日本的無障礙設計發展沿革與面向東京2020奧運會·帕運會的通用設計展望
History of Barrier Free in Japan and Prospect for Universal Design Celebrating Tokyo 2020 Olympic and Paralympic Games
高橋儀平/Takahashi Gihei
潘奕 譯/Translated from Japanese by PAN Yi
摘要：東京2020奧運會·帕運會即將到來之際，本文就運用怎樣的通用設計進行城市更新、推進賽事場館建設等問題進行討論。自2013年決定由東京承辦2020年賽會以來，國際帕運委會（IPC）的無障礙導則帶來了眾多啟示。明確認識到，儘管日本的通用設計水準被認為處於發達國家的先端行列，但其技術指標方面也還有落後的部分。例如，在日本現行設計標準中，沒有對體育場館輪椅坐席看臺的視線設計提出要求，也沒有規定每15個輪椅坐席應配備1個輪椅使用者衛生間。因此，筆者等人根據這些標準的修改，著手設立了有殘障人士參與的研討會、策劃並制定了面向東京2020賽會的無障礙設計導則。2018年5月，《無障礙法》也得到了修訂。本文詳細論述了該背景下的《無障礙法》修訂流程，以及為了與多樣化人群共生的東京2020賽會遺產的課題。
關鍵詞：國際帕運委會無障礙導則，無障礙法，通用設計2020行動計劃，東京2020奧運會·帕運會，通用設計，賽會遺產
1 引言
距東京2020奧運會·帕運會（簡稱東京2020賽會）的舉辦還有半年時間，賽會會場的準備，以及從機場開始的東京都內的公共運輸設施、道路、住宿設施的修整，都在緊鑼密鼓地進行中。
2013年9月8日，在布宜諾斯艾利斯，國際奧委會宣布東京承辦2020年夏季奧運會，我們共享了巨大的感動。但與此同時，所有人都正在關注著東日本大地震的災後重建，腦海中閃過不安：東京2020賽會真的能順利舉辦嗎？這不會影響到災後重建嗎？
筆者最開始參與東京2020賽會規劃的制訂工作是在2014年7月，在新國立體育館的基本設計定案之後進行通用設計建議的相關工作。在那之前一年的2013年6月，國際帕拉林匹克委員會（簡稱國際帕運委會，International Paralympic Committee，IPC）公布了對舉辦奧運會與帕運會的城市提出要求的導則（簡稱IPC導則，IPC Accessibility Guide）。日本的無障礙設計、通用設計環境，從國外的角度來看，其先進性、設計與工序也是公認能夠獲得高度評價的。但是在確認了IPC的基本原則和無障礙設計要求的水平之後，可以明確認識到日本還有很多沒有完全達到無障礙設計要求的問題。《IPC導則》的概念基於聯合國《殘疾人權利公約》（簡稱權利公約，Convention on the Rights of Persons with Disabilities，2006）。
不僅是新國立體育館的相關設計人員，東京都內體育場館建設的相關人員、政府、有關各省廳都急忙著手為東京2020賽會而對國內法律法規進行重新評估。
本文主要以新國立體育館的建設、政府策劃和制定的《通用設計2020行動計劃》（2017）和《無障礙法》的修訂（2015）為中心，論述今後的日本將如何以適用通用設計環境為目標進行城市更新。
2 日本通用設計法律制度沿革
表1是進入2000年代之後日本的無障礙法律法規的發展沿革。日本的無障礙法律法規起源於1994年的 《建築無障礙法》。由於2000年設立了《交通無障礙法》，法律法規的變動開始加速。2002年修訂了《建築無障礙法》，對建築面積在2000m 以上的建築強制要求進行無障礙設計。此外，建築面積不足2000m 的建築，地方公共團體獨立制定了基於《無障礙法》的條例（可以實現面積、用途、標準的強化），實現了無障礙環境的強化。
