摘 要：德國非常重視保護農業生態環境。在發展農業經濟的過程中,除了制定相關法律法規對其加以規範外,還特別制定並實施了生態補償政策:對採取有利於生態環境保護生產方式的農戶或者其他為環境保護作出特別犧牲的相關主體給予一定的經濟或者政策補償,以協調農業生產、經濟發展與環境之間的關係,促進生態環境的改善。深入剖析德國的農業生態補償政策出臺的原因、具體內容以及實踐的過程和結果,對於完善我國的農業生態補償機制,保護農業生態環境,保障農產品質量安全,促進農業的可持續發展等具有十分重要的借鑑意義。
德國非常重視農業環境保護,在農業的發展過程中,除了制定相關的法律法規外,還實施生態補償政策,對採取有利於生態環境保護生產方式的農戶或者其他為環境保護作出特別犧牲的相關主體給予一定的經濟或者政策補償,以協調農業生產、經濟發展與環境之間的關係,促進生態環境的改善。研究德國的農業生態補償政策,探尋其對我國的借鑑意義,對於完善我國的農業生態補償機制,保護農業生態環境,保障農產品質量安全,促進農業的可持續發展等具有十分重要的意義。
德國在農業現代化的推進過程中,生態環境問題日益突出,嚴重影響到農產品質量安全,制約了農業的可持續發展。為了解決日益突出的生態環境問題,德國不斷地調整農業政策,把生態環境保護內容納入政策範圍。他們希望通過政策機制來引導農民採取有利於生態環境保護的生產方式,以保護和改善農業生態環境,保障農產品質量安全,促進農業的可持續發展。同時,他們期望通過這一政策,來解決農業生產過度剩餘、農村的貧困化和低就業率等問題。
生態環境問題日益嚴重,是德國出臺農業生態補償政策的首要因素。德國農業的發展最初也是為了提高農產品數量以解決溫飽問題。為了提高農產品的產量,德國開始在農業生產過程中大量使用化肥、農藥和飼料。化肥、農藥和飼料的大量使用雖然極大地提高了農業產量,但同時帶來了生態環境問題,如土壤汙染、鹽鹼化、水體富營養化、地下水汙染、飲用水汙染、土壤板結、動植物病蟲害增多、農業物種的多樣性降低、農業垃圾汙染、規模化養殖的禽畜糞便汙染等。1 農業生態環境問題的出現,不僅使農產品質量安全受到威脅,而且直接制約了農業的可持續發展,危及到生態安全,影響了人類與自然的和諧發展。
出臺補償政策的農業生產剩餘過多也是一個重要的推動因素。自20世紀70年代中期以來,隨著農業技術創新和農業生產力水平的提高,德國農產品數量大增,出現供過於求問題。2 在20世紀90年代,歐盟的糧食幹庫存超過2000萬噸;奶製品庫存1000萬噸;牛肉庫存75萬噸;每周還在以1.5萬噸到2萬噸的速度增加。3 這給德國政府帶來了沉重的壓力,他們希望農民降低農產品的產出,以平衡農產品供求市場,解決供過於求問題。在這種情況下,德國政府啟動了休耕、粗放經營、退耕補助等計劃,對實施休耕、粗放經營、退耕的農戶給予一定的經濟補償,以鼓勵他們減少農業生產活動,達到減少農產品供給的目的。
農村的日益貧困化和低就業率也是推動德國農業生態補償政策出臺的一個重要因素。農業在德國屬於弱勢產業,從事農業生產活動的農民的收入明顯比城市居民低得多。隨著農業技術革新和農業生產力水平的提高,農業領域對勞動力的需求不斷減少,就業機會和就業空間變得越來越小,農民的失業率不斷上升。這不僅導致農民收入減少,不斷貧困化,而且嚴重挫傷了農民從事農業生產活動的積極性。農民就業率下降和日益貧困化,不僅影響到農村的發展,而且帶來嚴重的社會問題。於是,政府啟動了生態補償政計劃,對從事農業生產活動的農民給予一定的補償,以增加農民的收入。
德國非常重視農業環境保護,在農業政策中明確指出,農業承擔著糧食生產、維護自然的生存基礎、保護自然景觀不受破壞和自然資源的持續利用等多項任務。4 從上世紀90年代開始,德國開始實施了一系列農業生態補償政策,鼓勵和引導農民從事有利於生態環境保護的農業生產活動,取得了非常好的效果。
