作者 柳金財 佛光大學公共事務學系助理教授
臺灣社會對於《難民法》議題討論，已歷經十八餘年，2002年陳水扁主政時期「臺行政機構人權保障推動小組」決議推動制定《難民法》，建立完善難民庇護機制;2005年臺「內政部」陸續推動辦理此法制定，2008年1月大陸委員會發布政策文件，然皆未能夠在臺立法機構獲審議通過，此時期朝小野大，民進黨並無掌握「立法權」，其所建立政府類型為所謂「分立性政府」，行政權與立法權分屬民進黨及國民黨，民進黨當局難以確保其政策受到臺立法機構支持。
然自2016年同為民進黨籍蔡英文執政後，臺行政機構及民進黨籍立法委員皆提出《難民法》草案，已於2016年6月召開內政、外交國防委員會聯席會議進行審查、8月函送審查會版本及10月份排入院會。此時期民進黨完全執政，建立同時掌握行政權及立法權的「一致性政府」，然歷經四年卻未能完成《難民法》立法程序。換言之，處於陳水扁時期，由於中行政權與立法權分立，欲政策立法是「非不願為、乃無能為也」;而在蔡英文時期則是「不願為也、但有能為之」。
民進黨黨政各層級領導傾向不支持訂定《難民法》，蔡英文表示民進黨當局從未介入香港問題，但支持香港人民追求自由民主;宣稱現行法律已足夠在必要時提供香港人民必要協助;臺行政機構負責人蘇貞昌也宣稱目前相關法律機制運作已十分完備。就此而論，當前民進黨高層領導並不認為制定《難民法》有其迫切性。以民進黨為同時掌握行政與立法兩權之 「一致性政府」，掌握半數以上「立法委員」席次，若要通過《難民法》並非困難之事，如同快速修訂「國安五法」及制定《反滲透法》般，並無立法通過之困難。何以出現前後政策立場南轅北轍之歧異呢?其政治影響又為何呢?
首先，避免制定《難民法》與反制香港反逃犯條例運動及制定《港區國安法》產生政治連結。民進黨當局介入香港事務程度有其困難，不易找到支撐點，甚至可能因未能妥善處理香港問題，而重創原已嚴重惡化兩岸關係。目前民進黨黨政高層仍在臺立法機構議案審議中將《難民法》束之高閣，僅是繼續重申現行法規已完備適用，不僅拒絕「港毒」黃之鋒所提《難民法》;同時也未呼籲黃之鋒及臺灣社會團體所倡議《香港人權民主法案》。
蔡英文明言支持香港抗爭運動，實則採取不介入立場，避免進一步激怒大陸當局，致兩岸關係陷入惡性循環。蔡英文曾表示雖支持香港人追求民主自由，但不會介入;宣稱現有法律已足夠的理由，這等於委婉拒絕黃之鋒修訂《難民法》呼籲，先前黃之鋒來臺訪問也未蒙特別接見，足見其有意維持距離保持中立性，避免激怒大陸。換言之，選擇不要迫切地為《難民法》立法、刻意與香港政治異議人士保持距離，其政策思維邏輯在於避免對兩岸互動產生惡性循環及負面影響。
其次，《難民法》適用對象為具外國籍人士，而非大陸及港澳地區人民。民進黨執政的臺行政機構提出《難民法》草案已於2016年7月14日在臺立法機構一讀通過，但該草案是以「外國人」及「無國籍人」為適用對象，若是中國大陸、香港澳門地區人士來臺申請尋求政治庇護，臺「內政部」則將配合主管機關陸委會政策辦理;香港人士若遭政治壓迫而有政治庇護之需求，將採「個案處理」方式為之。這也是民進黨黨政高層所言，既有法律規範已能處理。
進一步言之，蔡英文提出「維持現狀」主張，宣稱依據「憲法」、《兩岸人民關係條例》及相關法律，來處理兩岸事務。既對難民界定為「外國籍」或「無國籍」，其對象並非是大陸人民」、 港澳地區人民。若《難民法》中針對大陸地人民、 「港澳地區人民」為處理適用之對象，形同在法制上視上述地區為「外國」，造成「一邊一國」尋求「法理臺獨」、「修法臺獨」之印象認知。
