水資源是人類活動及其他生物不可缺少的自然資源,是國民經濟健康發展的重要支撐資源,更具有不可替代的生態功能。跨界水資源是水資源的重要組成部分,其最為常見的形態是
國際水道。作為國際上全面規範跨界淡水資源使用的多邊性框架協議,1997年在聯大通過的《國際水道非航行使用法
公約》(以下簡稱《公約》)經過國際社會持續17年的推動,終於在2014年8月17日生效。
中國政府對《公約》的部分內容持保留態度。在1997年聯合國第51屆大會第99次全體會議上有關《公約》通過決議的表決中,有103個國家贊同,26個國家棄權,34個國家缺席,三個國家投反對票,中國是其中之一。中國政府認為《公約》在起草過程中有明顯的不足之處,主要有四方面:其一,《公約》沒有獲得國家的一致同意,部分國家對《公約》若干核心條款存有爭議；其二,未能體現國家對流經本國境內水域的領土主權原則；其三,未能平衡國際水道上遊國與下遊國之間對水道的權利與義務關係；其四,不同意《公約》爭端解決程序中的強制調查程序。
中國政府對《公約》的態度與維護自身利益有關。中國與周邊國家共享有40餘條跨國界河流,主要的跨界河有15條,其中有12條發源於中國境內,且多為亞洲地區重要的國際河流。在1997年《公約》出臺之際,我國尚未全面開發與利用位於本國境內的水道。無論從地理位置還是河流開發狀況等因素來看,中國更注重國際規則對各方利益的平衡,尤其是對水道上遊國開發權利的保護。
中國是否加入或籤署或批准一個國際公約是國家的權利,而非義務。不過《公約》生效以後,中國可以繼續保持對《公約》的原有態度,但不能忽略《公約》的存在與生效所帶來的影響。
中國應重視《公約》對國際司法實踐的影響力。《公約》是迄今為止調整國際淡水資源利用與保護領域最為全面的國際條約。《公約》融入了國際習慣法的相關規則,同時吸收了國際淡水資源開發與保護方面的雙邊或區域條約的實踐經驗,確立了公平合理利用、不造成重大損害、國際合作等國際基本原則。在實踐中,這些原則已成為國際司法機構在審理相關案件中的依據。一些重要的案例,如國際法院1997年斯洛伐克訴匈牙利的「多瑙河水壩案」判決、2010年烏拉圭訴阿根廷「烏拉圭河紙漿廠案」的判決、國際常設法院2013年印度和巴基斯坦之間的「基申甘加水電工程仲裁案」的裁決都體現並詮釋了《公約》的原則與規則。
中國應關注周邊國家對《公約》的態度。事實上,越南在2014年5月19日加入《公約》,是《公約》第35個加入國,而《公約》生效條件是自第35份批准書、接受書、核准書或加入書交存於聯合國秘書長之日後第90天起生效。因而,越南的加入行為加速了《公約》生效的進程,而越南是瀾滄江——湄公河國際水道的下遊國之一。此外,曾投棄權票的烏茲別克斯坦也在2007年9月加入了《公約》。
重視周邊國家對《公約》的態度並不意味著中國政府需要改變對《公約》的立場,而是需要關注周邊國家對《公約》的認可度是否會影響雙邊或地區的合作關係。
中國應重視《公約》作為框架性協議對區域立法及雙邊立法的指導作用。在國際水域立法和水道國實踐方面,在《公約》出臺前,有些國家在談判和籤署雙邊或多邊國際水道協議時就參考和借鑑了國際法委員會起草的建議條款和公約草案。1997年《公約》通過以後,《公約》的核心規則在雙邊或多邊國際水道協定的談判和籤署過程中也發揮了重要的指引作用。相信在《公約》生效以後,《公約》作為框架性協議對區域立法及雙邊立法的指導作用將會進一步加強。
近十多年來,中國開始注重與周邊國家進行合作,和平開發與利用國際水道,並與大部分周邊國家籤訂雙邊條約,例如中國與蒙古《關於保護和利用邊界水協定》、中國與哈薩克斯坦《關於利用和保護跨界河流的合作協定》、中國與俄羅斯《關於合理利用和保護跨界水的協定》、中國與哈薩克斯坦《跨界河流水質保護協定》等。這些雙邊條約與《公約》相比較,可以發現《公約》的規則在近年來的雙邊條約中有所體現,但也存在差距。
首先,《公約》定義的「水道」是一個自然的整體,既包括地面水,也包括地下水。水道國應單獨地和在適當情況下共同地保護和保全國際水道的生態系統。我國多數的雙邊條約的範圍主要是指「地面水」,比較注重水域的資源屬性。
第二,國際水道的「公平合理使用」、「不造成重大損害義務」、「一般合作義務」是《公約》的核心原則,在《公約》中有具體規定。我國的雙邊條約對此都有所體現,但措辭較為籠統,對一些程序要求,例如「信息交換」、「對可能造成不利影響的措施的事先通知」等也都是原則性規定,缺乏可操作性。
第三,《公約》確立了國際水道的「聯合管理機制」模式,並明確「管理」的根本目標是「規劃國際水道的可持續發展」、「促進對水道的合理和最佳利用、保護和控制」,而我國大多數雙邊條約都沒有建立有效的國際水道管理機制。
第四,《公約》爭端解決機制涵蓋了國際法上允許的所有手段,特別是規定了「強制調查程序」。依據《公約》第33條相關條款,爭端當事國在要求解決有關公約的適用和解釋的爭端的6個月後,如果仍未進入談判或其他爭端解決程序,經任何一當事國要求,都可設立一個事實調查委員會調查爭端的事實並提出解決爭端的建議。眾所周知,中國政府一貫奉行通過外交談判解決國際爭端。問題是,我們是否就一直排斥其他爭端解決方法?相信有關「南海爭端」的國際仲裁已經提示我國要重視國際爭端解決程序的理論及實證研究,為將來可能或被動地其他選擇做好準備。
因此,中國應重視《公約》所體現的被普遍認可的國際法規則在雙邊條約中的具體運用,在和平協商、共同合作的原則和基礎上,完善雙邊或區域立法,以指導和規範跨界水資源開發和管理的國際合作。
(作者系華東政法大學教授)
(原標題：《國際水道公約》生效中國如何應對)