【摘要】疫情發生後，以習近平同志為核心的黨中央迅速作出部署，堅持全國一盤棋，充分彰顯了中國共產黨領導和中國特色社會主義制度的優勢，但在應對過程中暴露出我國治理體系中存在的一些短板，需要我們進行深刻反思。應著力從完善突發事件制度、完善決策機制、完善公共服務供給體系，完善執法體系四個方面，推進國家治理體系現代化。
【關鍵詞】疫情防控 國家治理體系 應急管理機制
【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A
突如其來的新冠肺炎疫情是新中國成立以來傳播速度最快、感染範圍最廣、防控難度最大的重大突發公共衛生事件。抗擊新冠肺炎疫情是對我國治理體系、治理能力的一次「大考」，在應對過程中，暴露出國家治理體系中存在的一些短板，需要我們進行深刻反思，從而推進國家治理體系現代化。習近平總書記在2月14日召開的中央全面深化改革委員會第十二次會議上指出，「既要立足當前，科學精準打贏疫情防控阻擊戰，更要放眼長遠，總結經驗、吸取教訓，針對這次疫情暴露出來的短板和不足，抓緊補短板、堵漏洞、強弱項，該堅持的堅持，該完善的完善，該建立的建立，該落實的落實。」因此，本文將就這次疫情中暴露出來的問題及短板，從完善國家治理體系和提高治理能力的角度做一些探討。
完善突發事件制度,形成一整套適合中國國情的成熟應急管理機制
疫情發生後，以習近平同志為核心的黨中央迅速作出部署，堅持全國一盤棋，動員全社會力量、調動各方面資源，全國各地各部門立刻行動起來，廣大人民群眾積極響應，中國特色社會主義制度優勢得到了充分展現。但是我國各地剛剛組建成立的應急管理職能部門在這次疫情防控中發揮的作用有限，因此，應儘快理順其與其他職能部門之間的關係，並完善相應的資源配置機制，形成一整套適合中國國情的成熟的應急管理機制。
《中華人民共和國突發事件應對法》第四十二條規定了國家建立健全突發事件預警制度；第四十三條規定，「可以預警的自然災害、事故災難或者公共衛生事件即將發生或者發生的可能性增大時，縣級以上地方各級人民政府應當根據有關法律、行政法規和國務院規定的權限和程序，發布相應級別的警報，決定並宣布有關地區進入預警期，同時向上一級人民政府報告，必要時可以越級上報，並向當地駐軍和可能受到危害的毗鄰或者相關地區的人民政府通報」；第四十四條規定了進入預警期後縣級以上地方各級人民政府應採取的措施，包括啟動應急預案，責令有關部門、專業機構、監測網點和負有特定職責的人員及時收集、報告有關信息，定時向社會發布與公眾有關的突發事件預測信息和分析評估結果，並對相關信息的報導工作進行管理，及時按照有關規定向社會發布可能受到突發事件危害的警告等。可以看到，縣級以上人民政府都對這些事務負有責任，但存在職責同構和界線不清的問題。因此，需劃定不同層級政府或部門在突發事件中所承擔的具體責任和權限，包括相關信息的收集和傳遞、突發事件的研判、預警機制的啟動、應急方案的準備和實施等都應該予以具體化，從而將責任清晰落實。一旦發生突發性事件，不同層級可以根據法律規定的權限迅速行動起來，各司其職、各守其責。需要說明的是，不同的突發性事件性質不同、起因不同、演變機制不同、後果不同、牽涉到的利益主體也不同，應逐漸建立和完善各個專項突發性事件的法律法規，使制度精細化和有針對性，真正做到適用於實際情況。
完善決策機制，充分發揮專家和專業知識的決策參考作用，做到科學防控
當今世界已經進入風險社會時代，很多領域的風險防控都高度依賴科學技術。因此，要反思專業技術人員與行政人員之間的關係，摒棄拍腦袋式的決策模式，充分發揮專家和專業知識的決策參考作用，做到科學決策、科學防控。總結這次疫情防控的教訓，重點應該在以下兩個方面建立以專業知識為主的決策輔助機制：一是建立健全對風險信息的收集和分析研判機制，並實現常態化，堅持不懈做下去。二是尊重一線科技人員和專業人員在實際工作中發現的風險信息的作用，嚴禁隱瞞相關信息，及時將這些信息上報、分析和研判，保證決策效率。決不允許以維穩、會議或其他重大政治活動的名義阻撓對風險信息的分析和公布。
