會和商務與技術教育委員會等。

在歷史上，英國曾為自己擁有發達的現代產業，完整的教育培訓和資格認證體系，以及高質量的人力資源而驕傲。但是，最近幾十年來，這樣一個曾經居於世界前列、被稱為「世界的工廠」的發達國家，越來越強烈地感受到「落後」這個陰影的威脅，感受到自己遇到了巨大挑戰。事實上，這不僅僅是對英國的挑戰。全球性可利用資源的短缺，產業結構的急劇變化，市場競爭的大大加劇給每一個國家都帶來共同的壓力。但是，英國政府正確地認識到，資本、技術和市場競爭的勝負，最終決定於人力資源質量的競爭。英國在經濟增長速度和市場佔有率方面發生的問題，是國家人力資源質量下降的表現，也要靠提高英國人力資源素質和水平來解決。

為此，英國政府在20世紀80年代提出了「國家教育培訓目標」，這個目標的口號是：為了成功的未來而開發技能！這個目標的內容涉及到基礎教育和繼續教育的各項主要指標，它強調一切企業都要進行人力資本投資，一切個人都有獲得教育和培訓的機會，一切教育培訓都應當朝向培養自信力、適應力、就業力的方向，特別是要朝向培育核心技能的方向發展。

英國政府制定的這些目標不但推動了教育培訓事業，而且促進了它與經濟和生產的結合。

現在看來，在教育和經濟的關係上，世界各國面臨一個共同的問題，這就是：一方面，教育培訓事業在發展過程中形成了自己相對的穩定性和獨立性；另一方面，現代經濟、技術和勞動力市場需求的發展變化又非常迅速。如果沒有一個適當的機制，能夠不斷調整經濟、技術、勞動力市場需求和教育培訓的關係，它們就很難保持緊密的結合。20世紀60年代以來，由於人力資本理論的興起，世界上很多國家包括發展中國家對教育培訓作出的投資都越來越大。但是，這種高額投資獲得的收益卻越來越低。這反映了教育與經濟和生產活動有了越來越大的距離。現在，許多國家的教育培訓制度都相當嚴重地存在著脫離經濟、脫離生產、自我循環、自我服務的傾向。改變這種傾向的唯一辦法就是，促進教育培訓與生產結合，與產業結合，為企業服務，為經濟發展的需要服務。教育培訓事業要真正成為國家發展的支柱，成為現實的生產力的源泉，就必須走這條道路。因此，進一步改革國家教育培訓制度，推動國家人力資源開發事業發展，使之更緊密地與經濟活動和生產活動相結合，是政府的首要任務。為此，英國政府在全國範圍推行了國家職業資格制度，這個試驗具有深遠的意義。

二、建立國家職業資格證書制度的導因

在對英國教育培訓制度的改革中，英國政府把建立和推行國家職業資格證書作為非常重要的一個環節，其主要原因是：

1.建立國家統一的職業資格證書制度

儘管英國歷史上已經自發存在了數量繁多的職業資格，自發建立了許多證書頒發機構，但是它們並不能形成一個國家體系，也不能形成一個完整的結構。不同類型的職業資格證書相互沒有聯繫，重疊重複，通用性和透明度差，很難能得到社會廣泛的理解，普遍存在著對這種體系合理化和簡單化的強烈要求。

2.提高職業資格證書地位使之與學歷文憑並重

英國有悠久的教育傳統，國民普遍崇尚學歷文憑，輕視職業資格，影響了職業技術教育的發展。由政府建立一個國家認可的、與學歷文憑制度相通聯的國家職業資格證書體系，會大大促進國民對職業資格證書的認同，促進更多的優秀人才接受職業教育，朝職業方向發展。

3.促進教育培訓與企業生產活動更緊密結合

英國過去由教育培訓機構或考試機構提供的證書，大多與產業部門所需要的能力資格之間有深深的鴻溝，不能滿足企業和僱主對勞動力的要求。因此，迫切需要國家建立新型的、與企業和僱主關係緊密的職業資格證書。這種職業資格證書以企業和僱主的需要為導向，能夠緊跟生產和技術的變化，對提高企業的生產效率有直接作用，因此有很強的生命力。

