編者按
7月23日至29日，中國工商報社信用監管宣傳培訓班在黑龍江省哈爾濱市舉行，有關方面負責同志以及專家、學者就信用監管暨宣傳有關問題進行了深入講解，受到了學員們的熱烈歡迎。根據學員的建議和廣大企業監管幹部的要求，本刊從今天起連續刊發部分授課老師的講義，以饗讀者。
行政處罰信息公示較為突出的問題有5個方面，包括認識誤區、客觀風險、制度完善、技術障礙以及涉及的法律問題等。
對行政處罰信息公示存在認識誤區
首先是行政部門對行政處罰信息公示認識存在偏差。
自從國務院印發《註冊資本登記制度改革方案》以來，商事制度改革穩步推進。商事制度改革就是要在放寬註冊資本等準入條件的同時，進一步強化市場主體責任，建立健全配套監管制度，強化企業信用約束機制，促進社會誠信體系建設。這就要求工商和市場監管部門必須跟隨社會發展和政府建設的新方向，轉變市場監管理念和方式，更加注重運用信息公示、社會監督等手段，強化對企業的信用約束。
我們討論行政處罰信息公示，應當是在企業信用體系框架下展開的。行政處罰信息公示是企業信用體系建設的基石，沒有行政處罰信息公示，建立企業信用體系就是空中樓閣。為什麼這麼說？行政處罰信息是企業信用信息的一個重要組成部分，公示工商行政管理行政處罰信息，並將依法註冊登記的各類企業、個體工商戶、農民專業合作社等違反工商行政管理法律法規的行為信息歸集到企業信用信息公示系統中進行公示，將使公民、法人和其他組織（社會公眾）更加客觀、便捷地了解企業信用信息，使企業相關信息透明化，為全社會對企業信用狀況進行評價和監督提供機制保障，客觀上達到褒揚誠信經營、懲戒失信行為的效果，對於保障商事制度改革順利實施，進一步提高社會誠信建設水平具有重要意義。可以說，在商事制度改革實現企業「寬進」之後，行政處罰信息公示是針對後續的「嚴管」問題的定海神針。保障公平競爭，促進企業誠信自律，強化企業信用約束，維護交易安全，提高政府監管效能，擴大社會監督等都要依賴於行政處罰信息公示方可實現。
行政處罰信息公示制度代表了社會發展和政府建設的新方向。行政處罰信息公示有利於控制和減少執法過程中的腐敗現象，減少了權力尋租的機會。行政處罰信息公示制度的建立，在理論上豐富了行政裁量控制理論，同時作為一種內部控制，彌補了立法控制和司法合法性審查的不足。
行政處罰信息公示是工商機關以案釋法的新形式，可以較好實現個案宣示。每年全國工商機關查處案件數以百萬計，以往只有案件當事人和相關單位知曉案情，這樣既不能更好地保障群眾的知情權，也不能展現出案件的警示意義。行政處罰信息公示制度的出臺，通過向社會公示行政處罰信息這個具體行政行為，就是將一樁樁、一件件案件相關信息形象生動地轉化為典型案例，讓老百姓看得到、聽得懂。這樣的公示，對所有市場經營活動的參與者都具有非常現實的意義，一方面，可以將違法者置於公眾的視野之下，使違法者失去社會的認可和支持，付出沉重的聲譽代價和附隨的經濟代價，增強行政處罰的威懾力；另一方面，可以使消費者及時獲悉並抵制違法企業和假冒偽劣產品，更好地保護自己的權益，對人們的日常消費行為產生重要的借鑑和指導意義。
行政部門對行政處罰信息公示認識存在偏差的具體表現為：有的基層工商部門領導沒有充分認識行政處罰信息公示工作對商事制度改革的重要意義，對公示工作的考核和督導不到位，行政處罰案件底數不清、公示數量不明、工作流程銜接不暢等現象依然存在；部分執法人員未能認識到行政處罰信息公示是一項法定職責，公示工作責任心不強，導致公示過程不嚴謹、公示內容不規範，檢查發現行政處罰信息摘要內容不全或填寫錯誤，行政處罰決定書內容存在缺項或不一致等現象；個別地方政府以發展經濟保護企業為由，對行政處罰案件信息公示工作進行行政幹預，這些消極應對，牴觸行政處罰信息公示的思想不同程度的影響著公示制度的適用，也影響著行政執法效率。還有一些其他問題，如部分地方工商部門對行政處罰信息公示制度設計的不同認識，也會導致行政處罰信息公示拖延。
