今年以來我國發生煤礦死亡事故122起 專家解讀應急管理部《通知》
發揮「吹哨人」作用防範安全事故
● 「吹哨人」著眼於「內部人」，即組織內部具有特殊信息優勢地位的成員，意在使「內部人」在發現組織內部隱藏的違法行為時，能夠將信息及時向外界傳遞出來，避免社會公共利益受損
● 由於保護體系尚未健全，「吹哨人」制度在發揮作用時尤其是在防範遏制重特大事故的過程中還存在障礙
● 安全生產領域「吹哨人」制度的建立，是一個良好的開始，而擴大社會監督，讓內部舉報人機制的效能最大化，就得保護好「吹哨人」，免除他們的後顧之憂
「截至12月5日，全國煤礦今年共發生死亡事故122起，死亡和被困224人。其中較大事故10起，死亡49人。」
這組數據是中國國家煤礦安全監察局副局長桂來保於12月8日在中國(太原)煤炭交易中心舉辦的2021年度全國煤炭交易會上透露的。
據桂來保介紹，「今年以來煤礦重大安全事故(與2019年相比)增加1起，死亡人數增加16人，分別上升50%和44%」。
這些數據背後，隱藏的是部分煤礦企業違法違規生產、安全紅線意識淡薄、安全風險防控乏力、有關部門安全監管檢查不到位等問題。
12月1日，應急管理部辦公廳發布《關於切實做好歲末年初非煤礦山安全生產工作的通知》，要求各地切實做好歲末年初非煤礦山安全生產工作，堅決防範遏制重特大事故，有效維護人民群眾生命財產安全和社會穩定。
該通知特別指出，要充分發揮企業「吹哨人」作用，及時舉報處理重大隱患，引導形成全社會共抓共治、共同監督的工作氛圍。
事故防範是煤礦安全生產工作的重中之重，而「吹哨人」應當如何在事故防範中充分發揮作用？又應當如何保護「吹哨人」的權益？
煤礦安全事故頻出
吹哨人制度獲重視
12月5日23時許，重慶永川吊水洞煤礦事故搜救工作結束，事故中1人獲救，23人遇難。
這起事故再次為煤礦安全生產敲響警鐘。
實際上，近期我國各地連續發生數起煤礦安全事故。除了重慶永川吊水洞「12·4」煤礦重大火災事故外，還有湖南耒陽市源江山煤礦「11·29」透水事故以及重慶能投渝新公司松藻煤礦「9·27」重大火災事故。
為指導各地切實做好歲末年初非煤礦山安全生產工作，堅決防範遏制重特大事故，有效維護人民群眾生命財產安全和社會穩定，應急管理部辦公廳於12月1日發布《關於切實做好歲末年初非煤礦山安全生產工作的通知》，制定了一系列措施，其中提到，要充分發揮企業「吹哨人」作用，及時舉報處理重大隱患。
《法治日報》記者了解到，「吹哨人」是個舶來品，最早源自英國，是指警察在發現案件發生時，吹響哨子以引起他人的注意。隨後「吹哨人」詞義被引申為：「組織成員對組織內部的腐敗、浪費、欺詐、隱瞞事實等非法或有害於社會公共利益的行為進行揭露。」
中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、公共管理學院副教授王宏偉告訴《法治日報》記者，「吹哨人」實際上就是線人。「吹哨人」制度建立的主要目的，就是發揮安全生產領域從業者的作用。因為「吹哨人」在一線工作，比較了解安全生產的風險和隱患，如果有這樣的平臺和渠道，「吹哨人」就可以及時舉報生產中存在的一些安全隱患問題，督促相關方面進行整改。
對於「吹哨人」制度，我國也正在探索。
據王宏偉介紹，目前我國的「吹哨人」制度是借鑑國外的做法，試圖解決安全生產過程當中的隱患。
「我們國家立法上所引入的『吹哨人』是狹義的，我們的『吹哨人』主要是指企業內部工作人員。在國外，這個概念還要寬泛得多，它包括政府內部人舉報單位、上級的違法行為。我們的制度可能就不包括鼓勵政府機關內部人去曝光上級或者單位的違法行為。它主要是針對企業監管的。」中國政法大學應急管理法律與政策研究基地主任林鴻潮介紹說，「想知道安全風險點、隱患、違法行為在哪裡，通過鼓勵內部人舉報，有可能會有效獲得一些違規違法線索。」
林鴻潮認為，設計「吹哨人」制度的主要目的是降低發現違法線索的成本，提高效率，主要是應用於一般的執法活動。