4.全面認證勞動者的能力使之適應勞動力市場需要

英國正面臨產業結構的巨大變動，許多勞動者需要轉換職業和崗位。但是，過去由個別產業或企業對勞動者進行的培訓和認證，很難被其他產業或企業認可，勞動者在勞動力市場上出現流動和求職困難。同時，企業和僱主也發現他們很難找到一個共同標準為從其他部門轉移來的員工提供低成本的再培訓。因此，英國需要建立一個開放的國家證書體系，全面證明勞動者的個人技能，為勞動者的再就業和再培訓提供一條簡捷的途徑。

5.促進就業前訓練和發展繼續教育

建立國家職業資格證書體系可以為就業前的青年人提供新的選擇，提供與未來從事的職業結合得更緊密的教育，使他們能夠為進入勞動力市場做好更充分的準備。同時，建立國家職業資格證書體系也可以為已經在業的成年人提供進一步學習和發展的標準，從而促進繼續教育事業發展，不斷提高勞動者的質量，以保證滿足國家經濟持續增長的需要。

三、英國國家職業資格證書制度的主要特點

英國國家職業資格證書制度具有以下三個主要特點：

1.以國家職業標準為導向

以國家職業資格標準為導向是英國國家職業資格證書制度的最重要的特徵之一。國家職業資格標準是根據對職業的功能分析和產業部門的實際需要制定的。這種職業資格標準既能保證完成某一領域的主要工作目標，又具有相當的靈活性和可遷移性，以使員工適應職業和環境的發展變化。制定職業資格標準的主要理論依據是功能分析法（Functional Analysis） ，並按照嚴格程序，通常是先確定職業名稱，然後對該職業標準通過以下六個主要部分來描述：

①單元（Units）：是可分離出來、具有相對獨立意義，可能單獨考核並授予證書的職業功能。

②要素（Elements）：完成一個單元工作的實際工作步驟。

③操作規範（Performance Criteria）：對操作技能的具體要求。

④適用範圍（Range Statements）：使用標準時對具體條件、環境和狀況的要求。

⑤必備知識（Knowledge Specifications）：與操作規範中的技能相配套的知識的要求。

⑥證據要求（Evidence Requirements）：實際進行鑑定考核時需要提出的工作過程或成果的證明，以及對獲得這些證明的方式方法的要求。

國家職業資格標準的確定，為以職業為導向的教育培訓確定了明確的目標，使得教育培訓和鑑定考核不再以傳統的學術性、知識性內容為目標，而是以完全結合產業界需要，完全結合生產和技術實際的職業資格標準為目標，它構成了整個體制的基礎。

2.以實際工作結果為證明

英國國家職業資格證書制度在考核鑑定方面完全改變了傳統的考試方法，在這個制度下，工作地的現場考核代替了傳統的考場考試；應考者的實際工作成果代替了傳統的試卷、試題；對應試者的全面評估鑑定，代替了抽樣式的部分檢測；持續的培訓和檢查，代替了突擊式的，限定時間和範圍的培訓和考試。國家職業資格的鑑定過程基本上沒有時間限制，對培訓過程也沒有這種限制和特別的要求。這個制度只承認結果，不過問過程。它對考生是嚴格的，因為它的考查不放過任何局部技能和知識，要求對考生的能力給予全面證明；同時，它對考生又是公平的，因為在這場考試中沒有失敗者，任何人，不論時間長短，只要在自己的日常工作中按照標準一項一項堅持學習並接受考核，最終都能通過考試，獲得證書。

3.以嚴格質量管理為生命

嚴格地質量控制是英國國家職業資格制度的又一個重要特徵。證書就是質量的觀念深入人心。英國國家職業資格證書的全部質量保證由國家職業資格委員會承擔，在該委員會主持下，制定了《證書機構共同協議》（1993）和《英國國家職業資格規範與指導》（1995）兩個關鍵文件，建立了一整套質量控制體系，從標準制定，到考核組織，到考評人員管理都有嚴格的制度和章程，從而保證了國家職業資格的科學、可靠和權威性。