其次是企業主動公示處罰信息的內在動力不足。
根據《企業信息公示暫行條例》第十條的規定，企業應當自行政處罰信息形成之日起20個工作日內，通過企業信用信息公示系統向社會公示。從去年工商總局對行政處罰信
本版由北京市工商局策劃
息公示進行檢查的情況來看，全國企業自主公示受處罰信息的比例不到10%，很多企業認為，既然行政機關已經公示了行政處罰信息，再重複公示意義不大。由於行政處罰是對行政相對人權利的剝奪或限制，或是對其新義務的設置，大多數行政處罰信息對被處罰當事人而言都有負面效應，隨著信息公開可能導致其負面效應不斷擴大，尤其是將企業的相關商品、服務納入公開的情況下，甚至會影響其合法生產、經營活動，因此絕大部分企業不願自行公示其行政處罰信息，自行公示通常是迫於不公示的法律責任而為之。
行政處罰信息公示客觀上存在工作風險
一是行政處罰信息公示可能暴露執法工作短板。
行政處罰信息公示意味著行政處罰決定書內容公示，即工商部門行政處罰案件事實、依據、程序、自由裁量等行政處罰決定書的內容全部曝光。規範嚴整的行政處罰決定書，要求執法人員一方面在辦案過程中注意對案件事實認定、證據材料收集整合、行政相對人合法權益保護、案件程序流轉等方面規範操作，另一方面在書寫行政處罰決定書時，要字斟句酌、嚴謹細緻，按照要求運用規範化、說理性文書。儘管工商部門已經形成了一套完善的標準化行政處罰制度、流程，但是由於工商部門執法力量不足、執法人員素質參差不齊，行政執法難免存在各種瑕疵和疏漏，導致執法權威下降，一旦有錯誤的行政處罰決定書向外公開，難免影響工商部門的信譽度和公信力，甚至面臨問責風險。
辦案不規範現象的具體表現包括：辦案過程中有時案件比較集中、人手不足，案件難以在規定期限內完成，常常會有延期結案，《工商行政管理機關行政處罰程序規定》對案件延期有嚴格要求，但是，單純因為工商部門內部操作問題導致一些並不複雜的案件也要申請延期，延期結案已有濫用趨勢。儘管在法律上可以矇混過關，文本上履行了法定義務，但是卻難以避免輿論對工商部門效能低下的指責。同時，案件辦理中，證據採集手段不合法、沒有形成證據鏈，缺乏說服力，適用法律條款表述不規範，依法告知義務沒有表述或者表述有誤，自由裁量標準隨意，同案不同罰等不規範情形在行政處罰決定書中也很常見。面對行政處罰信息公示要求，工商部門必須在短期內對這些問題進行整改克服。另外，部分幹部思想上未對行政處罰信息公開中潛在的履職風險有清晰認識，將削弱對履職過程中潛在風險的防控力度。
二是行政處罰信息公示可能帶來輿情壓力。
行政處罰信息公示已成為社會公眾監督工商部門執法的常用途徑。公示將為社會公眾提供大量的案件材料，為一些法學領域專家學者、大學教授等提供研究素材，也為律師界人士作出案件解讀提供便利。尤其是一些在網絡上比較有影響力、喜歡吸引公眾眼球的法律界人士，可能會抓住行政處罰決定書中某些細節問題大做文章。就當前工商執法人員的素質而言，案件中的大問題、小問題肯定不可避免，被抓到問題的可能性很大。
同時，社會公眾對行政權力運用的監督意識不斷增強，與行政機關的牴觸情緒也因為部分行政機關的不規範作為一直居高不下。而各種新聞媒體吸睛要求高，對新鮮性新聞事件捕捉能力強，可能迅速將話題進一步延伸，甚至通過採訪當事人、人肉搜索辦案機構、辦案人員等方式，挖掘案件背後的一些執法監管信息，使得本來平常的行政處罰案件變成影響深遠的公共輿論事件。