複次，目前臺灣地區對大陸民眾庇護協助，存在非常不完善庇護機制。有關大陸人民尋求庇護主要分成兩種模式，第一種是經許可入境之大陸人民尋求庇護案件，依據《兩岸人民關係條例》直接進入是否許可項目居留的審理，並無難民認定之設計。第二種模式為未經許可入境臺灣者，依條例第17條第8項，及「大陸人民在臺灣地區依親居留長期居留或定居許可辦法」第19條規定，無法適用條例第17條第4項政治考慮項目許可臺長期居留。
再者，臺灣提供香港民眾來臺居留方式亦存在諸多限制。目前香港居民主要是依據《香港澳門關係條例》(簡稱港澳條例)中的居留辦法第16條規定範圍，以就學或投資等16項合作模式來臺居留。其中投資門坎為600萬元，但此被批判對於政治異議人士難以適用600萬元投資移民。而根據《港澳條例》第18條訂出「因政治因素而致安全及自由有緊急危害的港澳居民，政府得給予必要之援助。」但前述條文又未具體言明何謂「緊急危害」、「該由誰判定」，「必要之援助」係指為何?包括長期居留的認定嗎?實務上對申請援助的政治異議人士來說，由於其身分認定不易，而傾向「個案」處理。此種方式也備受民間社會團體所批判，質疑民進黨當局面對香港反逃犯條例風波及《港區國安法》所提出對香港民眾協助，流於 「口惠而實不至」。
最後，是否增訂《難民法》造成執政的民進黨與社會民間團體政策立場衝突，導致雙方關係疏離。最初民進黨宣稱的願景與目標，應制定一部新法。尤其面臨來自大陸的尋求庇護者或是來自印度、尼泊爾的西藏人士，甚至曾來自朝鮮、烏幹達、哥倫比亞、敘利亞土耳其等國的零星個案，皆須有法可依循處置之。然致力於國際難民人權保障之臺灣人權團體，如 「臺灣人權促進會」，則建議在「入出國及移民法」中增列「難民專章」，處理類似個案。這不同於2005年陳水扁第二任執政所提出《難民法草案》，試圖全面性解決此等個案，並非在《入出國及移民法》增列 「專章」處理而已。
然而，當這些民間團體接受民進黨提案主張，不論2005年民進黨弱勢執政或2016年民進黨強勢執政，皆曾將《難民法草案》送進臺立法機構，作為「優先法案」，尤其蔡英文執政首次將此法送至臺立法機構「內政委員會」通過草案初審，在「沒有保留任何一條條文」情況下，不需再經朝野協商，送至院會可徑付二、三讀會，法案即可通過。然臺立法機構會期結束屆期不連續，此法卻再度胎死腹中。2020年民進黨當局再度全面執政，但卻無再提出重新審議《難民法草案》，以響應香港異議人士呼籲。而若在香港爆發反條例修正風波及通過《港區國安法》之際，民進黨若卻再此期間提出重新審議《難民法》，恐加深大陸對其追求「修法臺獨」之疑慮。
這對有意尋求庇護的香港民眾而言，臺灣社會欠缺透明及合理庇護機制。先前媒體曾傳出5名香港反修例抗爭者於7月非法偷渡臺灣，9月臺行政機構負責人蘇貞昌表示臺灣已設置專責機構處理，但有些個案不能透露，給予實質幫助最重要。如此未透明化處理機制，引發臺灣社會公共論壇之批判，但民進黨則回應一旦制定此法，恐為境外敵對勢力所滲透，危害臺灣安全。民進黨對是否制定《難民法》其執政前後立場有所分歧，與其說是缺乏政治誠信及承諾;而另一解讀是面臨執政所遭遇政治現實環境，其政策立場變得更為務實，其背後政策思維矛盾即是追求政治自主性與臺灣安全目標衝突，陷入政策兩難窘境。稍有不慎，將衝擊原本就已雪上加霜的兩岸關係。
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