由於英國國家職業資格證書的鑑定考評工作由考評員組織實施，考評員的工作又由督考員負責監督檢查，因此，對督考員和考評員的管理成為十分重要的環節。國家職業資格委員會委託培訓發展產業指導機構（Training Development Lead Body, TDLB）制定了內部、外部督考員和一、二線考評員必備資格的國家標準（即D32－D36標準）。考評員和督考員只有在通過有關標準的鑑定考核，獲得資格後才有可能從事考評工作。這也是英國國家職業資格證書本身的邏輯結果。（以上各項內容及相互關係參見附表3：英國國家職業資格證書的質量控制體系）

四、國家職業資格證書工作機構

為了推行國家職業資格證書計劃，在英國政府教育與就業部指導下，成立了一套工作機構，主要包括：

1. 國家職業資格委員會（NCVQ）

成立於1986年，它是在教育與就業部的政策指導下，代表英國政府具體負責在全國範圍內推動國家職業資格證書制度建設的獨立工作機構。國家職業資格委員會設有中央機構和地方辦公室，其各級組織均由15人組成，並須經教育與就業部批准任命。其主要職責是：改革傳統的職業資格證書體系，指導產業指導機構制定國家職業資格標準，開發全國性職業資格體系；批准證書機構並對其工作質量起監督和保證作用；收集、分析並利用有關職業資格信息，促進職業培訓和職業教育的發展；確認證書機構頒發的國家職業資格證書。

2.產業指導機構（Lead Bodies）

是由僱主領導的、代表產業界利益的行業性、非政府性民間機構，其成員以產業界人士為主，由來自企業、工會以及教育培訓部門的專業人員擔任。產業指導機構的主要任務是，在國家職業資格委員會（NCVQ）設計的國家職業資格框架指導下，制定各個產業領域的國家職業資格標準，使其具體化並不斷適應生產技術的發展變化，以滿足僱主及就業者的需要。

3.證書機構（Awarding Bodies）

是經國家職業資格委員會（NCVQ）批准、並在其嚴格監督檢查下工作的機構。它的主要職責是頒發國家職業資格證書。它具體負責審定和批准鑑定站，審定鑑定站的考評員和內部督考員的能力水平；管理和認可鑑定站的鑑定程序；挑選、培訓外部督考員，並監督檢查其工作；同時全面負責檢查鑑定工作的質量保證體系。

4.鑑定站（Approved Centers）

具體負責員工的培訓與鑑定考評工作。根據英國國家職業資格證書的特點，鑑定站大多設在企業，同時也可以設在大學、學院或單獨成立培訓中心。鑑定站由證書機構負責組建和認可，它可以是任何規模，但必須達到一定的要求。鑑定站大體可以分為兩類，即企業型鑑定站和院校型鑑定站。所謂企業型鑑定站就是一個企業本身被批准作為鑑定站，負責對其員工進行職業資格的鑑定。它是英國國家職業資格證書體系的主體。一般來說，只要企業有開展國家職業資格制度的積極性，都能得到政府和證書機構的認可和支持。因為對於國家職業資格體系而言，在企業內進行鑑定是最經濟的方式。嚴格的鑑定質量保證也是企業自身的要求。許多學院也積極申請成立鑑定站，因為對學院來說，建立鑑定站並對學員開展國家職業資格鑑定有助於提高學校的聲譽，使學校培養出來的人才更好地面對的市場。

五、英國國家職業資格體系

英國在廣泛研究了自己的傳統職業資格標準的基礎上，確定了國家職業資格標準體系，將全國職業資格劃分為從低到高五個級別，用以反映不同層次員工的職業能力。同時，將這些等級與學歷等級相對應，以排除社會對職業教育培訓的偏見，使通過了基礎教育的十六歲以上的青年人可以根據自身條件、特長、興趣和志向自由選擇向學歷發展還是向職業發展。獲得學歷文憑和職業資格證書者將有同等權利和社會地位。

