基礎設施REITs項目的合規性審查是REITs申報和發行的關鍵內容，判斷一個REITs項目是否符合合規性要求的最直觀方法是查看法律意見書的結論意見。根據《國家發展改革委辦公廳關於做好基礎設施領域不動產投資信託基金（REITs）試點項目申報工作的通知》（發改辦投資〔2020〕586號）（以下簡稱「586號文」），《中國證監會公開募集基礎設施證券投資基金指引（試行）》（中國證券監督管理委員會公告〔2020〕54號）（以下簡稱「證監會54號公告」）以及《中國證監會證券公司及基金管理公司子公司資產證券化業務信息披露指引》（證監會公告〔2014〕49號附件2)（以下簡稱「證監會49號公告）的要求，REITs項目的申報、基金註冊和專項計劃註冊階段應當提交由律師事務所出具的法律意見書。
本文以基礎設施REITs申報和註冊環節必須提交的三份法律意見書為切入點，總結和梳理基礎設施REITs法律意見書應當核查和驗證的項目，對REITs法律意見書的內容和體系進行說明。
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REITs法律意見書概述
（一）REITs法律意見書的特點
特點一：REITs法律意見書在內容上是證券法律業務和固定資產投資法律業務的結合。所謂證券法律業務，根據《律師事務所從事證券法律業務管理辦法》第2條的規定：「……證券法律業務，是指律師事務所接受當事人委託，為其證券發行、上市和交易等證券業務活動，提供的製作、出具法律意見書等文件的法律服務。」由此可知，REITs中的法律意見書，是指律師事務所接受當事人委託，為REITs項目的申報、註冊登記等證券業務活動，提供的製作、出具法律意見書等文件的法律服務； 而固定資產投資法律業務主要針對基礎設施轉讓的交易安排，REITs的法律意見書應當特別針對基礎設施底層資產轉讓行為進行核查，並對其合規性做出判斷，因此，REITs的法律意見書在內容上是證券法律業務和和固定資產投資法律業務的結合。
特點二：律師事務所在REITs中的角色屬於證券服務機構，應當主動對出具意見依據的文件資料內容進行核查和驗證，並就此承擔責任。根據《中華人民共和國證券法(2019修訂)》163條：「證券服務機構為證券的發行、上市、交易等證券業務活動製作、出具……法律意見書……對所依據的文件資料內容的真實性、準確性、完整性進行核查和驗證。其製作、出具的文件有虛假記載、誤導性陳述或者重大遺漏，給他人造成損失的，應當與委託人承擔連帶賠償責任，但是能夠證明自己沒有過錯的除外」。由此可知，在REITs的法律意見書中，委託方（原始權益人等）應當保證所提供的基礎設施資料的真實性、準確性、完整性，同時律師事務所仍應對上述資料進行進一步核查和驗證，如律師事務所因未盡勤勉盡職調查義務，未能對相應文件的虛假記載、誤導性陳述或者重大遺漏做出提示而給他人造成損失的，應承擔連帶賠償責任。
特點三：律師事務所對REITs中基礎設施項目的查驗，應當親自辦理，不可委託他人辦理。根據《律師事務所證券法律業務執業規則(試行)》（中國證券監督管理委員會、司法部公告〔2010〕33號)第四條：「律師事務所及其指派的律師從事證券法律業務……對於收集證據材料等事項，應當親自辦理，不得交由委託人代為辦理……」。由此可知，律師事務所在工作中對與基礎設施項目基本情況、原始權益人基本情況等信息應當親自現場調查核實或經由官方途徑完成調查核實。
（二）REITs項目必須聘請律師事務所出具的三份法律意見書
第一份法律意見書由原始權益人委託律所出具，用於向屬地發改部分申報項目。根據發改586號文的規定，發起人（原始權益人）在向國家發改委申報項目前，應隨同申報材料出具由律師事務所就項目權屬和資產範圍、項目合法合規性、轉讓行為合法性等出具的法律意見書。
