【摘要】公共部門績效考核為公共部門提質增效以及杜絕公職人員庸政懶政發揮了積極作用，但有效的績效考核工具在實際操作中產生了以結果論英雄、一票否決式考核、留痕式考核、強迫分配比例、絕對追求量化和目標的百分百執行等誤區和扭曲行為。只有讓績效考核回歸績效管理本意，實施閉環管理，釐清組織、部門和個人績效，開展分類分層考核，強化績效反饋環節，並充分利用大數據技術，推進數位技術下的績效管理體系變革，才能正本清源有效破解上述誤區。
【關鍵詞】公共部門 績效考核 誤區 【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A
作為以服務和滿足於人民群眾需求為使命和執政目標的使命型政黨，各級幹部要提高政治能力、調查研究能力、科學決策能力等系列解決實際問題能力，而這些能力的養成有賴於在幹中學、幹中考。自績效考核這一管理工具進入中國公共部門，與中國政治體制、威權文化傳統以及幹部人事制度發生了積極化學反應，誕生了一種以下指標、定任務、考實績、查能力，並將考核結果與官員晉升緊密掛鈎的考核式治理，有效推動了公共部門提質增效和幹部能力提高。但考核式治理也存在著各類考核既相互割裂又相互混淆的狀況，此外，考核式治理由於強烈的指揮棒導向作用，在其極化運用或有所認知偏差地運用時往往帶來負面扭曲行為。因此，亟需識別和認識到公共部門績效考核中出現的系列誤區和扭曲行為，尋求有效的幹預對策，最大限度激發乾部等公職人員幹事的動力。
公共部門績效考核存在的各類誤區和扭曲行為
一票否決式考核引致的扭曲行為。考核式治理一旦形成，縱向層級間一旦體會到考核帶來的強有力行為導向作用和工作驅動作用，各級部門往往自上而下地將本職能域中上級部門最關注的困擾問題設定為一票否決指標。計劃生育指標就曾被設定為一票否決指標。與區域社會安定有序、人民幸福密切關聯的安全生產指標（尤其是涉及多人死亡的特重大安全事故）、殺人刑事案件指標、群體性事件指標、進京信訪指標等也常在一票否決指標中出現。一票否決意味著該意外事件發生將抹殺該部門該領導年度所有業績。其設置初衷是通過在考核模型中對此類結果設置超乎尋常的權重，來推動各層級政府各有關部門對此類問題的重視。但實際運作時，從表象上降低和杜絕這些事件，而不是通過源頭治理來減少負性事件成了工作重心。
以結果定英雄式考核引致的扭曲行為。過於強調結果導向的考核容易造成「救火式治理」，容易出現與一票否決考核類似的扭曲現象，要麼急功近利地狠抓結果，短時間內追求成績出現，要麼對不利的結果進行虛報瞞報弄虛作假，以至於隱患被累計疊加。績效是多因性的，每一個績效結果都既反映了行為者的能力和努力，也體現了行為者所處的條件情境和所獲得的機遇。以結果定英雄，既容易抹殺因條件、機遇等環境因素造成的結果差強人意部門和領導的付出和努力，誤傷了這些人員的積極性，也容易使得表現優秀部門和人員「馬太效應」凸顯。此外，由於當前大量公共部門員工年度績效考核並不與部門績效或組織績效關聯，結果論英雄往往只決定了官員晉升，這一定程度也引致了員工的消極認知和牴觸行為。
追求絕對量化引致的誤區和扭曲行為。當目標管理責任制（無論是綜合型目標責任制還是部門責任制或專項工作目標責任制）在公共部門大行其道，這種來源於企業目標管理法的績效考核方式在使用時被要求確定精細的定量指標，呈現了公共部門的泰勒主義。但是公共部門大量工作是事務性、職能性的工作，它們是根據部門的權責差異而產生的行政行為或公共服務行為，這些行為很難用絕對定量標準來度量，如果非要為此確定定量指標，那麼不僅在目標制定上需要耗費大量人力物力，還需要在考核過程中投入大量人力物力，來核驗這些指標是否達成，以及達成情況。任何考核都是有成本的，毫無疑問的是，在追求絕對量化考核時，公共部門的考核成本將翻倍，形成事倍功半結果。此外，由於目標責任制考核更多體現在組織和部門考核上，大量公共部門員工的績效考核依然是德能勤績廉的定性評價考核，導致公共部門績效考核中組織考核與員工考核出現了脫節和分離——組織考核精細化和員工考核模糊化，這既使得公共部門組織目標難以傳導到組織內各崗位的每一個員工、不同崗位員工考核千崗一面，也使得組織內工作業績突出的員工難以得到應有肯定。