為了落實國家職業資格證書制度，政府要求國家職業資格委員會（NCVQ）在一定時期內完成國家職業資格綜合框架設計，使所有主要行業中80%以上符合一級至四級的員工都能納入這個框架之中。在完成這個目標之後，國家職業資格委員會還應作出長期規劃，進一步修訂國家職業資格標準，並逐步向高級專業人員的其餘20%員工領域擴展。目前，政府的這一要求已經基本實現，國家職業資格體系中已經包含了十一大類共 900個以上的職業的要求，勞動力市場的覆蓋面達到87%，並正在向最高的專業領域，即第五級標準的開發擴展。

六、國家基礎職業資格體系

在制定國家職業資格標準的同時，英國政府認識到，在推行國家職業資格制度的同時，必須對與之相銜接的院校教育體系進行改革，由院校為學習者提供與他們未來可能從事的職業活動有關聯的、最基本的職業知識和技能。為此，國家職業資格委員會組織制定了國家基礎職業資格（GNVQ）標準。國家基礎職業資格體系同樣分為五個級別，但是，目前只開發和應用三個級別，即：初級、中級和高級，分別相當於國家職業資格（NVQ） 的一至三級。國家基礎職業資格也覆蓋若干職業領域。它最大的特點是，無論哪個領域、哪個級別的標準，都強制性的包含六種生存性的核心技能，即：

①交流表達（Communication）；

②數字運算（Application of Number）；

③信息處理（Information Technology）；

④與人合作（Working with Others）；

⑤自我提高（Improving own Learning and Performance）；

⑥解決問題（Problem Solving）。

這六種核心能力被認為是未來從事一切職業必備的通用能力。其中，前五種標準已經開發完畢，可以用於授予證書。由於國家基礎職業資格體系（GNVQ）的這些特點，它被認為是學歷教育與職業教育之間的紐帶；同時也是職前教育與職後教育之間的紐帶。（它與普通學歷證書和職業資格證書的關係可參見附表6：英國國家基礎職業資格證書與其他證書對照）

七、英國國家職業資格證書制度的意義

英國政府在全國範圍推行的國家職業資格證書制度，在行政管理方面、教育培訓方面和鑑定考試方面都具有革命意義，它給了我們深刻的印象和啟發。它在以下三個方面表現出英國這個具有悠久保守傳統的國家對現存制度的挑戰勇氣：

1.對傳統自由主義的挑戰

英國是一個最早將亞當·斯密（Adam Smith, 1723-1790） 創立的自由市場經濟理論作為指導思想的國家，長期實行政府不幹預主義。然而，現在教育培訓制度的改革採取了強有力的國家幹預教育培訓和鑑定考核的政策，制定了周密明確的國家教育培訓計劃，規定了到2000年國家教育培訓事業要達到的目標，特別是用政府權力推行國家統一的職業資格證書制度，其出臺的許多政策的強制性幹預力度很大，表現了政府管理教育培訓和鑑定考試事業的決心。也說明了即使在發達的市場經濟條件下，教育培訓和考核鑑定事業並不能完全聽任市場來決定，國家幹預是國家長遠利益和社會長期發展的需要。

2.對經典教育制度的挑戰

在有著世界第一流的著名大學和悠久的學術性教育傳統的英國，出現了對這種傳統教育體制的批判性改革，把教育從經院式的、學術性的道路引導到職業性、應用性的軌道上來。由國家組織制定代表著新型教育培訓方向的國家職業資格標準，由社會各界，特別是產業界和教育界來共同實施，在發展教育培訓中高度重視企業和僱主的作用。表現了要求教育培訓與生產活動、經濟活動緊密結合，為發展生產力服務的迫切願望和決心。

3.對精英考試制度的挑戰

在現代考試理論和方法不斷發展的今天，英國國家職業資格證書制度完全擯棄了現代精英考試制度的一切現成的手段和方法。英國國家職業資格證書制度設計了完全不同的一整套新型鑑定考評方式，鑑定考核完全在工作現場進行，完全與實際工作結合。打破了傳統考試對人才選拔分層分級的方式，促進每一個員工都能不斷提高，不斷達到新的水平。國家職業資格制度強調，不問你學了什麼，怎麼學，只問你學到了什麼，學習的成果是什麼。這就徹底擯棄了現代考試制度最不合理的方面，為人才培訓鑑定開創了新路。

