【洞見】網際網路彩票：發展機遇還是潘多拉盒子？
當傳統彩票這一特殊消費領域與網際網路相碰撞時，會帶給我們什麼樣的變化？在此背景下又應當怎樣科學和健康地發展中國的彩票事業？對此，我們需要認真冷靜地思考。
河南財經政法大學彩票研究所所長 馮百鳴
網際網路彩票六大管理困境
2014年由於巴西足球世界盃的舉辦，體彩的網上銷售呈現爆發式的增長，6月和7月兩個月的競猜彩票銷售額近200億元，這裡主要是網際網路彩票的貢獻。預計2014年全年網際網路彩票銷售總量可達700億～800億元人民幣。
彩票引入網際網路，優點在於便捷、低成本、購彩兌獎流程優化、發售渠道更廣、吸引了高收入群體購彩以及信息服務更加完備等。
但是，由於網際網路的營銷模式是層層授權的，因此，與相對嚴謹的傳統銷售彩票流程相比，網際網路營銷模式增加了管理的層級和風險，主要表現在以下六個方面。
1.數據安全存風險
與傳統的線下購彩流程相比，網際網路購彩引入了代購網站，且很多時候取消了紙質票，這個簡單的做法卻徹底打亂了彩票傳統做法的安全性，割裂了彩民與彩票發行機構的關係，由此會滋生若干數據安全問題。
銷售數據不安全 網站獲得彩票銷售授權，目前沒有一個統一的規範。各個彩票銷售網站可能只有授權而沒有監管。在缺乏監管手段下的層層授權、級級授權，使得網站技術系統、代購網站各自為政，彩票銷售數據完全處於黑箱之中，並非完全是與各地彩票發行中心的數據處理中心實時相連。因此，彩票銷售數據的完備性、獨立性和安全性都沒有得到充分的保障。
非法彩票與詐騙風險 網際網路彩票發展之初，各大網絡代售商尚有自己的出票系統，能夠為彩民出具紙質票，但只有中獎了的彩民才對紙質票感興趣。另外，各地對網絡購買彩票也存在管理上的變通，使得紙質票這一本來還能起到一定監管作用的有效手段，也變得微弱起來。
倘若不出票，何以知道銷量到底是多少？網際網路代銷網站成百上千，市場有這麼大的容量能夠支撐它們生存嗎？不出票就可以不交公益金，就可不繳發行費，這實際上就是私彩。
按照《彩票管理條例實施細則》第七條第四款的解釋，「未經彩票發行機構、彩票銷售機構委託，擅自銷售的福利彩票、體育彩票」也是非法彩票。從這個意義上來說，目前網絡上有相當數量網站銷售的彩票都屬於非法彩票。而按照有關法律的規定，這實際上已經構成了非法經營罪。
其實監管彩票網站的銷售數據並不困難。按照《網際網路銷售彩票管理暫行辦法》第二十一條的規定：「彩票發行機構、經授權的彩票銷售機構應當保存彩票銷售原始數據，保存期限不得少於60個月。」有關部門只要定期將有關彩票銷售網站的銷售數據與相關省、自治區、直轄市彩票發行中心的資料庫數據進行比對，非法銷售彩票的網站便無處遁形。
彩民個人信息安全無保障 與傳統彩票銷售方式不同，彩民在網上投注必須使用真實的身份信息和綁定的投注資金帳戶信息進行投注。因此彩民在網上購彩存在個人信息洩露的風險。
事實上存在一些不法網站，名義上是銷售彩票，同時將彩民的個人信息整理分類，如用戶的真實姓名、身份證號碼、手機號碼、電子郵箱、銀行卡帳號等。將此類信息轉讓給第三方進行銷售以獲取利益。
此外，當彩民獲得大獎時，兌獎是由省級彩票發行中心實現的，一般說來個人信息不會洩露，但是，經過網站購彩中大獎時，由於網站掌握了彩民的真實身份信息，很多彩民十分擔心中大獎信息的洩露。
2.彩民與網站信息不對稱