此外，在制定了聯合國《權利公約》的2006年12月，現行《無障礙法》、推進城市與地方無障礙環境一體化的「無障礙基礎規劃」制度也被制定了。該基礎規劃的制度是有建築物的所有者、交通從業者、老年人團體和殘疾人團體的代表參加的真正的無障礙協商會議。但問題是，即便是在經過了13年時間的今天，全日本1741個自治團體中只有20%做了這種基礎規劃。
為了解決上述問題而進行的日本無障礙設計和通用設計的推進，2013年承辦東京2020賽會的決議到來對該進程產生了巨大的影響。事情的轉機在於《IPC導則》的橫空出世。
3 東京2020無障礙環境導則
3.1 國際帕運委會（IPC）導則的意義
東京是世界上首個在同一城市內同時舉辦奧運會和帕運會兩次的城市。正因為是同時舉辦，無障礙環境與通用設計才會成為其關鍵。即是說，所有的帕運比賽項目都會與奧運比賽項目在同一個場館展開。為此，所有的比賽會場、選手村等設施都需要根據基於《IPC導則》而產生的《東京2020無障礙環境導則》（簡稱東京導則）進行準備。
作為各國代表團的事前訓練基地，全國各地的「承辦城市」12）也需要進行類似的設施修整。如前文所述，《IPC導則》（2013年版）是以聯合國《權利公約》的概念為基礎構建的（表2）。
《權利公約》最重要的觀點在於消除社會方面的「障礙」：作為人的尊嚴、與其他事物的平等以及禁止以殘障為由的歧視。此外，由於殘障的情況因人而異，因此要求對每個人的需求給予合理的關照（協議規定的人力和物力措施）。
《IPC導則》提出了「舉辦無障礙且具包容性的賽會」主張，並要求在硬體方面（包括體育場館的建設、設備、酒店、運輸工具和服務等）制定標準，以及在軟體方面（包括賽會運營的方方面面）採取無障礙且具包容性的推進方式。
表2是《IPC導則》所列出的基本原則，亦是無障礙環境的基本概念。其中明確規定，不論個人的身體能力如何，所有人都應獲得相同的體驗、相同水平的服務，並確保殘障人士的參與和機會均等。筆者認為在《IPC導則》中必須被重申的一句話是：「即使是在被稱為『發達國家』的各個國家，也並未創造出可以讓所有人都能輕鬆使用的無障礙環境。」[1]
3.2 東京2020無障礙環境導則
《東京導則》[2]為東京2020賽會重新制定了符合IPC對主辦城市要求的成果。2015年，由內閣官房東京奧運會·帕運會推進工作組、東京奧運會·帕運會籌備局、大會組委會三方構成的無障礙環境協商會議，根據新國立體育館和都立體育賽會場地等的進展狀況，進行了緊鑼密鼓的討論。討論由會議內設立的審議會負責，參加這一審議會的成員包括了國家級別的殘障人士團體、老年人團體、育兒團體和專家等約30多個團體的代表。雖然討論只有短短1年時間，但他們制定了建築和設備、機場、運輸、住宿設施、運動員村、旅遊、宣傳、移動交通、社區支持和接待等指導方針。表3即為制定該技術標準的基本概念。
協商會議將來自於《IPC導則》、日本國家法律法規與東京都的無障礙條例的最高水平標準，設置為東京無障礙環境的各項技術標準的基本概念中的「建議準則」。其次將國家的無障礙設計標準、IPC的遵守標準、以及東京都條例標準內相對水平較高的標準設置為「標準準則」。2017年3月，《東京導則》得到了IPC的承認並開始全面發揮其效用。
4 以東京2020賽會遺產為目標導向的「通用設計2020行動計劃」的策劃與制定
2017年2月20日，日本政府於東京2020賽會相關閣僚會議確定了「通用設計2020行動計劃」（以下簡稱：行動計劃，圖1）。本計劃概述了如何在截至2020年的短期內建立東京2020賽會遺產的機制。同時，以東京2020賽會為契機，總結了國家和地方公共團體、區域和公司需要解決的邁入包容性社會的重要課題。課題來自方方面面，但基本上可以區分為「街道無障礙」和「心靈無障礙」。即通過硬體和軟體的一體化實施，實現和諧社會的發展目標。
1 通用設計2020行動計劃
對構建本計劃時反覆討論的幾個論點進行了梳理：
4.1 硬體方面
（1）修訂基於《權利公約》的《無障礙法》，以世界最高通用設計水平為目標的體育場（圖2）；
（2）於鐵路設施等處確保視覺障礙者的安全；
（3） 彌補城市與地方的水平差距，推進通用設計；