德國農業生態補償主要包括三項內容:第一,有機農業。德國有機農業發展比較快,政府農業部門對有機農業的發展提供免費諮詢和技術服務。符合補貼條件的農戶或者農業企業,要在每年5月15日前,向政府農業部門提出補貼申請。農業部門對補貼申請進行審查,審查後將核實的有關資料存檔,並對符合補貼條件的農戶發放補貼。在德國,對有機農產品進行認定是由社會檢測機構負責的,這些檢測機構是經政府確認的私營企業,實行收費服務,對檢測合格的農產品頒發有機農產品證書。根據規定,農戶和有機農業企業每年必須接受1次嚴格檢查。有機農業企業都加入相關協會,協會統一有機農產品標識,規定規範化的生產模式,定期對有機農業企業進行抽查,對抽查不合格的企業給予一定的處罰。農場實行標準化生產,必須符合有機農業標準,農產品貼有機食品標籤。(2)粗放型草場使用。對所有實行粗放使用並降低載畜量草場,同時大幅度減少化肥和農藥的使用量且不轉變為耕地的,給予一定的補貼。(3)多年生作物放棄使用除草劑。對於多年生作物,如葡萄、梨、蘋果等水果類作物,農戶或者農業企業如果放棄使用除草劑,可以給予一定的補貼。5
德國的農業生態補償實行政府補償為主、市場補償為輔的複合型補償機制。這種補償機制克服了單一補償機制的缺點,實現了政府補償和市場補償兩種機制在功能上的互補。補償的具體形式有財政轉移支付、限額交易、直接支付和直接交易等。6 財政轉移支付是指通過財政轉移支付的方式對提供農業生態服務的主體給予補償,包括財力轉移支付和財政專項轉移支付兩種形式。其最大特點是通過財政轉移支付手段為農業生態補償提供資金。限額交易是指國家或者政府給農業生態環境的破壞量設定一個界限或者限額,相關主體都要遵守,如果超過這個界限或者限額,就必須採取一定的保護措施來彌補對環境造成的損害。其最大特點是通過對超過環境破壞量界限或者限額部分的額度進行交易,以達到生態環境補償的目的。直接支付是直接給提供生態服務的主體給予一定補償。這是最普通的一種補償方式,其最大特點是通過對具有生態保護功能的工程項目如退耕還林(還草)項目,提供資金支持,以達到保護生態環境的目的。直接交易是指由生態服務的提供者和受益者雙方通過協商的方式就生態補償直接進行交易。在上述幾種補償方式中,財政轉移支付、限額交易和直接支付屬於政府補償,而直接交易屬於市場補償。這幾種不同的補償方式適用於不同的農業生態環境領域。
德國進行農業生態補償的主要手段是生態補貼,即對在農業生產活動中採取環境友好型生產方式的農戶或者農場主給予一定的補貼,以激勵他們保護生態環境的積極性。生態補貼計算的基礎是以前的收入和採取農業環境保護措施所支出的費用。生態補貼包括有機農業補貼、粗放型草場使用補貼和多年生農作物放棄除草劑使用補貼等三種類型。這三種類型的生態補貼有嚴格的條件。其中,有機農業補貼要求農場的所有生產活動必須全部按照有機農業的標準來進行,所有產品都要符合生態農業標準,並貼有機食品標籤。粗放型草場使用補貼要求草場每公頃的載畜量不能超過1.4頭大牲畜,最少不少於0.3頭大牲畜;必須大幅度減少化肥和農藥的使用,並且不能轉變為耕地。7 多年生農作物放棄除草劑使用補貼要求農作物在生產中完全放棄使用除草劑。補貼的方式有三種。第一種是直接補貼。這是對降低支付價格的補償,包括常規補貼和特殊補貼兩部分。常規補貼是按照土地面積來計算的,農業企業只要按照相關規定實行有利於環境保護的生產方式,就可以享受補貼,標準為每公頃300歐元。特殊補貼是對在農業生產過程中對環境保護有特殊貢獻的農民或者農業企業進行的一種補貼,如氣候差、坡度大、保護動物等,根據實際的支出或者損失來補貼。第二種是生態轉型補貼。政府對由傳統型經營向生態型經營轉型的農場,給予轉型補貼。補貼的標準為:多年生農作物每公頃950歐元;蔬菜每公頃480歐元;一般的種植業和綠地每公頃210歐元。另外,政府還對生態型農場實行生態經營維持補貼,以彌補生態型農場從事生態農業經營所減少的收入,保證生態農場的正常運營。這種補貼按年進行,其標準為:蔬菜每公頃320歐元;一般的種植業和綠地生產每公頃160歐元;多年生農作物每公頃560歐元。第三種是其他補貼。除了上述幾種農業生態補貼政策外,政府還實施其他農業生態補貼政策,如土地休耕補貼政策。該政策規定,全國10~33%的耕地實行休耕制度,休耕土地每公頃給予200~450歐元的補貼。又如退耕還林(草)政策。該政策規定,對於那些不適宜進行農業生產並造成水土流失的土地,可以退耕還林(草),由政府給予最長20年的補貼。8