彩民目前在網絡上購買彩票的最大風險還是信息不對稱的風險。我們在網絡上搜集了十幾家主要購彩網站的彩民購彩協議文本，如騰訊彩票的《Q彩票平臺服務協議》、淘寶彩票的《彩票電話簡訊投注規則》、百度彩票的《電話投注協議》以及網易彩票的《委託投注規則》等，發現這些協議或規則中存在許多不平等條款，其中最主要的免責條款對彩票購買者是不利的，也是不平等的。換句話說，網絡上購買的彩票真實信息的認定並不能像購買紙質彩票那樣保險。一旦出現糾紛，無論從協議方面或者是證據方面，彩民完全不佔優勢。
3.問題彩民管控更加難
嚴格說來，目前所謂的網際網路彩票還不是嚴格意義上的網絡彩票，它只是將傳統的彩票放到網絡上進行銷售而已。一旦開發出專門在網絡上銷售的彩票遊戲，如何管控，防止彩民沉溺於此類遊戲，將會形成更複雜的監管問題。比如，網絡彩票遊戲的返獎比例應該多高？開獎的速度應該多快？網絡彩票遊戲是否應當與現有的高頻彩票遊戲直接競爭？網絡彩票遊戲玩家每天的投注額應當進行限制嗎？如果進行限制的話，多高的投注額合適，50元、100元，還是更多？彩民每天玩網絡彩票遊戲的時間應該進行限制嗎？每天玩幾個小時是合適的？
目前，眾多的彩票發行機構都在研發此類遊戲，並在積極公關彩票監管部門要求迅速上市，相信很快就會有此類遊戲在中國面世。我們的看法是，監管部門應當慎重對待，科學嚴密地論證，穩步發展，不可操之過急。
4.未成年人購彩難監管
關於對未成年人購彩問題，《彩票管理條例》和《網際網路彩票銷售管理暫行辦法》都有明文規定予以制止。在傳統投注站營銷模式下，這種規定很容易得到貫徹執行。但是，在網際網路彩票的銷售模式下，網站存在著向未成年人銷售彩票的風險。主要的問題在於：一是現行的手機實名購買和銀行借記卡辦理的年齡限制是16周歲以上，除非進行身份證信息認證，目前在網絡上未成年人實際上是可以購買到彩票的；二是即使在實行嚴格的身份證信息認證的狀況下，未成年人也完全有可能利用父母的身份證信息和用父母的名義為其辦理的銀行卡和手機卡來註冊彩票投注帳戶。這樣一來，限制未成年人購買彩票的法律規定就難以完全得到嚴格地執行。
5.網絡銷售渠道帶來地區利益衝突
在網際網路彩票銷售模式下，各行政區域間勢必形成競爭的態勢。一個典型的案例是近幾年江西省彩票銷售量的異常增長。2009年江西省的彩票銷售量僅有23.41億元，在全國排名第21位，中部六省份排名第五位，這與其經濟發展水平是相符的。但是到了2013年，江西省全年的彩票銷售量達到了99.37億元，比2009年翻了兩番多，增長率位居全國前茅。江西省在中部六省份彩票銷售量的排名上升到第三位，在全國的排名迅速攀升到第12位。其實，江西省彩票銷售量的異常增長主要是由於網際網路彩票銷售帶來的。在當地彩票有關部門的默許下，江西省彩票發行機構與一些網際網路彩票銷售網站籤訂了相關代理銷售協議，這樣就將其他地區彩民在網上購買的彩票的流量放在了江西省出票。在彩票界這幾乎是一個公開的秘密。
儘管《網際網路銷售彩票管理暫行辦法》第二十六條規定：「對網際網路銷售彩票銷量進行省際劃分，並分別計入各省、自治區、直轄市的彩票銷量。」實際上難以完全做到，監管有相當的難度。
6.線上線下渠道利益有衝突
現行的網際網路彩票營銷模式對現行的投注站營銷模式形成了不公平競爭和巨大的衝擊。
目前全國兩彩機構的彩票投注站點有數十萬個，涉及從業人員近百萬人。這些人基本上是中低收入者。傳統實體投注站的彩票代銷費用一般為7%（個別省市為8%）。由於近年來城市房屋租賃費用和人員工資的迅速攀升，使得很多銷售量較低的投注站經營難以為繼。河南財經政法大學彩票研究所2012年曾對河南省21個縣級以上城市的1413個福彩投注站經營狀況進行專項調查，結果表明：平均每個投注站的年彩票銷售額為52.95萬元，平均年收入為3.71萬元（佣金按7%計算），除去平均年房租1.35萬元，則平均每個投注站的年實際收入僅為2.36萬元，而這些投注站業主的平均年家庭收入也僅為3.06萬元。