第二份法律意見書由公募基金管理人委託律所出具，用於向證監會申請註冊公募基金。公募基金申請註冊前應當根據證監會54號公告的要求準備法律意見書，並在在申請註冊時向證監會提交。該法律意見書應當在註冊前準備，並在申請註冊時提交。
（1）申請註冊基礎設施基金前應當聘請律所就項目合規性等出具法律意見書。54號公告13條的規定：「申請註冊基礎設施基金前，基金管理人應當聘請符合條件的律師事務所就基礎設施項目合法合規性、基礎設施項目轉讓行為合法性、主要參與機構資質等出具法律意見書……」。由此可知，在申請註冊基礎設施基金前，基金管理人應當聘請符合條件的律師事務所就基礎設施項目合法合規性、基礎設施項目轉讓行為合法性、主要參與機構資質等出具法律意見書。
（2）申請註冊基礎設施基金時，應當向證監會提交法律意見書。根據54號文14條的規定：「申請註冊基礎設施基金，基金管理人應當向中國證監會提交下列材料：……擬投資基礎設施資產支持證券相關說明材料，包括但不限於：資產支持專項計劃說明書、法律意見書……」。由此可知，在申請註冊基礎設施基金時，應就資產支持證券的相關情況，向證監會提交法律意見書。
第三份法律意見書由專項計劃管理人委託律所出具，用於向投資者公開披露並向證監會申請設立專項計劃。根據《證券公司及基金管理公司子公司資產證券化業務信息披露指引》（證監會公告〔2014〕49號附件2) 第10條：「管理人應當聘請律師事務所對專項計劃的有關法律事宜發表專業意見並向合格投資者披露法律意見書，包括但不限於以下內容:
(一) 管理人、 銷售機構、 託管人等服務機構的資質及權限
(二) 計劃說明書、 資產轉讓協議、 託管協議、 認購協議等法律文件的合規性；
(三) 基礎資產的真實性、 合法性、 權利歸屬及其負擔情況；
(四) 基礎資產轉讓行為的合法有效性；
(五) 風險隔離的效果；
(六) 循環購買 (如有) 安排的合法有效性；
(七) 專項計劃信用增級安排的合法有效性；
(八) 對有可能影響資產支持證券投資者利益的其他重大事項的意見」 。
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對基礎資產的合規性審查
REITs的法律意見書的核心結論之一是應當對基礎資產的合規性做出審查，以上三份法律意見書對基礎資合規性審查的要求基本一致，本文對此予以合併說明。前述三份法律意見書對基礎資產合規性審查的項目和內容主要包括：
（一）對項目投資管理審批程序的審查
根據證監會54號公告的規定，基礎設施公募REITs將基金通過資產支持證券和項目公司等載體取得基礎設施項目完全所有權或經營權利，在此種交易安排下，公募REITs法律意見書對基礎設施合規性的判斷應當適用的規定一是發改部門關於固定資產投資審批的相關規定；二是發改和財政部門對於特許經營和PPP項目的特別規定；三是證券投資基金法和證券監管部門的相關規定；四是滬深交易所關於基礎設施資產支持證券、PPP項目掛牌的相關規定和指引。綜合來看，REITs各環節中的法律意見書關於基礎資產合規性的審查主要包括以下項目：
項目是否符合相關政策要求
項目是否符合相關政策的要求屬於合規性判斷的範疇，通常來說項目所在地各發改部門在立項時已經對項目是否符合相關政策的要求做出審查和判斷，不符合政策要求的項目發改部門將不於立項，因此原則上通過立項審批和可研報告審批的項目均應符合相關政策要求。律師事務所可以結合項目實際和委託方的要求，親自審查或直接引用發改部門的審查意見。
相關政策包括國家重大戰略、宏觀調控政策、產業政策、國家和當地的國民經濟和社會發展規劃及有關專項規劃情況。以2020年申報的項目為例，項目符合相關政策要求應當包括三個層次：第一，在項目立項上，應當嚴格按照「十三五」規劃的要求編制可行性報告並履行立項審批手續；第二，在可行性論證上，應當積極響應並不得違背國家關於基礎設施領域補短板、支撐國家重大戰略、改善區域發展不平衡等全國層面的重大規劃和發展戰略；第三，在產業政策上，應當符合關於戰略性產業、現代服務業、傳統製造業優化升級等相關要求。