「具體來說，主要應用在違法線索比較難獲得的領域，像食品安全、安全生產等領域，這些領域的流程比較複雜，不太容易通過執法檢查去發現行業內的一些風險點、隱患點和違法行為，需要通過鼓勵內部人舉報來降低發現違法線索的成本，增加發現違法的機會。」林鴻潮說。
執法檢查作用有限
內部舉報提高效率
2019年9月，國務院出臺《關於加強和規範事中事後監管的指導意見》，首次明確提出，要發揮社會監督作用，建立「吹哨人」、內部舉報人等制度，對舉報嚴重違法違規行為和重大風險隱患的有功人員予以重獎和嚴格保護。
這也是中央層面首次對建立「吹哨人」制度作出部署。
「吹哨人」著眼於「內部人」，即組織內部具有特殊信息優勢地位的成員，意在使「內部人」在發現組織內部隱藏的違法行為時，能夠將信息及時向外界傳遞出來，避免社會公共利益受損。
教授級高級工程師王永生曾在分析2019年煤礦事故原因時表示，幹部職工的不安全行為是造成事故發生的主要原因，也是最根本原因。他分析指出，2019年上半年因職工違章作業造成事故35起，傷亡68人，佔上半年事故總起數的59%，佔傷亡總人數的40%。因管理人員違章指揮造成事故5起，傷亡43人，佔上半年事故總起數的9%，佔傷亡總人數的25%。違章指揮和違章作業合計直接造成事故40起，傷亡111人，佔上半年事故總起數的69%，佔傷亡總人數的65%，是造成事故的主要原因。
正因為如此，業內人士一直反覆強調，嚴格實施重大隱患整改銷號制度，加強對隱患整改情況的監督檢查，建立健全重大事故隱患治理督辦制度和礦山安全舉報獎勵制度、線人制度等，切實解決執法不精準、重大隱患長期得不到消除的問題。
為強化和落實生產經營單位的安全生產主體責任，鼓勵和支持生產經營單位從業人員對本單位安全生產工作中存在的問題進行舉報和監督，應急管理部還制定了《生產經營單位從業人員安全生產舉報處理規定》。
不少業內人士認為，我國近年來越來越重視「吹哨人」制度的作用。
「從『吹哨人』制度在我國的發展來說，應用的領域都是在不斷增加、拓寬的，從食品安全到制定危險化學品安全法，將原來的《危險化學品安全管理條例》上升為法律，危化品安全法中也引入了『吹哨人』制度，以及現在修訂的安全生產法，也在準備要規定這樣的相關制度，所以總的來看制度的應用範圍是在拓寬。」林鴻潮認為，食品安全事故和生產安全事故發生頻率增加，是「吹哨人」制度越來越被重視的直接動因。
不過，林鴻潮也提到，還有一個最根本因素是這些領域通過一般的執法檢查，很難發現違法線索，「別的領域，可能事故也經常發生，但通過執法檢查是能夠發現的。而有些領域如果不是內部人，派執法人員24小時監管生產活動看不出來也看不懂究竟存在哪些違規行為，所以只能鼓勵內部人員舉報。比如最典型的像危險化學品的生產經營，危化品的工藝種類非常多，每一種都不一樣，它的技術標準非常複雜，沒有一個監管人員能夠懂得那麼全面、深入」。
在王宏偉看來，「吹哨人」作用的發揮是很不易的，需要制定一些配套制度規則。
「比如，人必須是誠信的，通過正式的渠道進行舉報。同時這個制度也會有規則方面的設計，保護『吹哨人』。相關監察部門得到相關消息之後，會對舉報的事項進行非常認真負責的調查並作出處理。制度安排下，那個人的角色才能被稱作『吹哨人』。」王宏偉說。
健全完善保護體系
不斷增強舉報動力
據《法治日報》記者了解，此前安全生產領域已建立有獎舉報制度，2018年1月，原安全監管總局與財政部聯合印發《安全生產領域舉報獎勵辦法》，其適用於所有重大事故隱患和安全生產違法行為的舉報獎勵。
但獎勵辦法未區分一般群眾舉報和生產經營單位從業人員舉報，實行統一的獎勵標準，同時對生產經營單位內部從業人員也未規定區別於一般舉報人的保護機制。
此次的《生產經營單位從業人員安全生產舉報處理規定》則適用於生產經營單位從業人員對其所在單位的重大事故隱患、安全生產違法行為的舉報及處理。也就是說，《生產經營單位從業人員安全生產舉報處理規定》著重在「吹哨人」的舉報及保護。