在資訊時代背景下，微博、微信等新興傳播媒介使每一個普通個體都能成為一個消息發布平臺。部分自媒體公眾號為吸引讀者眼球，可能擴大傳播政府部門的負面信息，使公開後的行政處罰信息成為輿情關注的焦點，從而導致行政處罰信息公開的不利影響擴大化，使執法機關的公信力、執法的公正性受到質疑，甚至造成系統性風險。
有的行政處罰信息的社會影響大，特別是涉及與人民群眾生活密切相關的事項。比如，食品安全事件可能引發公眾恐慌等。在這些行政處罰信息公開中，應注意其可能影響社會穩定、產生不良社會後果。行政處罰信息公示制度推行的同時，工商部門要做好應對更廣泛深入的社會輿論監督，處理突發性公共輿論事件的準備。
三是行政處罰信息公示可能帶來的司法風險。
隨著行政處罰相對人的知情權意識、法制意識不斷增強，其監督積極性提高帶來執法風險增強。隨著信用約束機制的完善，行政處罰決定書的公示，將對行政相對人的權益產生影響，形成「一處違法，處處受限」的局面。比如，行政相對人可能無法參加招投標、無法從銀行貸到款、無法參與先進單位和個人的評比等。行政相對人處罰信息對外公示直接為社會公眾評價其信用度提供佐證、產生影響，改變了過去行政處罰「一過性」屬性，從而將在其生命周期內一直具有意義，相較公示之前，行政相對人的違法成本顯著提高，對行政相對人的影響比以前任何時期都要嚴重。因此，對於工商部門作出的行政處罰決定，今後行政相對人肯定會用更加認真的態度和較真的心態予以對待，利用各種可能手段維護自身利益，減輕損害，行政處罰信息公示為行政相對人找到類似違法行為的判例結果提供了方便，公開行政處罰信息將成為行政複議、行政訴訟新的誘因，客觀上可能導致行政複議、行政訴訟數量出現上升趨勢，使行政執法機關面臨更大的司法審查風險。
另外，對行政處罰信息公示本身可能涉及個人隱私、商業秘密等，也可能引發複議訴訟，這是新的複議訴訟類型。這都需要工商部門未雨綢繆，提前做好應對的準備。
行政處罰信息公示制度有待完善
一是行政處罰信息公示法律配套制度尚不完善。
2014年2月7日，國務院印發《註冊資本登記制度改革方案》，明確提出構建市場主體信用信息公示體系。2014年7月23日，國務院第57次常務會議審議通過了由國務院法制辦會同工商總局起草的《企業信息公示暫行條例》。《企業信息公示暫行條例》規定了工商部門和其他政府部門公示行政處罰信息及企業自行公示受到行政處罰的信息，明確了兩種公示途徑和法律義務。
《工商行政管理行政處罰信息公示暫行規定》是指導行政處罰信息公示的具體部門規章。該《暫行規定》第2條規定，工商行政管理部門適用一般程序作出行政處罰決定的相關信息應當向社會公示。該《暫行規定》對行政處罰信息公示的範圍、內容、基本要求作出了詳細規定，具有很強的操作性。
行政處罰信息公示配套法律制度仍顯粗線條。具體表現為：行政處罰信息公示工作缺乏統一的工作要求和規範，各地在具體執行中理解不一致、工作標準不一致、公示內容不一致，導致行政處罰信息公示工作不夠規範；牽頭單位不統一，職責不夠明確，根據有關規定，工商部門應當按照「誰辦案、誰錄入、誰負責」的原則，建立健全行政處罰信息公示內部審核和管理制度，但實踐中有的法規部門牽頭，有的企業監管部門牽頭，還有的執法部門牽頭，「誰辦案、誰公示、誰負責」的原則沒有完全落實，存在「誰都管，誰都未管」，甚至部門間推諉扯皮等現象；公示程序不嚴謹，內部審核和管理制度尚未建立，部分省份行政處罰信息公示工作程序尚不完善，相關審核執行不嚴格或沒有核審環節，從督查結果分析，凡是行政處罰信息公示率較低的地區，都存在職責不清、分工不明、程序混亂、推諉扯皮的現象。