項目是否履行固定資產投資管理的審批程序
重點審查項目是否依法依規取得固定資產投資管理相關手續情況。具體手續包括：取得項目審批、核准或備案，規劃、用地、環評、施工許可以及依據相關法律法規必須辦理的其他重要手續情況。
（1）前期階段。前期階段涉及的文件主要包括，項目建議書、立項批覆，可行性研究報告及其批覆，選址意見書、國土空間規劃審批等；
（2）建設階段。建設階段涉及的文件主要包括，環境影響評價，施工報建手續，開工許可等；
（3）竣工驗收階段。主要的文件包括聯合竣工驗收證書，規劃驗收、環保驗收、消防驗收、節能驗收等的證明文件。
（二）對於PPP項目的合規性核查
根據中國證券投資基金業協會《政府和社會資本合作（PPP）項目資產證券化業務盡職調查工作細則》第2條第1款：「以社會資本方（項目公司）作為原始權益人的 PPP項目資產證券化業務，適用本細則。在《國家發展和革委員會關於開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資〔2014〕2724號）及《關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）發布以前已按照PPP模式實施並事先明確約定收益規則的項目以及其他 PPP項目主要參與方，如融資提供方、承包商等，以與PPP項目相關的基礎資產或基礎資產現金流來源開展資產證券化業務，參照本細則執行」；第2款：「本細則未作規定的，依照《證券公司及基金管理公司子公司資產證券化業務盡職調查工作指引》及各交易場所《政府和社會資本合作（PPP）項目資產支持證券掛牌條件確認指南》的有關規定執行」。
由此可知，第一，PPP項目應當適用何種法律進行合規性審查與其通過立項審批的時間有關：（1）2015年以後批覆實施的PPP項目，應符合國家和財政部關於規範有序推廣PPP模式的規定；（2） 2015年6月以後批覆實施的特許經營項目，應符合《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（國家發展改革委等6部委第25號令）有關規定。（3）此前採用BOT、TOT、股權投資等模式實施的特許經營項目，應符合當時國家關於固定資產投資建設、特許經營管理等相關規定。第二，PPP項目合規性審查的依據，還應包括《證券公司及基金管理公司子公司資產證券化業務盡職調查工作指引》及各交易場所《政府和社會資本合作（PPP）項目資產支持證券掛牌條件確認指南》的與基礎資產或底層資產有關規定。
具體而言，基礎資產或底層資產為PPP項目的，合規性審查的依據主要包括三個方面，一是項目應符合《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號）（以下簡稱「國辦發42文」）等文件的相關要求，不應形成地方政府隱性債務；二是項目應按財政部要求完成兩評一案，或按照發改委要求完成特許經營的授權；三是項目的採購應當符合招標投標法、政府採購法、以及財政部及發改委的相關規定；四是應當符合證監會、中基協、滬深交易所有關PPP項目及基礎設施項目掛牌交易和信息披露的相關規定。
對PPPP項目審批程序的核查
審查項目是否已經按規定履行PPP審批、核准和備案程序。包括可行性研究報告的批覆文件、PPP項目兩評一案的批覆文件，對於政府付費項目，政府的支出責任是否已經納入中期財政規劃，並納入預算安排；項目是否為財政部PPP入庫項目，是否為示範項目，是否曾被財政部要求整改。
對項目合作模式與範圍的核查
該項審查應當對項目的基礎資產做出分配，判斷項目屬於PPP項目或是特許經營權項目。在確定項目類型的基礎上，應當審查項目的合作期間或特許經營期到期日是否與REIs相匹配，對於多個子項目的項目，應當以最早到期日作為項目的到期日。
對項目公司設立等情況的核查