八、學習英國職業資格證書制度的可行性

中華人民共和國在它建立後的幾十年內，特別是改革開放後的十幾年內走完了許多發達國家耗時一個多世紀的工業化過程。今天（指上世紀九十年代），中國的國民生產總值已經達到每年8千億美元，國際貿易額達到3000億美元，外匯儲備超過1000億美元，但是，總的看來，中國還是一個發展中國家，在現代化的道路上，還有很長的路要走。人才培養是中國最重要的事業。特別是為建立現代產業培養急需的技能技術型人才，對我們一直是一個重大問題。為此，中國對於學習英國國家職業資格證書制度很感興趣。

經過中英兩國的交流，我們感到中英兩國有一些共同的基礎，這決定了中國學習英國經驗，開展雙方的交流的可行性：

1.有相近的經濟體制導向

中國確立了社會主義市場經濟體制，中國的體制有自己的特點，但是，以市場力量作為資源配置的基本力量，建立市場價格系統、現代企業制度和勞動力市場系統，始終是我們的主要目標，也是與世界上大多數市場經濟體制國家在經濟運行機制上的共同點。

2.有相似的工作機制

以國家力量推行國家職業資格證書制度，建立學歷文憑和職業資格證書並重的中國證書體系，是中國政府的確定方針。已經寫進了中國的《勞動法》、《職業教育法》和其他重要文件。在這一點上，中英兩國有很大的共同之處。

3.有相仿的工作機構

中國與英國在推行國家職業資格證書制度中有相似的機構，1994年6月，中國政府批准成立勞動部職業技能鑑定中心（OSTA），負責推行國家職業資格證書制度。這個機構起著與英國國家職業資格委員會（NCVQ）相似的職能。在此之後，中國各地區成立了由勞動部職業技能鑑定中心指導的地方職業技能鑑定中心，它們主要起到類似英國證書機構的作用；中國各產業部委也成立了產業職業技能鑑定中心，它們主要起到類似英國產業指導機構的作用。在這些機構領導下，已經在全國建立了8000個鑑定所站（Assessment Agencies），每年對近 1000萬人進行了考核鑑定。中國急需改進自己的職業資格證書和鑑定考評體系。以上說明，中國與英國有一定的共同基礎，中國有條件學習英國國家職業資格證書體系，中英兩國有條件在職業資格證書制度方面加強合作。

中英兩國在職業資格證書方面的合作已經進行了兩年，雙方多次派遣團組互訪，召開研討會，中方還派出專家小組到英國短期學習和工作。這些方式起到了積極的作用。現在雙方決定，中國選擇一、兩種職業，全面引進英國國家職業資格證書，在北京、武漢、深圳進行試點。這是中英雙方在職業資格證書制度上進行合作的新階段。我們相信，通過這種方式，一定能夠使雙方在職業資格證書制度上的合作更緊密，更深入，取得實質性的成果。我們預祝雙方合作取得成功。

（附記：後來中國方面引進的首個英國職業資格證書是行政管理秘書，試點單位就是深圳的華為公司。我記得任正非和孫亞芳等華為主要領導人都參與或者過問了這個項目。我也曾到深圳出席過華為公司舉辦的這個項目的啟動儀式，記得是任正非親自講話做的動員，孫亞芳還專程去英國考察過這個項目。這個項目後來在華為獲得了很大成功。從中也看出，華為對國際上先進的東西有一種天然的敏銳感和熱切的需求感。）

內容來源公號： 陳老宇 原創作者：陳老宇 轉載此文是出於傳遞更多信息之目的。若有來源標註錯誤或侵犯權益，請作者持權屬證明聯繫，將及時更正、刪除。

關於【物聯網新職業能力提升工程計劃】

計劃目標：

「新基建 新職業」：打造100+新型物聯網實訓基地，培訓100萬+物聯網新型人才。

一是，打造100家新型物聯網實訓基地。通過對行業企業實地走訪與考察，並對企業在物聯網實訓設施、設備、環境、實訓隊伍、實訓資源、管理機制等方面的工作進行評估，對達標的企業授予「中關村物聯網產業聯盟實訓基地」的稱號。

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