而目前網際網路彩票獲取的10％～12%的彩票代銷佣金是不公平的，在彩票銷量達到一定規模的情況下，彩票網站的經營成本要遠低於實體彩票投注站點，收益則更高。從理論上來說，網際網路彩票的代理佣金應該比實體投注站更低，彩票發行機構則可以將節省下來的彩票發行費用用於積累更多的公益金和提高彩民的返獎比例。
五原則助力網際網路彩票良性發展
我們認為，科學地發展網際網路彩票事業應當秉持以下五個原則：
1.提高網際網路銷售門檻
網際網路彩票的銷售必須實行嚴格的監管。由於《網際網路彩票銷售管理暫行辦法》在試行過程中存在一定的不完善之處，同時由於移動網際網路技術的快速發展，所謂電話銷售和網際網路銷售實際上已經是同一個概念。可以考慮將兩個管理辦法合二為一重新修訂，充分考慮到網際網路銷售彩票的風險以及管控措施，進一步提高網際網路銷售企業的入門門檻，從而保證具有優質資源的網際網路企業進入到彩票業。
在監管機制上，努力克服單純行政監管的弱點，可以考慮對網際網路彩票進行第三方實時監管，嚴格保證彩票的合法銷售，打擊非法彩票和違法犯罪。
2.避免千百家混亂爭賣
彩票發行量並不是規模越大越好，必須充分考慮到彩票業發展帶來的負面社會效應和國家信譽有可能受到損害的巨大風險。因此，中國的彩票發展需要控制規模，網際網路彩票的發展同樣需要控制規模。
同時，我們認為必須立即改變目前這種千百個彩票網站爭賣彩票的混亂局面，希望國家彩票發行管理機構和監管部門下大力氣進行整頓，兩家彩票機構（中體彩和易迅天空網絡）有十家合作的銷售網站已經足矣。
3.適應網絡彩民年輕化趨勢
網際網路彩票的發行管理和監管模式不同於傳統彩票，更需要管理的創新。
首先，應當建立一個統一的電子票發售管理系統。彩民購彩後可以在線驗證電子票，彩民面對的始終是彩票官方機構，而不是網站。電子彩票是採用電子籤名、電子加密技術，把購彩相關信息，封裝在一個具有法律效力、不可更改和高度安全的電子文件中，彩民可以隨時隨地從官網上下載、保存在本地，用專有工具可以展現購彩內容。這樣一來，網際網路彩票的發售、管理就有了嚴密的電子技術保障。
其次，還應注重開發出不同於現行電腦彩票的網際網路彩票品種，以小額度、適度頻率、限定投注金額和趣味性為主要特徵，以適應網絡彩民年輕化的需要。
最後，還應當建立第三方市場評估機制，對網際網路彩票的消費行為進行調查研究分析，為發行管理提供科學的實證參考數據。
4.改變彩票同質化現象
無論是福利彩票還是體育彩票，儘管它們分屬兩個國務院部委發行管理，但目前這兩種彩票的品種和結構存在著高度的同質化現象，這種現象的背後原因是兩家發行機構為了獲取彩票的高額銷量而造成的。
在發展網際網路彩票時，監管部門應注意堅持良性競爭原則。一方面開發的網際網路彩票品種應當加以區分，另一方面每家機構的網絡彩票品種不應與另一家彩票機構已有的彩票品種和銷售區域相互重合，避免進行直接競爭。
5.以公益性為基
彩票存在的根本理由就在於它的公益性，公益性是彩票業合法存在的正義性基礎。但是，在我國彩票業的發展向著高頻率、高返獎率的方向進行的同時，彩票發行業的公益性越來越受到嚴重質疑。
而如何有序發展網際網路彩票，使之不至於成為青少年的毒害品，也是彩票業必須考慮的嚴肅課題。我們的答案只有一個：這就是堅持網際網路彩票的公益性，科學地設計和管理網際網路彩票，以公益性募集資金為核心目標，避免為了競爭、為了銷量的惡性發展。