6月5日召開的鄂爾多斯市人民政府2012年第六次常務會議討論通過並發布了《鄂爾多斯市規範民間借貸暫行辦法》。這是金融改革啟動以來，國內出臺的首部系統規範民間借貸的文件。
作為我國民間借貸最活躍的地區之一，在民間高利貸大案高發的背景下，鄂爾多斯率先出臺規範民間借貸的地方性規章意義非凡。
「這是一個思路的轉變，由事後救濟變成事前規範和引導，化被動為主動，這也意味著鄂爾多斯以後出現類似糾紛的概率降低。用地方性辦法解決地方性問題，突破了以前是地方問題需要國家出臺法律的思路，體現了地方政府務實的態度，對其他地方政府有啟發。」該辦法的起草人、中央財經大學教授黃震告訴時代周報記者。
不過，在黃震看來，「關鍵在實施執行。實踐中行得通，有效果，反響好，那才是真正好。」
首個系統性規範
「鄂爾多斯的辦法，是在中央財經大學與鄂爾多斯校市合作協議產學研結合的平臺上產生的，是針對鄂爾多斯民間借貸的問題而制定；並且試圖在現有法律框架之內試圖解決問題。」黃震告訴時代周報記者。
據黃震介紹，這算是國內首個比較系統全面的關於民間借貸的管理辦法。此前，其他地區也出臺過一些規範，但全面、系統的文件鄂爾多斯是第一個。這個《暫行辦法》的具體意義在於，是第一個對於現有法律法規的一個全面、系統的梳理，並沒有太多內容的創新。
《暫行辦法》共八章三十八條，分為八個部分。不適用於商業銀行、村鎮銀行、小額貸款公司、融資性擔保公司、典當行等依法設立的機構為個人和企業提供的金融服務，也暫不適用於自然人之間用於生活消費的借貸活動。
其中，在「借貸主體」部分，暫行辦法規定，放貸人只能利用自有資金進行放貸，不得有非法集資、非法吸收公眾存款或變相非法吸收公眾存款和非法高利轉貸等行為。
這被普遍反映「太過嚴厲」且「不好界定」。比如從父母、親戚借來的錢如何去衡量？僅僅靠民間借貸中介公司是不夠的。
在黃震看來，這只是最基本的考慮：主要是避免放貸人非法吸收公眾存款，放大民間借貸風險。「它不僅是鄂爾多斯民間信貸暫行辦法的規定，全國民間經過批准的信貸公司都是這個規定，主要是規避了借貸公司吸取存款的業務」。
此前，溫州發生的大部分跑路或資金鍊斷裂案件中，都可以看到民間集資的影子。黃震表示，此次《暫行辦法》明確了民間借貸放貸人必須用自有資金，不能用集資的資金進行放貸，也是為了從源頭上防範風險。
操作性不亞於溫州
其實，早在今年3月28日，浙江省溫州市被確立為金融改革綜合試驗區。次日，便成立了溫州民間借貸登記服務有限公司。
但在很多人看來，溫州的借貸中心只是提供了一個撮合平臺，卻沒有相關的配套服務或者說對於配套服務不承擔責任，對於平臺上的違規做法沒有相應的風險控制措施。
雖然此次鄂爾多斯《辦法》與溫州的民間借貸平臺大同小異。即創設由民間資本發起組建的鄂爾多斯民間借貸登記服務中心，作為一個獨立運作、自主經營、自負盈虧的企業法人，可在各旗區成立相應辦事機構，為鄂爾多斯市非金融類機構和個人參與民間借貸提供登記備案和配套服務。
但不同的是，鄂爾多斯民間借貸登記服務中心發起成立了鄂爾多斯市民間借貸協會，能積極發揮行業協會的自律作用，配合人民調解機構調解投訴問題。
在黃震看來，鄂爾多斯的「辦法」可實施性更強。比如它強調民間借貸合同的規範。由於鄂爾多斯出現的民間借貸糾紛有相當大的比例是因為沒有書面合同，無法提供借貸證據。根據辦法成立的民間借貸登記服務中心為當事人提供專門的規範書面合同供借貸，並要求當事人登記備案時提交合同摘要。
此外，就是對於民間借貸可能發生糾紛的規範。據黃震介紹，為了使民間借貸可測可控，暫行辦法要求，合同一旦籤訂並履行，放貸人應到所在旗區民間借貸登記服務機構進行登記和辦理民間借貸合同備案。
黃震表示，《暫行辦法》一個新的亮點是，強調要通過信息化的手段，使民間借貸陽光化、信息化。據悉，鄂爾多斯市政府還鼓勵和支持設立企業化運營的民間借貸信息網絡平臺。
社會效果有待檢驗
「這個辦法主要是政府為了摸底民間借貸數量到底有多大。不過現在看來，社會效果還不是很明顯。也可能是鄂爾多斯現在的金融秩序亂套了，資金都處於不流通的狀態，到處都是恐慌，沒人有精力關注這個辦法」。承接過多家民間借貸糾紛案的鄂爾多斯當地律師郝雲霞告訴時代周報記者。