該項審查應當首先審查項目是否有新設項目公司，對於未新設項目公司的項目，應當對該主體承接項目之前的基本主營業務、歷史信用記錄、主要債務情況等進行審查；對於新設項目公司的項目，應當審查項目公司設立、存續情況；設立項目公司的，包括設立登記、股東認繳及實繳資本金、股權結構、控股股東和實際控制人，歷次增減資，組織架構、公司治理和內部控制情況等。
對項目公司的重點審查項目包括：生產經營是否符合法律法規、以及公司內部章程等文件的規定；項目公司內部控制制度是否健全；是否具有持續經營能力、無重經營風險、財務風險和法律風險；最近三年財務報表和審計報表是否顯示經營現金流為正，最近三年是否發生重大違約或有其他違法行為；如果項目公司是上市公司的控股子公司，母公司是否存在虛假信息披露或侵害投資者利益的事件發生。
對項目公司股東資格和權利的的核查
對項目公司股東審查的對象包括兩類，一是對政府方出資代表的審查，二是對社會資本的審查。對政府方出資代表應當重點審查其是否獲得本級政府的有效授權，除一票否決權外是否以其他方式對公司的經營決策形成控制，是否參加並控制公司的日常經營，是否按照股東協議的約定足額出資到位，是否放棄利潤分配權利等。對社會資本（聯合體）的審查應當包括中標社會資本（聯合體成員）是否為本級政府的平臺公司或被平臺公司控制的國有企業；項目公司股東的股東出資是否均為自有資金，是否存在明股實債的安排。
對PPP項目付費機制的核查
該項審查應首先判斷基礎設施現金流的提供方，即判斷項目的付費類型是以使用者付費為主還是政府付費為主，以上使用者付費，應當做實質判斷，比如對於列入政府基金收入由政府代收的汙水處理費、垃圾處理費部分現金流，即便該金額最終由政府支付給項目公司，也應當理解為該基礎資產的現金流提供方為使用者。
對於是使用者付費項目應當審查項目公司是否就取得使用者收費獲得相應許可，項目使用者付費是否必須遵循政府指導價的安排，項目合同是否有設置有運營期條件的安排，該調價安排是否會對運營期項目公司收入帶來影響。對於付費機制為政府付費的項目，應當審查項目政府財政支出責任是否已經列入當期本級財政預算，項目合同中是否對實施機構承擔財政支出責任列入預算的義務做出明確約定，立項時本級政府財政支出責任佔本級政府一般公共預算的比例是否已經超過5%。
還應當審查的項目包括PPP項目的付費是否建立了與付費掛鈎的績效考核制度，實施機構是否對項目公司具有績效管理的權利等。
對PPP項目財政支出責任合規性的核查
應當審查項目是否按照規定進行財政承受能力論證，論證結果物有所值評價報告、實施方案的財務分析結果是否一致；項目對應的財政支出責任是否納入中期財政規劃以及列入本級政府預算管理。
對PPP項目合同及其履行情況的核查
應當對PPP合同文件進行審查，PPP合同的籤約方式決定了PPP合同文本的數量，通常的籤約方式包括兩種：一是中標社會資本與實施機構籤訂《合作協議》，對雙方成立項目公司前的權利義務做出約定，並在項目公司成立後由項目公司與實施機構籤訂《PPP項目合同》；二是由中標社會資本與實施機構在籤約籤訂《合作協議》以及《PPP項目合同》，並在項目公司成立後由項目公司與實施機構籤訂《承繼協議》承繼PPP項目合同的全部權利義務。
法律意見書應當對以上文本及其履約情況做出全面審查，主要審查內容包括：PPP合同的履行期間，社會資本（原始權益人股東）運營期內是否可以轉讓股權；政府方出資代表的一票否決權是否可能干預項目公司的日常運營；項目公司履約期間是否曾發生重大違約事件影響而影響經營收入等。
（三）對項目工程建設合規性的核查
該部分應當對立項審批、可研報告、可研報告審批、兩評一案、兩評一案審批中的項目建設地點、建設內容、建設規模、總投資做對比核對。如發現不一致的情形，基本處理原則為，除融資利息計算差異外，PPP項目兩評一案中的建設投資金額不應超過可研報告批覆金額，兩評一案中的建設規模不應超過可研報告的建設規模，兩評一案中的用地規劃應以立項批覆時的用地預審意見為準。