任何正式的治理機制都不可能是完美無缺的。再加上科層制的固有特性而使其難以完全杜絕官僚主義，尤其對新事物、新情況和新的社會風險，科層制對相關信息的敏感性相對比較遲鈍。在這種情況下，需要善於傾聽不同的聲音，不斷完善決策機制。這就要求正式機制有足夠的開放性和包容性，其中，權力運行的公開透明和外部監督就顯得特別重要。善於傾聽不同的聲音，有利於決策者獲取更加全面的信息，更好地權衡利害得失，從而減少決策失誤。同時，不同的聲音還有利於形成一種壓力和倒逼機制，促使公權力部門不斷探尋事實真相併公之於眾，使不實言論或謠言失去市場，並促使公權力部門改進工作作風，及時發現自己工作中的不足，贏得更好的公信力。習近平總書記在黨的十九大報告指出，要「鞏固基層政權，完善基層民主制度，保障人民知情權、參與權、表達權、監督權」。切實保障人民群眾知情權、參與權、表達權、監督權是深化政治體制改革，發展社會主義政治文明的前提。我們應以開放包容的心態對待不同意見，形成既有民主又有集中的政治社會環境，擴大公民有序政治參與，群策群力共同推進國家治理現代化，進而提升人民當家作主的獲得感和幸福感。
完善公共服務供給體系，提升領導幹部治理能力
黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。因此，各級領導幹部必須適應新時代的新要求，準確認識和把握新時代人民對美好生活的迫切需要，並大力提升治理能力，以滿足人民對美好生活的需要。
新時代人民對美好生活的需要首先是健康的需要，它與醫療衛生、社會保障息息相關，其次是良好的生活環境（如綠化、交通和其他生活設施），最後是和諧幸福的家庭生活，其中教育問題尤其重要。這些都屬於政府提供的公共服務範疇，因此，新時代人民對政府的公共服務能力提出了更高的要求。此次疫情暴露出我國公共衛生體系的一些短板，例如，各級政府對公共衛生投入不足、公共衛生領域人才培養數量不足、醫療物資儲備不足等。因此，在疫情過後，我們應認真反思新時代的施政理念，加快實現政府職能轉變，大幅度增加公共財政在公共服務方面的投入，形成充分和健全的公共服務供給體系，更好地滿足新時代人民對美好生活的需要。
隨著深化改革進入「深水區」，我們所遇到的困難和不確定性也逐漸凸顯。如今，社會公眾對公共服務的需求變得更加迫切，而且服務需求又是動態的、高端化的、多樣化的和複雜化的，再加上民眾的權利意識、參與意識、自主意識、民主意識的提高，對領導幹部的治理能力提出了更高的要求。從某種程度上來說，中國的治理沒有經驗可循，需要領導幹部能夠獨立自主地進行思考和判斷，敢於擔當作為，尋找適合本地特色的治理方略。在這次疫情應對過程中，湖北潛江市的做法值得我們思考和借鑑。早在1月17日上午，潛江就收治和集中管理32位當地確診的肺炎發熱病人，市領導班子緊急商量，認為疫情形勢嚴峻、事關重大，必須先下手，果斷決策。於是，潛江率先在湖北省啟動預警，是湖北省第一時間封城、第一時間終止所有娛樂活動、第一時間出臺嚴格禁足命令的地方城市。正是這種敢於作為、敢於擔當、果斷決策的行動，使潛江贏得了先機，新冠肺炎確診病例遠少於武漢周邊城市的確診病例（在湖北省是倒數第二），也是湖北省第一個全面復工復產的地級市，使疫情造成的損失降到最低限度。黨的十八大以來，習近平總書記在系列重要講話中多次指出，責任擔當是領導幹部必備的基本素質，並強調幹部就要有擔當，有多大擔當才能幹多大事業，盡多大責任才會有多大成就。鍛造一批敢於擔當敢於作為的新時代幹部，最重要的是要改革幹部任用考核制度：第一，完善考核和選任機制，以工作實績為導向，將群眾公認原則做實做好。