德國對農業生態補償規定了嚴格的程序,一般包括下面幾個階段。第一,申請與檢測。德國農業生態補償程序的啟動實行當事人申請主義,即農戶或者農業企業要得到政府提供的生態補償,必須主動提出補償申請。符合生態補償條件的農戶或者農業企業,首先要在網上申請,填寫申請表。然後由地方行業協會指導申請補償的農戶或者農業企業對土壤背景值、TN、TP等指標進行檢測。檢測取樣的規則為每2公頃1個樣,每個樣(包括氮、磷、鉀等)收取12~15歐元檢測費。檢測每三年進行一次。第二,檢測評估。國家農業部委託地方農業行業協會具體負責對申請補償農戶或者農業企業的檢測進行評估。地方農業行業協會在對申請補償的土壤背景值和樣品等進行檢測後,出具檢測報告。對於檢測合格的農戶或者農業企業,報州農業部門進行審批。第三,補償。州農業部門審批通過後,對合格的農戶或者農業企業由相應的補償主體按照有關標準進行補償。
德國農業生態補償政策的實施,取得了明顯的成效。通過實施農業生態補償政策,人們的環境保護意識明顯增強,農業生態環境明顯改善。調查顯示,德國在1998年至2003年的5年時間內,化肥的使用量雖然減少了9%,但糧食產量仍然增加了近10%。此外,農業生態補償措施對於耕地質量的保護和糧食綜合生產力的提高等也發揮了非常明顯的作用。氮元素的利用率明顯提高,從補償政策實施前的27%提高到接近最大值的80%,明顯降低了氮元素等對環境的汙染程度,9 農業生態環境進一步向良性方面發展。
和德國一樣,我國農業的發展也經歷了滿足溫飽、支持工業發展的過程,在這一過程中大量使用化肥、農藥和飼料等。這雖然提高了農產品的產量和農業產值,但同時帶來嚴重的生態環境問題,嚴重影響了我國農產品質量安全和市場競爭力,制約了農業的可持續發展。與德國相比,我國的農業生態補償機制還很不完善。因此,有必要借鑑德國的農業生態補償政策。
目前,我國在退耕還林還草、保護性耕作、糧食直補等方面進行農業生態補償試點,取得了一定成效。但對於在農業生產過程中減少化肥、農藥的使用、施用有機肥、秸稈還田等環境友好型生產措施的相關補償法律和政策很不完善,難以調動農民保護生態環境的積極性。從總體上來看,我國在農業生態補償領域還缺乏相關的強制性法律法規和政策。因此,要制定農業生態補償的相關法律法規和政策,建立農業生態補償的有效機制。在法律方面,重點需要制定農業環境保護條例、自然資源保護法、土壤汙染防治法、農業清潔生產法、垃圾處理法、農業循環經濟促進法等環境保護單項法律法規,為農業生態環境保護提供明確的法律依據。在政策方面,重點要加強對農業環境保護、提高農產品質量與安全等方面的支持,鼓勵和引導農民進行清潔生產;結合各地的實際情況,促進各地制定科學的農業生產技術規範,推廣普及環境友好型農業生產技術,實現節本增效;對於採取環境友好型生產技術的農戶給予補貼,引導農民採用環境友好型生產技術,發展資源節約型農業。
依託項目實施補償是德國在農業生態補償方面的一條成功經驗。我國在退耕還林還草、保護性耕作、農村沼氣建設等方面通過項目支持的形式實施生態補償,取得比較好的效果,但在農業生產的其他領域卻沒有實施生態補償項目。針對我國農業生產過程中存在的突出環境問題,應當儘快實施生態補償項目,引導農民採取環境友好型生產和生活方式,促進生態環境的改善。當前,農業生態補償項目的重點是廢棄物綜合利用,10 主要包括:第一,化肥、農藥減少施用生態補償項目。對於按照技術標準要求合理減少化肥、農藥使用量的農戶可以給予一定的補償。第二,農作物秸稈綜合利用生態補償項目。對於稻田保護性耕作、秸稈粉碎還田、秸稈生物反應碳肥利用、秸稈青貯飼料和氣化燃用等,可以給予一定的補償,以鼓勵農民對農作物秸稈綜合利用。第三,禽畜糞便資源化利用生態補償項目。目前,我國已經實施對禽畜糞便資源化利用的沼氣補償項目,應當對禽畜糞便的其他資源化利用特別是養殖汙水資源化利用和固體禽畜糞便肥料化利用等也實施補償,以鼓勵和引導農民對禽畜糞便資源化利用。
建立農業生態補償示範區,發揮示範區的示範和輻射作用,是德國農業生態補償政策的另一條成功經驗。我國可以借鑑德國這一做法,以重點流域、水源保護區和水生態功能區為試點,建立農業生態補償示範區。11 在示範區內,制定具有法律約束力的限定性農業技術規範,對農民的生產生活行為進行約束和限制。同時,對在種植、養殖等農業生產活動中採取資源節約型和環境友好型生產方式的農民給予一定的補償。開展鄉村清潔示範工程。以村為單位,修建農村生活垃圾收集和堆漚設施、汙水處理池、田間廢棄物處理池等設施,對農村生產和生活垃圾進行收集,進行無害化處理和綜合利用,以減少其對環境的汙染,實現農村環境的清潔化。