考核結果強迫分布引致的不公平感和扭曲行為。當前公共部門人員考核，往往實施了結果分等的強迫分布模式，即考核實施前明確了優秀、稱職、基本稱職和不稱職各考核等次的人員比例，一般情況下規定各部門優秀等級人員只佔15%以內。強迫分布的配比式考核，忽視了不同部門工作性質和人員業績的差異，對於那些整個部門業績突出，大部分人員表現優異的部門來說，是一種形式公平但實際不公平。強迫分布的配比式考核原理是假設公共部門人員的各類行為都呈現正態分布，優秀的和不稱職人員都只佔正態分布兩頭的較小比例。事實上，公共部門人員的工作行為是一種制度行為，就制度行為而言，存在著最基本的底線要求，所有入職人員都具備稱職以上行為，這是一種偏態分布的行為。
追求目標百分之百執行的誤區和扭曲行為。當前，在績效至上主義和考核至上主義的導向下，公共部門以目標責任制為導引實施人員的壓力和激勵聯動管理，並頻頻以超額、超前完成既定的績效指標作為獎勵依據。比如，在什麼時間之前完成某某工程建設，在某年某月某日前解決貧困縣問題。百分之百執行目標以及超額超前獎勵的泰勒制績效管理在公共部門實施的前提是科學精準地制定績效目標。但公共部門考核指標的確定往往是基於對未來的研判，公共事務的發展態勢受政治經濟等各類因素影響極大，不確定性大，完全精準科學地預測存在困難。此外，涉及到時間感知，人類往往受時間和活動分離帶來的偏差體驗影響，以及對工程類項目的時間估計的樂觀偏差，往往無法預測準確的未來時間，呈現出偏樂觀的估計。人為工期壓力往往滋生了偷工減料等風險隱患。
留痕式考核引致的繁文縟節和本末倒置行為。由於過度追求結果導向考核帶來了下級部門圍繞結果而產生系列扭曲行為，各地在基層治理中開始轉向強調過程行為，考核中設置大量過程性指標，要求下級部門提供基於過程管理的證據，比如專本專用的工作檯帳等，誕生留痕考核。留痕考核容易引致基層工作的另一個極端，即為考核而做事，或認認真真走形式，或在考核前轟轟烈烈突擊趕材料，忽視了基層工作的真正目標。留痕考核不僅容易讓被考核人員出現本末倒置的扭曲行為，以開會和發文代替落實，以擺拍和報導替代工作實效，也人為增加了基層負擔，讓基層在幹工作的同時還需時刻應對繁文縟節的留痕要求。
破解公共部門績效考核各類誤區和扭曲行為之策
讓考核回歸績效管理的本意，實施全過程閉環管理。績效管理的本意和最終目的是促進績效提升或改進。績效管理是一個系統工程，它包含了多個相互聯繫的環節：上下級部門或上下級人員間共同研討確立績效指標、實施績效監測和評估、討論績效結果和原因分析、跟進後續獎懲措施和改進措施等。該系統工程循環往復，構成一種常態化的日常管理工具，而績效考核只是該系統中的一個重要環節。因此，績效考核工具在治理中的使用也應該常態化循環化，從而有效避免運動式治理中一次性地使用績效考核工具。比如創衛創城等工作時轟轟烈烈全員發動，一旦考核結束煙消雲散故態復萌。
依據考核目的的差異確定績效考核指標和內容。任何績效管理系統都始於績效指標確定，而這取決於績效管理的目的。公共部門績效管理的目的可以分為基於目標達成的考核、基於晉升的考核、服務於培訓發展的考核和基於工作改進的考核等。如果其目的是為了實現目標責任制、達成上級下派的績效任務，績效指標設置適宜更多使用結果導向指標，遵循SMART原則。若考核是為了晉升目的，那麼績效指標宜全面評測績效結果、個體能力特徵和態度動機等。如果考核是為了績效改進目的，那麼應更多關注引起績效結果的過程性行為。這樣依目的調整績效考核系統能有效地避免那些單純強調結果導向或單獨要求過程留痕的「一刀切」考核。
此外，要關注目標的暫時穩定性和適時可調整性。公共部門在設定公共基礎設施建設等目標責任問題時，一方面既要科學設置目標，另一方面應建立定期的目標審視和調整制度，根據公共基礎設施建設進展及時評估及時調整目標，避免一味強調超前超額完成而引致的偷工減料等行為。
實施分層分類考核，釐清組織、部門和個體績效的關係。組織績效、部門績效與個體績效之間既相互區別又緊密聯繫，基於所有組織目標都由組織內部門團隊和每個員工協同完成，且各層級領導分別負責了組織、部門等績效，因而宜對公共部門不同層級人員進行分層考核分比例掛鈎，高層級領導考核體系中組織業績佔較大比重，部門和個體業績佔少量比重，中層級領導部門業績佔較大比重，組織業績和個人業績佔少量比重，而基層員工組織和部門業績佔一定比重，個體業績佔較大比重。