（4）應對人口的超老齡化和激增的訪日外國人數量，旅遊區與文化遺產的無障礙化；
（5）確保通向奧運會與帕運會比賽場館的交通。
2 以世界最高水準通用設計為目標的新國立體育館。筆者參與了制定通用設計的設計水準要求的相關工作
4.2 軟體方面
（1）履行《權利公約》、促進消除對殘障人士的歧視並給予合理關照；
（2）促進社區、學校和企業理解殘障和進行「心靈無障礙」教育，以達到不同條件的公民和諧共處的目標。
「行動計劃」的首要任務是設立一個「通用設計2020行動計劃評估會議」，負責審查和評估已建立的本計劃的執行情況。評價會議由包括筆者在內的逾20名成員組成，超過半數的代表有肢體、視覺、聽覺、精神、智力、發展等方面的殘障。《權利公約》規定的殘障當事人參與政策決定過程和實施評估是在東京2020賽會即將召開之際才逐步開始的。自2019年2月以來，已舉行了兩次評估會議。
5 《無障礙法》的修訂與城市更新的構架
在「行動計劃」中佔據了一席之地的《無障礙法》修訂議案，從2017年初即開始、至2018年5月修訂完成。其修訂的主要背景是《無障礙法》自2006年通過以來，未從根本上進行修訂過，而在東京2020賽會召開之際，需將其修訂為符合全球標準的無障礙法律法規。筆者掌握的主要修訂要點如後文所述。
5.1 《無障礙法》的修訂要點
（1）如前文所述，《權利公約》所建立的社會模型基本概念是高於日本《無障礙法》的規定標準的。作為討論的結果，修訂法案明確規定了「消除社會障礙」和「實現和諧共生的社會」。
（2）該案意味著交通運輸公司必須公布硬體規劃和包含人力服務在內的軟體規劃。內容涵蓋員工教育、無障礙信息的提供、無障礙推廣體制等。這些都會在國土交通省的無障礙評估會議上被質詢，因此這對交通運輸公司來說是非常嚴格的制度。
（3）建立「城鎮無障礙總體規劃制度」以強化區域城市更新。在2006年全面推行制度化的區域無障礙化的「無障礙基礎規劃」發展遲滯，此次「總體規劃」則會備份其全體規劃。這將加強道路、交通設施等基礎設施的無障礙化。
（4）基於訪日外國人的增加而進行的整租旅遊巴士和觀光旅遊船的無障礙化。
（5）提供城鎮範圍內建築物等的無障礙信息。業主需要應城鎮當局的要求提供經過無障礙化設施的信息，城鎮當局則應通過無障礙地圖等方式向民眾提供信息。
（6）修訂案的核心是設立一個由殘障人士參與的無障礙評估會議。與由內閣官房主持的通用設計2020行動計劃評估會議不同，國土交通省還將在本廳與區域層面各自設立評估會議。
以上是主要的修訂要點，但也還有許多遺留課題。
5.2 《無障礙法》修訂中的遺留課題
此次法案修訂的要點在於引進聯合國規定的消除社會障礙的規定，但大部分建築物面臨的無障礙化課題仍然存在。針對建築面積不足2000m 的小型建築無障礙化的問題，從前就存在爭議。殘障人士其實對日常生活圈內的小規模店鋪的無障礙化要求最高。此外，在自然災害頻發的日本，作為臨時避難場所的中小學校，必須切實貫徹無障礙化。再者，在東京2020賽會召開之際，住宿設施的無障礙化還很落後。從2019年9月開始，強制規定總客房數在50間以上的酒店、旅館必須設置1%以上的輪椅使用者客房，但是從平均5%的國際水平看來，這一數值還是相當之低。
總體而言，此次《無障礙法》修訂是建立在《權利公約》的成果基礎上的，所以還是收到了一定的好評。但仍需進一步研究無障礙設計如何紮根於區域和社會的方案。尤其是，絕大多數的現存建築物的改善和商業街的修整事宜都可以說是落後了。
6 以世界最高水平為目標的日本通用設計任務
推進通用設計的關鍵措施，最重要的一項是讓包括殘障人士在內的使用者參與建造工程（圖3）。現在訪日外國人急劇增加，輪椅使用者、視覺殘疾人、智障人士、發展障礙人士、精神障礙人士、痴呆老人、變性人等，通用設計的服務對象群體也正在擴大。
3 新國立體育館建設過程中的通用設計研討會的情形。在基礎設計、施工設計、施工階段中總計舉辦過21次研討會
設計師只靠業主看不到設計的極限所在。雖然不能斷言使用者參與了就能達成最佳的通用設計，但毫無疑問，沒有這種參與是無法達成好的通用設計的（圖4、5）。我們找到了頭緒，殘障人士和公民的參與無疑將為設計者和業主提供更多的想法。