落實注重工作實績原則，要對領導幹部工作中的「亮點」予以格外的關注，比如領導幹部是否創新施政模式、是否因地置宜和獨立自主地開展工作、在重大事件中是否敢於擔當敢於出手等。對於只懂得唯唯諾諾和溜須拍馬的幹部要予以警惕，防止逆向淘汰現象。在對待群眾公認這一原則上，重點要關注領導幹部在解決群眾的痛點和實際工作中的難點上有沒有實質進展和作為，看幹部是否敢於碰硬。第二，問責「不作為不擔當」。著重應在以下三個方面進行問責：對黨和國家重大方針政策或重大建設項目敷衍應付、措施不力、效果不彰的；由於幹部的不作為或措施不力而導致重大安全事故的；對關係到群眾生活和工作的重大問題漠不關心、群眾反映比較強烈的。第三，形成具有包容性的良好組織人事生態，使幹部既有動力又沒有後顧之憂地大膽幹事創業。要建立健全容錯糾錯機制，對於下級的積極進取和創新舉措要多一些包容，讓幹部在實踐中獲得成長。只有這樣，才能最大限度地激勵領導幹部的工作積極性，大膽探索，敢於擔當，切實提升治理能力，有效解決本地的實際問題，改進治理效果。
完善國家治理結構，利用社會組織力量和市場機制抵禦社會風險
國家治理結構涉及多重關係，包括政黨與國家關係、不同國家機構之間的關係、央地關係等體制內的關係，還包括體制內與體制外之間的關係，主要指政府與市場關係、政府與社會關係。在涉及政府、市場、社會三個治理主體的職能分工時，我們通常說政府的歸政府、市場的歸市場、社會的歸社會，指的是三者各自要在自己的職能範圍內活動，不越位、不越界，做好自己的本份。在社會風險防控領域也一樣，應善於藉助社會和市場的力量，彌補政府力量的不足，使它們與政府形成合作夥伴關係。
一是充分發揮社會組織的力量。進入新世紀以來，在多次的重大自然災害和重大突發性事件中，社會組織尤其是志願者組織發揮了政府難以發揮的作用，如2008年的南方雪災、汶川大地震等。在這次疫情防控工作中，志願者組織也有不俗的表現，一定程度上彌補了政府力量的空缺。然而，民間社會組織的發展仍然存在較多限制和不足，如註冊登記門檻高、募捐渠道不暢通、日常運行不規範、政府監管嚴苛等。我們應正視社會組織在風險應對方面的積極作用，大力培育和鼓勵社會組織的生長和發展壯大。首先，適當放鬆對社會組織的管制，切實推進「雙重管理體制」改革，有選擇和循序漸進地推進四類社會組織（公益慈善類、科技類、行業協會商會類、城鄉社區服務類）直接向民政部門註冊登記。鑑於目前這一改革在一些地方存在較大的阻力，甚至存在回潮的情況，有必要將原來的《社會團體登記管理條例》升格為人大立法，將四類社會組織直接向民政部門註冊登記的政策制度化、常態化。同時，可以取消過多的登記限制，如註冊資金數額、申請人數、住所地、業務範圍等。在一些領域可以嘗試用備案制代替註冊制。政府還應與行政化的社會組織儘快脫鉤，使其真正成為政府與市場之外的第三方。其次，儘快出臺和落實社會各界捐贈非營利組織的稅收優惠政策，激發社會捐助的積極性，為社會組織的發展壯大提供必要的土壤。最後，積極推廣政府向社會組織購買服務。除了已經在各地實踐廣泛開展的購買服務（如社區服務、弱勢人群關懷、特定秩序維護、族群融合、文化娛樂活動等）之外，可以有針對性支持一些專事重大突發性事件救援的社會組織，使其可以在關鍵時刻發揮作用，減少事件可能造成的社會失序，避免次生災害的發生。
二是善用市場力量。市場保險機制可以在分散社會風險、提高資源配置效率和健全風險防控機制等方面的作用，以作為行政手段的補充。雖然我國的保險機制已經融入一些自然災害的治理機制中，但保險公司更注重保費的收取和理賠的實施，即保險的「進口」和「出口」環節，在「中間」環節則顯得非常薄弱；沒有認真履行監督投保人健全防控設施和日常防控機制的責任，甚至採取放任自流、放棄監督的極不負責態度。為此，國家應完善相關的立法工作和執法工作，加強對保險公司的監管，使其切實履行監督投保人的責任。此外，要總結這次疫情事件的教訓，將保險機制引入疫情防控領域，可以分兩種情況，即強制性保險和自願性保險，公共財政予以一定的支持，形成政府、單位和個人的責任分擔機制。這樣既有助於健全全社會的疫情防控機制，也可以減輕政府在短期內因疫情影響而造成的繁重財政壓力，並有助於企業和個人更好地應對因疫情造成的經濟損失和經營困難，儘快從災難中恢復元氣。