此前曾經在經偵大隊門口碰到的放貸人黃先生告訴時代周報記者，「問題是能納入範圍的那部分人群的錢，現在很多還被套在裡面。如何把這個問題先解決」？
時代周報記者注意到，該暫行辦法有關民間借貸要進行登記備案的規定約束力並不強。雖然暫行辦法第31條規定，人民法院優先受理經登記備案的借貸當事人起訴案件。但這個原則性規定，實際操作意義並不大，因為即便未按要求進行登記備案的民間借貸糾紛，只要當事人提出訴訟請求，人民法院也應該受理。
如果沒有強制性約定，那借貸雙方前往登記的動力何在？「只要不超過標準利率的4倍本身就是合法的，不明白為什麼要去登記？而且我去登記，隱私被暴露怎麼辦。」上述放貸人告訴黃先生反問時代周報記者。
「的確，一開始，老百姓的接受需要一個過程」，接近鄂爾多斯市政府的人士向時代周報記者承認，「現在的確很冷清」。
「這就需要政府積極去引導。相對來講，這個辦法的很多規定還是比之前更具有保障的。溫州的實際情況就是個例子。通過這兩個月的實踐，現在交易量已經快速增長，越來越好。」溫州管理科學研究院院長、溫州中小企業協會會長周德文告訴時代周報記者。
今年4月，中央財經大學召開的首屆中國民間借貸法治研討會上，鄂爾多斯民間資本投資服務中心常務副總經理金元虎也早早意識到了這點：「民間資本的投資具有盲目性，需要通過引導。」在金元虎看來，政府應先出資引導「大民間資本」，如商會等，再通過「大民間資本」引導「小民間資本」。
「關鍵在實施執行，實踐中行得通，有效果，反響好，那才是真正好」。黃震時代周報記者，「現在大家的關注都還停留在表面上，而且很多人都還沒有理解透徹，等發酵了一段時間，你再看看情況又會不同」。
不過也有樂觀的，鄂爾多斯人行有關科室負責人在接受媒體採訪時表示，「如果該暫行辦法能得到執行，鄂爾多斯不會再有高利貸崩盤之憂。」過去，很多借貸人的資金都經過多級轉貸，進而不斷累積風險，資金一旦出現斷鏈，其影響、危害數倍於直接放貸。
民間借貸呼喚立法
在溫州中小企業促進會會長周德文看來，雖然鄂爾多斯的這個暫行管理辦法積極意義很明顯，但畢竟只是一個地方性規章，未來的方向是推動地方立法，甚至由全國人大立法。
這是一個不容忽視的背景。截至2011年底，溫州民間借貸規模達到1200億元，而浙江省的民間借貸規模可能達1.5萬億。鄂爾多斯的民間借貸規模已達2400多億。而另外一個調查數據顯示，規模以下企業90%沒有和以銀行為主的金融機構發生過關係，主靠民間借貸。
通過立法優化民間資本投資、實現其與中小企業融資的優化對接，為此，周德文已吶喊10年。只是高速增長的中國經濟孕育了數以萬計的中小企業，卻緣何遲遲孕育不出一部早已在立法計劃中的法律？
之前幾度呼之欲出的《放貸人條例》，但都因種種「不可名狀」的原因暫時擱置。在6年前就研究起草條例的中國人民銀行研究局研究員鄒平座最近在接受媒體採訪時坦言，幾年來條例草案被返回修改了四五次。
溫家寶總理今年兩會在答記者問時亦表示，要把民間資本引入金融領域，使民間借貸陽光化，透明化。這樣把民間與銀行融資相結合，才能使經濟更好地發展。
「為什麼很多東西就是推動不了？考慮的東西多了，自然就會謹慎。」周德文在接受時代周報記者採訪時反問，「因為牽扯到很多利益集團的利益。特別是來自壟斷方金融機構的阻力。你看他們現在日子多好過，自己都說賺錢賺得不好意思了。」
據周德文透露，去年一月份由他牽頭起草了《民間借貸法》，並已經通過人大代表遞交兩會。據其估計，2013年上半年出臺《浙江省溫州市民間融資管理條例》，經過一段時間後，再出臺全省適用的《浙江省民間融資管理條件》地方性法規。
「此次鄂爾多斯出臺這個《暫行辦法》反映了一個思路：如果金融改革自上而下推動起來很困難的話，不妨試試地方先行？」周德文在時代周報記者採訪時反問道。
「雖然鄂爾多斯的暫行辦法不具有推廣性，但可供參考。地方性質的法規都是根據當地的民間借貸特點來制定的。」周德文告訴時代周報記者。「現在我們已經開始指導外地政府在建立類似的平臺，目前已經有20多家外地政府在和我們聯繫。最近呼和浩特還聘請我做他們的高級顧問。他們很希望學習溫州的模式。」無獨有偶，黃震也向時代周報記者透露，神木等地方政府也在邀請他做類似的法律顧問。