「與一般舉報相比，生產經營單位從業人員的舉報具有信息詳實準確、可信度高等特點，能夠幫助監管部門及時發現違法行為，精準開展執法活動。」應急管理部的起草說明稱。
同時，應急管理部在《生產經營單位從業人員安全生產舉報處理規定》的起草說明中稱，這類舉報也存在舉報人容易遭受打擊報復、舉報風險較高等問題。「因此，只有對生產經營單位從業人員給予重獎，並嚴格維護其合法權益，才能保護舉報者的積極性，倒逼生產經營單位提高安全生產水平」。
「一般的障礙都來自企業的內部。比如說，如果『吹哨人』對自己內部組織的一些風險隱患集中舉報，那麼有可能會遭到打擊報復或者遭受一些不公正的待遇。」王宏偉說，「吹哨人」制度要想真正起到作用，還有來自於「吹哨人」本身的障礙，「吹哨人」必須是一個非常有責任感的員工，並且還要具備專業技術知識，能夠在第一時間找到正確的問題，然後通過正確的渠道舉報相關信息。
對此，林鴻潮認為，「吹哨人」制度在發揮作用尤其是防範遏制重特大事故的過程中，由於保護體系尚未健全，所以「吹哨人」在履行「吹哨權」時還存在障礙。
「因為作為企業的內部人員，從僱傭和被僱傭關係來講，舉報人其實是在一定意義上違反了僱傭倫理，這個時候舉報人肯定冒了很大的風險，給予他獎勵當然有激勵作用，但是更注重的應該是對其的保護。目前，雖然我們也規定了一些保護措施，但是還不夠嚴密。」林鴻潮舉例說，礦山、危化品行業很多安全問題的發生比較複雜，已經不是我們想像當中的那種比較原始的形態了，現在的形態是比較隱蔽的。
「比如發現安全隱患了，企業負責人不是不整改，是沒有重視到相應的程度，不真正落實整改措施，不把整改作為中心工作、重點工作去推動，可能直到後來釀成了事故。這時候內部人怎麼去舉報呢？舉報故意偽造作業嗎？舉報沒有及時去處理消除隱患嗎？相關責任人也有安排也有布置，只不過沒有作為一個中心工作迅速處理而已。」林鴻潮分析說，「隨著形勢越來越隱晦和模糊，內部人要去舉報，他自己可能都很難判斷。」
暢通舉報監督渠道
保障條款落到實處
正所謂「徒法不足以自行」。
暢通內部舉報人的監督渠道，還得保證相關條款落到實處。畢竟，從過去的相關報導看，儘管有法律約束，舉報人遭打擊報復的現象還是屢見不鮮。有的舉報人剛舉報完，馬上就收到了威脅的簡訊電話。
在業內人士看來，生產經營單位的安全問題，比如煤礦的安全隱患，牽繫利益重大，這也意味著，相對於普通的公眾舉報，「吹哨人」風險係數更高，遭打擊報復的力度可能也更大。對他們來說，站出來吹響哨聲，安全無虞的舉報環境可能比豐厚的獎勵更具備驅動力。
安全生產領域「吹哨人」制度的建立，是一個良好的開始，而擴大社會監督，讓內部舉報人機制的效能最大化，就得保護好「吹哨人」，免除他們的後顧之憂。
《生產經營單位從業人員安全生產舉報處理規定》指出，建立三重保護機制，一是嚴格保護舉報人信息，二是嚴格依法處理打擊報復行為，三是建立回訪制度。
在林鴻潮看來，「吹哨人」制度作用的發揮還需要一個過程，而要想充分發揮「吹哨人」作用，他認為還有兩個方面的工作要做：
一是對「吹哨人」的保護力度要加大，要有比較嚴密的保護體系；二是樹立一些典型，例如有效利用「吹哨人」提供的線索，有力懲治安全生產當中的違法行為，通過樹立這種典型，讓人知道「吹哨人」這麼做確實是有意義的、有力度的。
王宏偉則建議，要建立相關制度，對「吹哨人」後續的責任進行規定。比如說，舉報錯了，報了假警或者是虛警，應該給舉報人一定的寬容和保護。同時，僅有保護措施還不夠，還要有一定的獎勵機制，鼓勵他去舉報，「對舉報人的身份等其他的相關信息，應該給予有力的法律保護」。
同時，王宏偉提到了「吹哨人」素養問題，「要成為一個『吹哨人』，首先必須要有很高的素質、有很強的責任意識；第二必須要有一定的專業知識，能夠及時發現問題，如果未能發現正確的問題，那麼他舉報的問題有可能是無效的」。
「同時在這個過程中，也要對舉報人進行一定的約束，防止為了得到獎金、物質上的鼓勵，去惡意舉報。相關部門包括應急管理部門，在安全生產監察的過程當中，也要對員工進行培訓。」王宏偉說。（記者 趙 麗 實習生 邢懿銘）