實施分類考核，根據區域差異、公共部門的組織差異和部門差異設置考核目標，杜絕「一刀切」。在目標責任制管理中，分區域設定適用的指標，避免對不同經濟社會發展地區採用統一的人才數量指標、經濟發展指標和平安治理指標等，比如，對於後發區域在綜合考核時以生態環保指標、特色實用人才作為其目標責任考核的主要指標。此外，建議用相對值考核來代替絕對值考核，比如以常駐人口的萬人數、萬車數、GDP值等作為考核指標的調整係數，這樣可以更科學地比較經濟社會發展不同區域的社會治理任務和績效要求。
對不同部門實施定量和定性不等的考核指標，並採用分段式考核（即先實施部門評價劃分部門等級，為優秀部門分配更高優秀員工比例），解決部門苦樂不均和全員優秀部門因強迫分布配比而引致的不公平性操作。
強化績效反饋環節，從以結果定成敗轉到基於結果的績效訪談。引進公共部門的績效訪談，將其作為績效管理中重要的正式化制度。績效反饋的缺乏是導致績效管理中各類不公平認知的很重要原因。一個有效的績效訪談，既能全面審視、總結和檢討當前取得成績和不良績效的原因，更能圍繞公共部門組織和個人的未來發展制定改進和提升計劃。公共部門中每一個上級主管應負責績效反饋工作，通過預先制定訪談日程和計劃、準備客觀素材和通知被反饋部門和員工等，實現上級部門上級領導與下級部門和員工就績效問題上的充分溝通，在反饋訪談中為員工提供建設性的幫助，促使下級部門領導清晰認識部門問題，找到癥結獲取支持，被考評員工能在能力上、行為上以及職業發展上找到進步路徑。實施在考核結果獎懲掛鈎之前的績效反饋訪談還能化解上下級對考核結果認知不一致引致的牴觸。
變一票否決的負向懲戒為正向激勵，科學設置負性事件降低額為正向激勵依據。一票否決式考核其積極之處在於壓實責任、增強下級部門和員工的壓力感、責任心，但由此引致的虛報瞞報等扭曲行為更加助長了負性事件加劇。釐清和剝離公共部門因人員玩忽職守、瀆職懈怠等造成的責任性負性事件，合理設定各類負性事件的容忍度，將負性事件的降低額與正向激勵掛鈎，激發公共部門人員努力減少不良行為和負性事件的強大動機。
有效結合數位技術，實現基於自然留痕和自動抓取績效管理變革。在企業管理領域，數位化技術已賦能績效管理工作，通過智慧型手機應用，能自動獲取工作群組中每個員工的結果性和過程性績效指標的數據或行為，同樣，數字時代，也可以藉助數位技術助力和賦能公共部門績效管理。比如公共部門窗口崗位的工作人員，其日常工作行為能通過電子政務系統的自動留痕，實現績效數據自動抓取。因此，通過大數據技術賦能，我們不僅可改變以往公共部門考核靠聽取匯報、查閱資料、民主評議、個別談話、延伸檢查等程序和方法，杜絕此類方法對人工留痕的要求和助推，為基層考核減負，此外，通過公共部門間的數據共享和自動推送，可以自動獲取諸如12345群眾投訴、有效警情等社會治理領域實時呈現的結果性數據，杜絕人工報送導致的虛報瞞報漏報等各類可能的考核數據失真。
目前公共部門人員績效及管理面臨動態、靜態和情態等多維困境，大數據背景下公共部門可以從構建一個基於大數據背景的公共部門人員績效管理體系作為解決突破口，在這個系統中，通過電子政務平臺、各類智能終端、傳感器等歸集、關聯、交換和共享相關績效數據，實現績效數據信息化和實時化，轉變傳統績效管理僅擁有靜止基礎數據的缺陷，建立自動留痕的動態資料庫、內部開放數據平臺，推動全員共享共識的OKR式績效管理辦法在公共部門得以落地。此外，通過對不同來源的大數據信息進行綜合分析，形成與公共部門人員相關聯的立體化績效數據，解決公共部門績效考核中基層員工考核和部門考核以及負責人考核完全脫節的現狀，創新績效管理方法，真正實現以績效管理助推公共部門服務和效能提升。
（作者為浙江大學公共管理學院教授、博導）
【參考文獻】
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③姚洋、張牧揚：《官員績效與晉升錦標賽——來自城市數據的證據》，《經濟研究》，2013年第1期。
責編/周小梨 美編/李祥峰
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