對於新建項目，應當審查項目的竣工驗收和規劃驗收情況。具體而言，應當結合項目的立項批覆的總投資金額、結合可研報告、設計文件、以及項目的變更批覆文件對竣工驗收後實際交付原始權益人的工程狀況進行評估，以審查是否滿足最初的立項和設計和規劃要求。
（四）對項目公司（原始權益人）是否合法擁有基礎資產權屬的核查
對項目公司（原始權益人）是否合法擁有基礎資產權屬的審查內容主要包括兩個部分。第一，應審查項目基礎資產權屬是否清晰明確。應審查發起人（原始權益人）是否依法合規擁有項目所有權、特許經營權或運營收費權。對於基礎資產為不動產的，應當審查相關資產是否已經完成權屬登記，對於特許經營權對應的收費權以及使用者付費或政府付費等類型的PPP項目，應當審查是否已經通過合同對相關權利進行書面約定。第二，應審查基礎資產否存在權利限制，是否因融資原因辦理抵押，或是存在抵押、查封、扣押、凍結等他項權利限制。
（五）對項目的運營情況的核查
核查項目公司的相應運營資質
部分項目的運營可能需要取得相應資質，比如發電、供電類類基礎設施項目，應據《中華人民共和國電力法》、《電力業務許可證管理規定》的規定，取得電力業務許可證；再比如部分數據中心類基礎設施項目，應當取得增值電信業務經營許可證。
項目運營期基本財務指標的核查
律師事務所應當檢查項目公司是否按年度製作財務報表，是否按年度出具審計報告，並核查以上報告中過去三年的經營淨現金流入數值是否為正。
核查項目公司合規經營情況
核查項目公司最近三年內發生安全生產或環境汙染重大事故，受到主管部門重大行政處罰的情況。對於該等違法違規行為是否屬於重大程度的核查和判斷，可結合處罰機關出具的證明文件、行政處罰所依據的相關法規中對違法情節的描述進行。行政處罰文件中涉及整改措施、罰款的，還應核查該等整改措施是否已完成，罰款是否已繳納等。
（六）對於基礎設施項目轉讓行為合規性的核查
核查轉讓方主體資格
核查的主要內容包括基礎設施不動產轉讓主體是否為房地產開發企業，是否有與基礎設施運營相關且無法通過轉讓承繼的特殊運營資質。
核查項目公司是否就轉讓行為獲得內部授權
根據發改586號文的要求，基礎資產轉讓的前提是項目公司所有股東均對轉讓行為表示一致同意，上述所有股東，應當包括政府方出資代表和社會資本或社會資本聯合體，股東的一致同意應當以股東會決議方式做出，項目公司的政府方出資代表應對同意該決議做出明確的書面表示。
核查基礎資產是否具有可轉讓性，是否存在權利限制
應當核查基礎資產是否具有可轉讓性，可轉讓性的判斷應當從是否可以依法轉讓，以及是否具有不可轉讓的性質方面判斷。對於依法可以轉讓的基礎資產應當核查是否一併轉讓附屬權益，並核查轉讓對價應當公允依法須取得的授權、批准等手續應當齊備，對於應當登記的不動產還應在相關登記機構辦理轉讓登記。
基礎資產的權利限制包括轉讓前和轉讓後。轉讓前的權利限制，是指基礎資產因被設置抵押或質押、或未獲得國有資產管理部門的許可而無法轉讓的情形。轉讓後的權利限制，是指基礎資產轉讓後，轉讓方對於轉讓後的基礎資產是否仍保留部分權利或義務，可能對受讓方行使權利造成一定阻礙，如轉讓方在基礎資產轉讓後仍有能力對部分基礎資產的現金流進行控制。
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公開募集基金募集申請註冊的合規性審查
根據《證券投資基金法》第51條：「註冊公開募集基金，由擬任基金管理人向國務院證券監督管理機構提交下列文件：（一）申請報告；（二）基金合同草案；（三）基金託管協議草案；（四）招募說明書草案；（五）律師事務所出具的法律意見書；（六）國務院證券監督管理機構規定提交的其他文件。」由此可知，公開募集基金申請註冊時，必須提供律師事務所出具的法律意見書，法律意見書應當對公募基金的合規性做出審查，中基協並沒有對公募基金申請註冊的法律意見書做出具體的指引文件，我們根據相關法律對於公募基金合規性的規定，對公募基金法律意見書應當審查的項目和內容總結如下：