完善執法體系，強化問責機制，下大決心整治形式主義
新冠肺炎疫情暴發後，我國疫情防控的執法過程高效有力，疫情擴散得到迅速控制，顯示出集中力量辦大事的巨大優勢，但同時也存在過度執法和形式主義的現象。一是一些地方過度執法侵害了公民的權利，如執法人員衝進居民家中，導致執法人員與民眾之間激烈對峙，甚至造成人身傷害等次生災害。二是執法過程中仍存在形式主義，個別地區以填寫表格代替實際工作等。我們對這些現象必須認真反思，健全執法制度體系，規範執法過程，下大決心整治形式主義。
第一，健全法治體系，清晰劃清公私之間的邊界，將公民基本權利保護措施落到實處。可以採取列舉的方式，規定禁止執法人員從事的行為，將其貫穿於日常執法過程，杜絕過度防控和侵害公民權利現象。
第二，實現執法過程精細化。應總結各地疫情防控的經驗，將其推廣運用到其他執法領域，包括網格化管理機制、電子跟蹤系統、疫情信息的公開透明、不同類型的人員分類隔離、不同疫情級別的防控措施和民眾的行為規範等。例如，浙江省首創「一圖一碼一指數」的做法就非常值得推廣。它是一套精密型智慧管控模式，按風險高低繪製而成的紅橙黃藍綠五色「疫情圖」，就是一幅分級管控的「參謀圖」，依據每個區域的新增確診數、集聚發病率等指標設計，動態調整發布。該模式以紅、黃、綠三色構成的「健康碼」，用戶自行上網申請認證，結果為綠碼可直接通行，黃碼隔離7天以內，紅碼需集中隔離14天。「精密智控指數」，則由新增病例管控等5個指標組成的管控指數和公交開通率等7個指標組成的暢通指數構成。這種智慧監管模式有利於統籌推進疫情防控與復工復產，讓物流、人流、商流暢通起來，從而助推疫情防控和社會治理體系的升級完善。
第三，完善電子政務系統，打造快捷便利的信息共享機制。原則上同一個事務由一個部門負責管理，如果涉及多個部門都有管轄權的情況，應該採取類似於行政審批中的牽頭部門機制，將日常檢查和執法情況通過信息共享機制傳遞到其他部門，形成信息共享，避免重複執法。
第四，實現從管理到服務的理念轉變，強化問責機制。在這次疫情防控中，一些基層部門反映，各別上級主管部門只會發文、要求填表提供數據，對僵硬的「痕跡管理」更是趨之若鶩，讓基層苦不堪言。因此，政府要轉變理念，摒棄管控型工作方式，立足於基層，在人、財、物等方面向一線執法傾斜，為基層工作順利開展創造現實條件。此外，主管部門應深入解基層的現實情況和變化趨勢，拒絕一刀切的管理模式（如一窩蜂的封村封路封小區、對任務目標的統一要求等），分門別類、因地因時施策。應完善考核機制，堅持結果與過程相結合，以結果為導向，減少無關緊要的填表式管理。完善「雙隨機」制度，限制政府部門隨意檢查的行為。相關職責部門要強化問責機制，對形式主義作風加強督察，發現問題及時予以糾正，使其無以遁形。
（作者為中山大學南方學院公共管理學系教授）
【參考文獻】
①《習近平主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議強調 完善重大疫情防控體制機制 健全國家公共衛生應急管理體系》，新華網，2020年2月14日。
②許耀桐：《疫情中暴露出的政府治理問題及其癥結所在》，《國家治理周刊》，2020年2月21日。
③鄭永年：《疫情與中國治理制度》，《聯合早報》，2020年2月18日。
④周雪光：《中國國家治理的制度邏輯：一個組織學的研究》，北京：生活·讀書·新知三聯書店，2017年。
⑤[德]烏爾裡希·貝克著、何博聞譯：《風險社會》，南京：譯林出版社，2003年。