二是行政處罰信息公示的監督制度缺位。
行政處罰信息公示制度的實施不僅要靠執法人員履行，同時還需要建立相應的監督和考核制度。目前，行政處罰信息公示的監督工作尚處於初步階段，工商總局曾於2016年9月組成10個督查組，以組織自查、交叉檢查和組織督查相結合的方式，分赴各省區市對工商、市場監管部門的行政處罰信息公示情況展開督查，取得了較好成效。但是，目前行政處罰信息公示監督機制尚未形成常態，監督主要來自於行政機構自身對自身的監督，社會公眾表達、監督渠道不暢，參與不足，缺乏約束力和推動力。
三是部門之間信息互聯互通亟須加強。
行政處罰信息公示涉及各級政府、部門，信息來源廣泛，工商總局在「全國一張網」建設過程中調研發現，存在各級政府、部門之間網絡平臺建設重複率高、兼容性差、協調推進不夠等問題。很多地方工商機關的執法信息需要多次錄入，重複錄入，加大了基層工作量，耗費大量時間精力。
政府各個部門之間缺乏統一規劃和標準，行政處罰信息公示工作不能齊頭並進，工商部門難以掌握其他部門的行政處罰信息，現有聯合信用約束機制不健全，對企業不自主公示的懲處手段有限。如，在市場監管部門內部，工商處罰案件信息一般公示，而食藥案件和特種設備案件信息不公示，形成了信息孤島，沒有形成事中事後監管要求的「一處違規，處處受限」的信用約束力。
行政處罰信息公示存在技術障礙
一是信息公示系統仍需要統一和完善。
國家企業信用信息公示系統已成為我國企業信用監管的重要平臺。作為一項創新，目前公示系統仍有進一步拓展、不斷完善的空間。
對不在國家企業信用信息公示系統中公示的案件信息，管理水平有待進一步提高。《工商行政管理行政處罰信息公示暫行規定》第九條規定，工商行政管理部門對依法註冊登記的各類企業、個體工商戶、農民專業合作社等適用一般程序作出行政處罰決定的相關信息，應當通過企業信用信息公示系統向社會公示。第十六條規定，除依照本規定第九條的規定通過企業信用信息公示系統進行公示的外，其他適用一般程序作出行政處罰決定的相關信息應當通過門戶網站或者專門網站等予以公示。其中通過門戶網站或者專門網站等予以公示的信息如「無照經營」類案件和「外國（地區）企業常駐代表機構」類案件存在管理混亂、隨意修改、公示不及時等問題，對此類公示信息的管理亟待加強。在國家企業信用信息公示系統已經得到社會廣泛運用的情況下，如果另起爐灶，將經營主體按照主管部門、性質分類，在不同平臺公示，將會使信息公開的渠道過多、過於分散。未來仍需在頂層制度設計時予以考慮，將國家企業信用信息公示系統覆蓋到全部經營主體。
特殊類型行政處罰信息公示銜接不暢通。公示系統的統一性、便利性是提高應用水平的關鍵。公示系統與其他政府部門有關系統的互聯互通、信息共享需要進一步加強，目前系統主要歸集公示了工商部門掌握的行政處罰信息和企業自行申報的部分信息，其他政府部門的涉企行政處罰信息歸集還不完整。各類企業行政處罰信息在各部門的業務系統中產生，由各部門自建自管，零星分散在各個部門、各個地區，導致公示系統歸集不全，難以共享共用，難以發揮應有的協同監管、社會共治作用。同時，即使是在工商系統內部，跨省區市的處罰案件信息公示便利化程度也不高，有部分省區市處罰信息公示不能通過企業信用信息公示系統自動推送數據，完成公示，作出行政處罰決定的工商部門需要通過本省區市工商部門將行政處罰信息按層級發送至當事人登記機關所在的省區市工商部門，由其協助公示信息。