（一）對基金管理人和託管人資格的審查
1.一般要求
根據《公開募集證券投資基金運作管理辦法》第6條：「申請募集基金，擬任基金管理人、基金託管人應當具備下列條件：
（一）擬任基金管理人為依法設立的基金管理公司或者經中國證監會核准的其他機構，擬任基金託管人為具有基金託管資格的商業銀行或經中國證監會核准的其他金融機構；
（二）有符合中國證監會規定的、與管理和託管擬募集基金相適應的基金經理等業務人員；
（三）最近一年內沒有因重大違法違規行為、重大失信行為受到行政處罰或者刑事處罰；
（四）沒有因違法違規行為、失信行為正在被監管機構立案調查、司法機關立案偵察，或者正處於整改期間；
（五）最近一年內向中國證監會提交的註冊基金申請材料不存在虛假記載、誤導性陳述或者重大遺漏；
（六）不存在對基金運作已經造成或可能造成不良影響的重大變更事項，或者訴訟、仲裁等其他重大事項；
（七）不存在治理結構不健全、經營管理混亂、內部控制和風險管理制度無法得到有效執行、財務狀況惡化等重大經營風險；
（八）中國證監會根據審慎監管原則規定的其他條件。」
由此可知，公募基金在申請註冊時應遵守《公開募集證券投資基金運作管理辦法》對基金管理人和託管人的相關要求，法律意見書也應對此進行審查並出具意見。
2.基礎設施公募REITs的要求
根據證監會54號公告第5條：「申請募集基礎設施基金，擬任基金管理人應當符合《證券投資基金法》、《公開募集證券投資基金運作管理辦法》規定的相關條件，並滿足下列要求：公司成立滿3年，資產管理經驗豐富，公司治理健全，內控制度完善；設置獨立的基礎設施基金投資管理部門，配備不少於3名具有5年以上基礎設施項目運營或基礎設施項目投資管理經驗的主要負責人員，其中至少2名具備5年以上基礎設施項目運營經驗；財務狀況良好，能滿足公司持續運營、業務發展和風險防範的需要；具有良好的社會聲譽，在金融監管、工商、稅務等方面不存在重大不良記錄；具備健全有效的基礎設施基金投資管理、項目運營、內部控制與風險管理制度和流程；中國證監會規定的其他要求。
擬任基金管理人或其同一控制下的關聯方應當具有不動產研究經驗，配備充足的專業研究人員；具有同類產品或業務投資管理或運營專業經驗，且同類產品或業務不存在重大未決風險事項。」第6條：「申請募集基礎設施基金，擬任基金託管人應當符合《證券投資基金法》《公開募集證券投資基金運作管理辦法》規定的相關條件，並滿足下列要求：財務狀況良好，風險控制指標符合監管部門相關規定；具有良好的社會聲譽，在金融監管、工商、稅務等方面不存在重大不良記錄；具有基礎設施領域資產管理產品託管經驗；為開展基礎設施基金託管業務配備充足的專業人員；中國證監會規定的其他要求。基礎設施基金託管人與基礎設施資產支持證券託管人應當為同一人。」
由此可知，根據證監會54號公告的規定，申請募集基礎設施公募基金除應滿足前述《公開募集證券投資基金運作管理辦法》的一般要求外，還應當遵守基礎設施基金投資管理部門並按規定配備5名義上具有相應投資管理和運營經驗的員工等特殊要求。
（二）對擬募集基金的要求。
根據《公開募集證券投資基金運作管理辦法》第七條：「申請募集基金，擬募集的基金應當具備下列條件：
秋季校園招聘會
（一）有明確、合法的投資方向；
（二）有明確的基金運作方式；
（三）符合中國證監會關於基金品種的規定；
（四）基金合同、招募說明書等法律文件草案符合法律、行政法規和中國證監會的規定；
（五）基金名稱表明基金的類別和投資特徵，不存在損害國家利益、社會公共利益，欺詐、誤導投資者，或者其他侵犯他人合法權益的內容；
（六）招募說明書真實、準確、完整地披露了投資者做出投資決策所需的重要信息，不存在虛假記載、誤導性陳述或者重大遺漏，語言簡明、易懂、實用，符合投資者的理解能力。