在周德文看來，民間借貸立法指日可待，合法化是大勢所趨。一個好的跡象是，當吳英集資詐騙案重審改判死緩時，溫州市中級人民法院同時向社會公布了《為溫州市金融綜合改革試驗區建設提供司法保障的若干意見》，這似乎意味著籠罩在民間借貸糾紛上空的法律迷霧已經開始散去。
[專家訪談]黃震：地方先行體現務實態度
日前，作為《鄂爾多斯市規範民間借貸暫行辦法》的起草人，中央財經大學教授黃震接受時代周報記者專訪時，闡述了該暫行辦法出臺前後的詳情，以及他對地方性辦法解決地方性問題的個人觀點。
鄂爾多斯與溫州不好比較
時代周報：與溫州推出的系列措施相比，你覺得鄂爾多斯《民間借貸暫行辦法》有何新意？
黃震：鄂爾多斯的暫行辦法，是在綜合了很多地區比如溫州的經驗基礎上，針對鄂爾多斯民間借貸的特定問題而制定的。很多問題不好比較。鄂爾多斯和溫州情況不一樣，溫州是商貿，鄂爾多斯是資源經濟。鄂爾多斯民間借貸只不過有十幾年的歷史。民間金融習慣不同，大背景不同，方法自然不同。
但此次，鄂爾多斯的「辦法」相對而言可實施性更強。比如它強調民間借貸合同的規範。由於鄂爾多斯出現的民間借貸糾紛有相當大的比例是因為沒有書面合同，無法提供借貸證據。根據辦法成立的民間借貸登記服務中心為當事人提供專門的規範書面合同供借貸，並要求當事人登記備案時提交合同摘要。
時代周報：我們注意到，這個辦法最大的亮點或許就是用自有資金放貸，這點是否太過嚴格？而且最主要的是，如何界定民間借貸中的流動資金，是否為「自有資金」？
黃震：這不算嚴格，這只是基本的考慮：主要是避免放貸人非法吸收公眾存款，放大民間借貸風險。它不僅是鄂爾多斯民間信貸暫行辦法的規定，全國民間經過批准的信貸公司都是這個規定，主要是規避了借貸公司吸取存款的業務。
時代周報：你主持起草了這個辦法，中間哪些條例被探討得比較多？
黃震：很多問題都是經過反覆探討的。比如可以納入人群的範圍。比如民間借貸登記服務中心的定位問題。其法律屬性究竟應該確定為政府職能部門、企業法人抑或事業法人？政府部門受限較多，企業法人自主性較大。如何能夠讓中心既承擔一定政府性的職能，又有較大的靈活性？需要巧妙處理，最終的選擇是企業法人。
要學會「戴著腳銬跳舞」
時代周報：該辦法中明確鄂爾多斯市政府鼓勵和支持設立企業化運營的民間借貸信息網絡平臺，創建民間借貸登記服務中心，這是不意味著P2P小額貸款將迎來一波大發展？
黃震：這是肯定的。P2P是趨勢。目前國家上沒有對民間借貸P2P平臺出臺法律進行調整，但P2P平臺在民間借貸中佔據越來越多的比重，提前在《民間借貸暫行辦法》中對P2P平臺進行規制，有利於P2P平臺更好地為民間借貸服務，同時去除非法集資等種種危險。另一方面，P2P平臺更容易進行數據記錄、分析，方便監管。其實鄂爾多斯現在已經有不少當地的P2P小額貸款公司。
時代周報：關於利率的問題，我看辦法裡只有一條好像一帶而過。這方面是怎麼樣的思路？
黃震：該辦法第九條明確指出：民間借貸交易雙方可以根據借貸雙方實際情況和市場行情自行約定借款利率，但其借款利率超過中國人民銀行規定的同期銀行貸款基準利率的4倍部分不受法律保護。這算是對利率市場化的一個認可了。
其實，鄂爾多斯暫行辦法出臺的總體要求首先是要合法，即在既有的法律框架下。雖然有些既有的相關法律是約束、制約，但你要學會戴著腳銬跳舞，儘量協調起來不衝突。
時代周報：我看辦法還有一條提到，成立私募債券投資基金參與民間借貸？
黃震：關於這一塊是打算由市金融工作辦公室另行制定。通過私募基金把錢規範起來。私募基金支持小貸公司，對私募基金的流向影響很大。
鄂爾多斯提出要打造「PE天堂」，過去私募基金主要是股權投資，但現在提出「私募債券投資基金」概念，以合夥企業的方式來積聚民間資本，而防止它落入非法集資或者非法吸收公眾存款的刑事犯罪，避免民間借貸落入刑事犯罪的嫌疑。
時代周報：你覺得《民間借貸暫行辦法》的樣本意義在哪裡？
黃震：過去民間借貸出了很多民間糾紛、法律問題。到底該怎麼辦？過去的思路就是事後救濟，出了問題再解決。但這往往很被動。鄂爾多斯這次是試圖化被動為主動，這也就意味著鄂爾多斯以後出現類似的糾紛的概率降低。用地方性辦法解決地方性問題，突破了以前是地方問題需要國家出臺法律的思路。體現了地方政府務實的態度，對其他地方政府有啟發。