用戶體驗有待優化。為便於社會公眾查詢企業行政處罰信息，國家企業信用信息公示系統在功能升級優化、提升用戶體驗方面還需下大力氣。現行公示系統只支持通過輸入企業名稱、註冊號、統一社會信用代碼三種方式查詢，模糊查詢條件要求高，無法通過股東、法定代表人、經營範圍等方式查詢。對比社會第三方信用查詢平臺，公示系統查詢便捷性和功能創新都要不斷改進。
二是地區之間、區域之間公示情況不平衡。
從工商總局督查結果來看，各省區市有的地級市工商和市場監管部門的公示率達到100%，但同時也存在同一個省區市內地級市公示率極低的狀況。北京、上海、福建等地信息化建設起步早、基礎好，但是部分地區案件管理系統建設滯後，有的省區市執法辦案系統至今未能與公示系統有效整合。這與經濟發展水平、機構改革工作重心轉移、領導重視程度、辦案人員法律素養等因素密切相關。
各省區市工商部門之間信息化建設水平差異較大，也影響行政處罰信息公示的效率。一方面，不少省區市企業信用信息公示系統的建設剛剛上線，功能和流程設計處於探索和推進階段，需要一定的時間去完善建設和豐富內容；另一方面，行政處罰決定書的公示，涉及到案件系統與公示系統等系統的對接，需要較強的技術支撐和保障，才能及時高效地實現數據交互。
三是行政處罰案件管理信息化建設滯後，技術基礎薄弱。
作為數據源頭的行政處罰案件系統出現問題將導致後續公示工作極為被動，影響公示率、及時率和準確率。工商總局在督查中發現，個別省份沒有使用辦案系統，還有的省份案件管理信息化建設滯後，技術基礎薄弱，辦案系統存在種種缺陷，在可靠性和安全性等方面還存在較大風險和隱患。
行政處罰信息公示的法律問題
對行政處罰信息公示行為法律性質定性不清。
一是行政處罰信息公示行為是否屬於具體行政行為？
行政處罰決定的公示行為，對當事人而言，應當屬於具體行政行為。行政處罰決定書的公示主體是工商行政管理部門。公示是單方行為，行政處罰決定書的公示,由《企業信息公示暫行條例》《工商行政管理行政處罰信息公示暫行規定》等法規、規章直接規定，除涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私外，公示行為本身無須當事人同意。公示的受眾是不特定的對象，公示的內容尤其是行政處罰決定書是針對特定對象作出的。公示行為從表象上看是針對特定對象作出的行政處罰內容進行公布，但是隨著社會法治意識和誠信意識的不斷增強，這種公示行為會通過社會公眾的評價和選擇對當事人產生利益影響，符合具體行政行為的構成要件。
二是公示行政處罰決定書的行為是否屬於政府信息公開的行為？
首先應當明確的是，行政處罰決定書屬於政府信息。行政處罰決定書是工商部門在履行行政執法和辦案職能的過程中製作的信息，不屬於工商部門內部工作流程和事項的範疇，屬於政府信息的範疇。
其次，行政處罰決定書的公示行為，應當屬於政府信息公開行為。在《工商行政管理行政處罰信息公示暫行規定》公布前，不同省區市的工商部門對於行政處罰決定書是否公示態度不一。北京市工商局認為，行政處罰結果公示是對經營者遵章守法經營的教育和對違法經營者的警示，對引導企業廉潔誠信、依法經營發揮了積極的作用。同時，對幹部的行政執法行為進行了有效的監督。因此，自2005年起，北京市工商局利用各區縣分局的對外網頁，建立行政處罰決定公開查詢界面，提供被處罰當事人名稱、註冊號、處罰文書號、處罰決定文本等事項的查詢服務。有觀點則認為，行政處罰決定書的公開沒有明確的法律依據，即便屬於政府信息，也應當歸類為依申請公開的範圍。如今，《企業信息公示暫行條例》《工商行政管理行政處罰信息公示暫行規定》、國務院《關於促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》的出臺，為工商部門公示行政處罰決定書提供了充足的法律和政策依據。
