多年以來，對於人大代表建議究竟是「處理、參考」還是「辦理、落實」一直存在不同的認識和看法。有人認為，人大代表提出的建議僅僅只是建議，本身並不具有法律強制力和約束力，更多的應該是民意的表達和訴求，對代表建議只能是答覆處理或作一般性的解釋即可，不需要「辦理、落實」；有人則認為，代表對國家機關各方面提出建議是法律賦予的神聖職權，是履職行權的重要形式和內容之一，集中代表和反映了民意民願，對特別有價值的建議應該積極爭取其成為議案並由人大或其常委會作出決定、決議並付諸實施，對工作中提出需要改進和糾正的問題建議，要交「一府兩院」及有關機構督促辦理落實，結果向提建議代表反饋。那麼，究竟哪一種認識和看法是正確的呢？
筆者認為，要回答這個話題，必須搞清弄懂三個問題：
一是要搞清什麼是代表建議？從理論上講，各級人大代表在本級人民代表大會會議期間和閉會期間依法向本級人大及其常委會提出建議、批評和意見，通稱「代表建議」。本文所指的「代表建議」，是代表對國家機關各方面工作提出的建議，不受人數限制；也指人代會期間十人以上聯名以「議案」形式提出，但沒有列入大會議程轉而成為的重要「建議」。
二是弄懂代表建議有無法律強制力？代表建議究竟具有不具有法律強制力？這個問題決定著人大代表、人大及其常委會以及「一府兩院」應該究竟如何認識和對待人大代表建議，是正確處理人大代表建議的前提。這裡首先應明確代表提出建議是法定權力。代表向人大及其常委會提出對各方面工作的建議、意見和批評，是各級人大代表的權力，也是義務。這一點，法律已經作了明確規定：《地方組織法》第十九條規定「縣級以上的地方各級人民代表大會代表向本級人民代表大會及其常務委員會提出的對各方面工作的建議、批評和意見，由本級人民代表大會常務委員會的辦事機構交有關機關和組織研究處理並負責答覆」；「鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會代表向本級人民代表大會提出的對各方面工作的建議、批評和意見，由本級人民代表大會主席團交有關機關和組織研究處理並負責答覆」；《代表法》第十八條也規定「代表有權向本級人民代表大會提出對各方面工作的建議、批評和意見。有關機關、組織必須研究處理並負責答覆」。也就是說，代表提出建議的權力必須得到保障，代表建議一旦提出，人大及其常委會必須受理，相關部門必須研究進行處理，並向代表作出答覆。其次，法律並沒有賦予建議強制力。當前一些地方將代表建議的落實、解決作為考核承辦部門的一項內容，其實質上是暗含了「代表建議必須辦理，提出的要求應該達到」這樣的意思，也就是將代表建議作為必須執行的有一定法律強制力的意見交辦給了承辦部門。筆者認為，這種觀念和做法是有失偏頗的。代表有提出建議的法定權力，但代表提出的建議並沒有法律強制力。代表建議由代表向人代會或人大常委會提出，人代會主席團或人大常委會接收後交由相應的機關、組織，但並不意味著這些建議就一定必須得到落實、解決、實施。《地方組織法》和《代表法》中也明確規定，有關機關、組織必須研究「處理」並負責答覆。法律中規定了「處理」而不是「辦理」，很明顯，就是沒有強制要求對代表建議必須進行落實解決，只需要進行「研究處理並負責答覆」即可。當然，在人代會期間，由法律規定最低限額及以上代表聯名以「議案」形式提出的少數建議，由大會主席團審查後列入人代會大會議程，經會議審議後作出了相應的決議、決定，那就具有了法律強制力。但這已經上升為「議案」，而不是建議的範疇了。其三，代表建議更多的是代表了民意訴求。代表建議既然沒有必須得到解決實施的法律強制力，且又是代表的一項法定權力，那麼代表建議應該如何定位呢？筆者認為，代表建議由代表提出，而代表是由選民選出的，代表建議不僅是代表個人意志的表達，更多的也是部分選民意志的訴求，也就是說，代表建議在很大程度上代表了一定範圍內的民意，是民意的指向和「風向標」。在實際工作中，許多代表建議也是代表在深入選區了解民意、徵求選民意見後形成並提出的。這些民意訴求，通過選民的「代言人」——人大代表向人大及其常委會提出，人大及其常委會將這些民意訴求向有關機關、組織轉交，一方面「一府兩院」及相關機關、組織必須「研究、處理」，另一方面供在工作中作參考，以不斷的改進工作，更好的服務人民群眾。如此定位，我們也就不會再出現因少數代表建議缺乏全局性而使承辦單位為難的情況，更不會出現當前個別地方代表與政府及其承辦部門就某條代表建議究竟是辦還是不辦、辦得到位還是不到位而爭執不下的情況了。
三是應明白人大及其常委會該如何對待代表建議？首先應客觀的臻別其質量優劣，對接收到的建議進行合法性歸類審查，再交「一府兩院」「分類研究、處理」。其次承擔部門和單位應對接收的代表建議進行合理性研究，再確定如何妥善「處理」，當然這裡的「處理」要具體情況、具體對待。對需要只作解釋和答覆處理的做出口頭或書面答覆；對需要落實辦理的要健全合理的辦理機制，督促其改進落實。「一府兩院」必須最大限度的吸收代表建議中的社情民意，作為執政參考，以改進工作，促進工作，推動問題解決。
綜上所述，提出建議是法律賦予代表的權力，更是代表履職的一種形式和內容，提出代表建議也是對「一府兩院」的工作及相關人員進行監督的一種重要的形式和內容。因此，對代表提出建議各級人大常委會和「一府兩院」及其相關部門必須高度重視，認真審查、分類每一件代表建議，對民意反應特別集中、群眾呼聲非常強烈的代表建議，主席團可以通過法定程序將其上升為人代會議案，列入大會議程，交付全體代表進行審議，可視審議情況作出決定決議，使代表建議提出的事項成為具有法律效力的決定，由政府或相關部門進行辦理；就一些非常重要的建議、但一時還沒有完全清楚的事項，可交由專門委員會或人大常委會作進一步的調查、研究，或列入人大常委會會議的議題進行審議，督促落實；一般建議可交給政府、兩院及相關部門作為工作中的參考。同樣，對人代會閉會期間，人大常委會收到代表建議也應根據建議內容的實際情況，可由常委會會議作出決議決定，也可列入常委會會議議程進行審議，也可直接交由「一府兩院」及其相關部門進行處理，督促政府從代表建議中順應民意，改進作風，推進工作，更好、更多地為民辦事，造福於民。
作者：張天科
編輯：李朋
責編：鄭黎波
主編：姚啟明