4 在研討會過程中實現的輪椅使用者看臺的視線設計分析。在新國立體育館，所有的輪椅使用者看臺皆能觀覽全局
此外，通用設計展現其成果必然需要經歷一段時間。通用設計的目標不在於設施的竣工，而在於設施如何能夠繼續滿足隨著時間變化的多樣化使用者的需求。無論是多麼優秀的建築物或設施，使其空間具有魅力的畫龍點睛者都是使用者。或許只有當設計者和使用者達成這個共識的時候，才能稱之為「通用設計」。
5 都立體育館中實施的多樣化廁所配置（圖片來源：東京奧運·帕運委員會）
7 結語
日本的無障礙設計與通用設計的起源可以追溯到1964年的東京帕運會。隨後經歷了經濟高速增長、石油危機、工業汙染、少子老齡化，直到今天邁入了包容性的社會。與城市、建築、城市更新息息相關的我們，需要重新認識這一歷史，為即將到來的團塊世代13）的後期老齡化做好準備。無論多麼健康的人都終將會老去，或者說會面臨到某些障礙。排除移徙和生活中的障礙是世界共通的課題，也是我們每一個人的使命。
注釋
1）該法規正式名稱為《關於促進老年人和殘障人士等利用公共運輸工具便利移徙的法律》（高齢者、身體障害者等の公共運輸機関を利用した移動の円滑化の促進に関する法律）
2）該法規正式名稱為《關於確保老年人居住穩定的法律》（高齢者の居住の安定確保に関する法律）
3）真誠建築（ハートビル）為Heartful Building的日語造詞，該法規正式名稱為《關於促進建造老年人和殘障人士可以順利利用的特定建築的法律》（高齢者、身體障害者等が円滑に利用できる特定建築物の建築の促進に関する法律）
4）《學校施設のバリアフリー化推進指針》
5）《ユニバーサルデザイン政策大綱》
6）Convention on the Rights of Persons with Disabilities, CRPD
7）該法規正式名稱為《關於促進老年人、殘障人士等便利移徙的法律》（高齢者、障害者等の移動等の円滑化の促進に関する法律）
8）該法規正式名稱為《關於推進消除以殘障為由的歧視的法律》（障害を理由とする差別の解消の推進に関する法律）
9）IPC Accessibility Guide
10）ユニバーサルデザイン2020行動計畫
11）Tokyo 2020 Accessibility Guidelines
12）承辦城市（ホストタウン，Host Town）是一個國家登記地方政府組織的制度，這些組織以振興地域和促進旅遊業等為目的，為東京2020賽會各參與國提供與地域間的人員、經濟和文化交流。
13）團塊世代（団塊世代），指日本在二戰後出生、支撐了日本經濟騰飛、承受了經濟泡沫破裂的一代人，現今相繼退休，面臨著嚴峻的養老金、醫療保險等方面的社會問題。
參考文獻
[1] International Paralympic Committee. IPC Accessibility Guide[EB/OL]. (2015-09-01) [2019-09-27]. https://www.jsad.or.jp/paralympic/what/pdf/ipc_accessibility_guide_en.pdf:13.
[2] The Tokyo Organising Committee of the Olympic and Paralympic Games. Tokyo 2020 Accessibility Guidelines[EB/OL]. (2017-03-24) [2019-09-27]. https://tokyo2020.org/en/organising-committee/accessibility/data/accessibility-guidelines_EN.pdf.
[3] 髙橋儀平. 福祉のまちづくり その思想と展開[M]. 彰國社, 2019.
作者單位：東洋大學
全文刊載於《世界建築》201910期。轉載請註明出處。