三是行政處罰公示行為是否可以複議和訴訟？
根據《政府信息公開條例》第二十三條第二款「公民、法人或者其他組織認為行政機關在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權益的，可以依法申請行政複議或者提起行政訴訟」的規定，應當參照《行政處罰法》的規定，賦予當事人對公示行為進行複議或者提起訴訟的權利，並將相應的救濟權告知當事人。
由於公示行為是行政處罰行為的後續行為，與行政處罰行為相獨立，當事人對行政處罰行為不服，按照《行政處罰法》《行政複議法》等規定已經享有救濟權，為了避免重複複議和起訴，應當將可以享有行政處罰救濟權的內容排除在公示救濟權之外，從而將公示行為的複議訴訟條件限定在侵犯當事人商業秘密以及個人隱私上，即在公示內容可能會侵犯當事人商業秘密以及個人隱私的情況下，當事人可以申請行政複議或者提起行政訴訟。
行政處罰信息公示中涉密標準難以界定。總的來說，有關「秘密」的規定非常原則，如「個人隱私」、「公共利益」、「重大影響」等法律概念高度抽象。實踐中，地方行政機關對這些不確定概念的把握，缺乏客觀標準，難以界定，很可能導致信息公開行政行為的標準難統一，自由裁量權過大。
行政處罰信息公示應對策略
行政部門應轉變觀念，正確看待行政處罰信息公示。行政處罰信息公示是規範行政處罰行為的方式之一，其使命是規範行政處罰行為，工商部門要站在商事制度改革和信用建設的高度，充分認識新形勢下行政處罰信息公示的必要性和重要意義，自覺轉變觀念，克服恐懼、畏難、無所謂、不認同等認識，既不要如臨大敵，也不能隨隨便便，要認真對待行政處罰信息公示工作，正確處理行政處罰信息公示工作中遇到的新情況、新問題，保障行政處罰信息公示工作依法、紮實開展。
切實提高社會公眾信用意識。大力開展行政處罰信息公示的宣傳教育工作，提高社會公眾的知曉度、認同度，由此提高社會公眾的信用意識。企業違法行為向社會公示，本身就是將企業置於社會公眾的監督之下，也是對企業違法行為的懲罰。
行政處罰公示需要積極爭取政府統籌推進。行政處罰信息公示工作作為企業信用體系建設的重要一環，需要全局性制度安排，工商部門應當爭取各級政府支持，統籌協調各委辦局，按照全國一盤棋的思路，構建統一的信用體系，統籌推進平臺建設，在統一平臺上公示信息。在當前形勢下，信用管理是市場經濟條件下政府有效管理市場的治本之策，對市場主體實施全方位的信用監管，需要各領域、各層級政府部門密切配合，協調聯動，廣泛歸集行政處罰信息，在建立跨部門業務聯動機制的基礎上，努力推動部門合作，做到橫向形成聯動，縱向沉入基層。工商部門應當積極獻策，請求政府加強總體設計、加大統籌力度，持續推動行政處罰信息公示工作向前發展。
加強行政執法隊伍建設。任何法律與規範要實現其實效，都依賴於執法人員的正確適用。行政處罰信息公示制度的實踐與適用，依賴於行政執法人員對行政處罰信息公示制度的理解和認識，公平公正執法。加強行政執法隊伍建設在保障行政處罰信息公示制度的實施上具有非常重要的現實意義。應培養行政執法人員對行政處罰信息公示的正確認識，加強行政執法人員對行政處罰信息的理解與認識，達到能熟悉運用的程度，並且培養行政執法人員在行政決定中說明理由的能力，使行政執法活動更具有正當性。培養行政執法人員在合法的前提下，兼顧公平、公正的職業道德素養，有利於正確處理好權力、責任和義務的關係，有助於行政處罰信息公示制度的順利實施。
□北京市工商局信用管理與建設處處長 祝京濤