（七）有符合基金特徵的投資者適當性管理制度，有明確的投資者定位、識別和評估等落實投資者適當性安排的方法,有清晰的風險警示內容；
（八）基金的投資管理、銷售、登記和估值等業務環節制度健全，行為規範，技術系統準備充分，不存在影響基金正常運作、損害或者可能損害基金份額持有人合法權益、可能引發系統性風險的情形；
（九）中國證監會規定的其他條件。由此可知，申請註冊基礎設施REITs，在準入條件上應當滿足《公開募集證券投資基金運作管理辦法》的相關要求。
（三）對於基礎設施基金擬持有基礎設施資產的要求
根據證監會54號公告第8條：「基礎設施基金擬持有的基礎設施項目應當符合下列要求：原始權益人享有完全所有權或經營權利，不存在重大經濟或法律糾紛，且不存在他項權利設定，基礎設施基金成立後能夠解除他項權利的除外；主要原始權益人企業信用穩健、內部控制健全，最近3年無重大違法違規行為；原則上運營3年以上，已產生持續、穩定的現金流，投資回報良好，並具有持續經營能力、較好增長潛力；現金流來源合理分散，且主要由市場化運營產生，不依賴第三方補貼等非經常性收入；中國證監會規定的其他要求」。由此可知，公募REITs原始權益人應當對項目基礎資產或底層資產具有完整權屬，且最近三年不存在重大違規違法經營情形，並具有持續獲利等能力。
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資產支持專項計劃申請發行的合規性審查
根據相關規定，企業資產證券化發行前應當先投資者完整披露相關信息，其中律師事務所出具的法律意見書是資產支持專項計劃信息披露的重要方式。具體而言，在資產支持證券發行前，管理人應向合格投資者披露專項計劃說明書、法律意見書、評級報告等文件，律師事務所應當在法律意見書中對相關交易文件或發行說明書是否符合信息披露相關規則發表法律意見。
關於資產支持證券合規性審查應當適用的規範性文件，包括四個部分：
一是證監會的相關規定。資產支持專項計劃的發行應當遵守證監會49號公告附件（《證券公司及基金管理公司子公司資產證券化業務管理規定》及配套《證券公司及基金管理公司子公司資產證券化業務信息披露指引》、《證券公司及基金管理公司子公司資產證券化業務盡職調查工作指引》）的相關要求。
二是交易所關於基礎設施的指南文件。具體而言，包括2018年6月8日，上海證券交易所、深圳證券交易所和發布的《基礎設施類資產支持證券掛牌條件確認指南》及《基礎設施類資產支持證券信息披露指南》，以上文件對擬申請在上交所和深交所掛牌的基礎設施類資產證券化項目的合規性和披露要點做出了明確統一的監管標準。
三是對於涉及政府和社會資本合作項目的基礎設施類資產支持證券申請在交易所或報價系統掛牌的，應當符合交易所另行發布的《政府和社會資本合作（PPP）項目資產支持證券掛牌條件確認指南》的要求。
四是對於公募基金擬投資的基礎資產的合規性，應參照中基協《政府和社會資本合作（PPP）項目資產證券化業務盡職調查工作細則》的相關要求進行判斷。
（一）關於專項計劃管理人、推廣機構的主體資格和內部授權
1.主體資格。
該項審查主要內容包括計劃管理人是否取得證監會相關業務資格的批覆，是否持有有效存續狀態的營業執照，以及計劃管理人是否已經通過內部授權取得設立專項計劃和擔任推廣機構的有效內部授權。
2.業務合規性與利益衝突
主要審查計劃管理人是否具有風險內控制度，並遵守金融監管相關要求，以及計劃管理人自身或母公司或子公司司是否與原始權益人具有重大利益關係或其他應當予以披露的事項。
（二）原始權益人的內部授權情況
該項審查主要內容主要為原始權益人內部是否以經此履行內部授權。
（三）託管人及監管銀行的主體資格及內部授權
該項審查主要審查託管銀行是否持有銀行業監管部門頒發的金融許可證，是否已經取得監管部門頒發的託管人資格；以及託管人是否已經為擔任計劃管理人履行了內部授權。
（四）專項計劃原始權益人、資產服務機構和基礎資產的審查
1.原始權益人和資產服務機構
該項審查主要內容為原始權益人的設立、歷次變更的股東會決議、公司章程修正案、驗資報告、批准等文件是否合法有效，歷次變更是否均履行了必要的內部和外部批准登記手續。
2.基礎資產
對於基礎資產的審查主要包括四個方面：
第一，對於基礎資產權利歸屬的審查。對於基礎資產為不動產的項目，應當審查土地使用權證書、不動產等級證書、竣工驗收證書，立即立項報批與建設報建手續是否完備。對於特許經營權作為基礎資產的項目，應當重點審查基礎資產的授權文件是否合法有效，基礎資產是否為原始權益人合法擁有的財產，是否存在我國法律法規禁止計劃管理人投資的情形，基礎資產交易基礎是否真實、交易對價是否公允，現金流是否持續穩定。
第二，收費權取得是否真實有效。收費權是基於特許經營權產生，應當查詢該收費權對應的業務範圍是否符合國家相關產業政策，對於需要經營許可證的收費類特許經營項目是否已經根據相關法規取得相應授權許可（如根據《市政公用事業特許經營管理辦法》而授予的城市燃氣特許經營許可證）。
第三，基礎資產轉讓的合法性。審查不動產、特許經營權是否存在抵押、質押等可能影響合法轉讓的限制。
第四，基礎資產作為資產證券化業務客體的合法性。主要審查基礎資產是否權屬明確，是否可以產生獨立、可預測的現金流，是否為可以特定化的財產權利，相關交易基礎是否真實，對價是否公允，現金流是否持續和穩定。是否符合《資產證券化業務基礎資產負面清單》的有關規定，可以作為資產證券化業務的基礎資產。
（五）關於資產支持專項計劃投資的標的資產
如專項計劃以信託計劃或私募基金的方式對基礎資產進行收購的，應當核查信託計劃或私募基金是否依法完成備案。
（六）關於相關文件的合法性
律師事務所應當主要審查《計劃說明書》、《標準條款》、《認購協議》、《託管協議》、《服務協議》、《監管協議》和《資產買賣協議》等法律意見的合法性。
（七）基礎資產與原始權益人固有資產混同風險的防範措施
律師事務所應當審查計劃管理人在支付買賣價款後，基礎資產是否已經完整轉讓給原始權益人所有。轉讓後的基礎資產是否與原始權益人其他固有資產存在混同、基礎資產是否可以產生獨立的可預測的現金流。
律師事務所還應審查基礎資產現金流的歸集方式，計劃管理人是否可以有效控制基礎資產收益，並通過相應的的風險防控措施有效防範基礎資產的混同風險。
（八）專項計劃的信用增級安排
主要審查專項計劃的增級方式，增級主體、增級安排是否符合相關規定，相關信用增級義務人是否就增級事項與計劃管理人籤訂書面協議，書面協議的約定是否能有效督促相關義務人履行增級義務。
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結語
基於上述對法律意見書的體系和內容的分析可知，REITs項目的申報、基金註冊和專項計劃設立環節都需要提供由律所出具的法律意見書。律師事務所在接受委託後，應當遵循獨立審核的原則以法律盡職調查的方法對REITs項目的合規性進行核查，之後根據盡職調查的結果對項目出具法律意見書，法律意見書應當對項目合規性進行總結性說明，並發表結論意見。
除此之外，律師事務所還應當對REITs的交易安排進行專業分析，以判斷是否應當將此事項列入法律盡調或法律意見書的範圍。例如，就專項計劃中的私募基金或信託計劃以股債結合方式完成基礎資產重組的事項進行分析和判斷，對於不需要列入法律意見書的內容，可以以盡職調查報告的方式進行說明。
基礎設施REITs項目的合規性審查對於基礎設施所有人和PPP項目的項目公司等原始權益人而言，是機遇也是挑戰。我們希望通過以上對REITs項目法律意見書內容的簡單介紹，幫助各方加深對基礎設施REITs項目合規性的理解，並通過專業律師事務所的協助，應對基礎設施REITs項目帶來的機遇和挑戰。
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