巴列維國王的「白色革命」為什麼失敗了?

2021-02-13 聖大燕園

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從經濟學的角度看,政治不過就是決定公共物品提供即公共資源配置的社會機制。向誰收稅,收多少稅,公共資源的配置方向,預算權如何分配,如何決策等,根本就不是什麼純粹的經濟問題,而是關係到民主和法治的大問題。

——王宏、高玉琢:《預算法治及其廉政功能》

一、「白色革命」印發的欣欣向榮

伊朗「白色革命」是巴列維在1962年發動的。「白色革命」意思就是「不流血的革命」。50年代末期,伊朗經濟形勢不斷惡化,貪汙等問題使國家收入如水入沙漠,同時社會上高利貸盛行,失業率在增加,社會和政治動亂力量在不知不覺間積聚起來。

在這種形勢下,巴列維提出了「白色革命」的12條原則,主要內容包括:1.廢除佃農制,凡是大地主佔有的土地,均應重新分配給農民所有。2.全部森林屬於國家所有。3.將所有政府經營的工業企業出售給合作社和個人。4.這些出售的企業所獲利潤,應由勞資雙方分享。5;修改選舉法,準備實行普選,特別是婦女都要參加普選。6.建立一支知識分子大軍,凡是應服兵役的高級中學畢業生,均可擔任教師。7.建立一支由各科醫生所組成的衛生工作者大軍,到農村去進行免費醫療工作。8.要建立一支促進農業發展的大軍。9.在所有的農村,都要建立公正的法庭。10.全部水利資源屬國家所有。11.制定全國性城鄉建設的規劃。12.改組所有政府機關,行政權力下放,並全面改進國民教育。

「白色革命」只用了短短十幾年時間就取得了耀眼的成就:伊朗的經濟幾乎瞬間創造了一個「奇蹟」,人均收入由不足200美元,猛升到2000多美元。1968-1978年間經濟平均年增長速度為16-17%, 按人口平均的國民產值從1960-1961年度的160美元很快躍增為1977-1978年度的2250美元。特別是1973年,國家每年的石油收入從40億美元猛增至200多億美元,從而從債務國突變為債權國。政府的收入也因此超速增長,規模日益擴大。

然而,經濟的高速發展並沒有帶動伊朗人民整體生活水平的同步提高,貧富分化日益嚴重。工業化進程的加速一方面刺激了對勞動力的廣泛需求,吸引了大量的鄉村人口移入城市,另一方面則導致了城市人口的膨脹,貧富分化問題日益突出,各種社會矛盾集中激化。1974年的調查顯示,73%的工人收入低於最低生活水準,眾多工人只好全家住貧民窟。然而,一小撮人發了大財,擁有豪華的西式別墅,過著燈紅酒綠、紙醉金迷的生活,而佔人口半數以上的居民,卻依然處於最低生活水平之下,赤貧如洗。

鑑於這種改革的結果,許多受過教育的伊朗人開始反對國王的政權,學生們尤其憎惡國王對自由的壓制。

1978年秋,擁有絕對國家暴力權柄的巴列維國王,被「伊斯蘭」革命所推翻。反對者來自社會各界:「工人、知識分子、市場商人、戴或不戴面紗的婦女、纏著黑色、綠色和白色頭巾的教士、孩子、青少年、穿西服的富人和衣衫襤褸的窮人。」

坦率地說,如果僅僅從巴列維國王發動「白色革命」的動機及其個人品質看,很難找到「白色革命」失敗的真正原因。在「白色革命」中,巴列維國王率先垂範,把自己的125萬英畝土地(佔伊朗可耕土地面積的1/4)分給了伊朗農民,農民們因此感激得匍匐在地上親吻他的腳。

那麼,究竟是什麼原因導致了「白色革命」的失敗呢?

二、「白色革命」失敗的原因

(1)誰是最高「稅權」的真正執掌者?

徵稅權是任何統治者或治理者都必須擁有的一種強制力量,這種強制力量的合法性在於其是否得到被管理者,即納稅人的同意。無疑,只有徵得納稅人同意的稅權才是合法的,才是納稅人應該且必須服從的。因此,只有在合法稅權強制下的徵稅才是合法的。

那麼,伊朗的「稅權」有沒有經過廣大納稅人的同意呢?整個伊朗的財稅大權,諸如徵多少稅,向誰徵稅,何時何地徵稅以及如何用稅,向哪裡用稅,用多少稅等等重大問題的決策權,都掌握在國王巴列維一個人手裡。或者說,「白色革命」實際上體現的只是巴列維國王一個人的意志。而且,鑑於人性在無實質性約束制衡情況下,總是趨於追求權力最大化的事實,巴列維自然會趨於掌握所有的財稅大權,實現自己的財稅意志。諸如增強國力,鞏固政權,大幹快上「形象工程」、「政績工程」等,都只以自己的意志和利益為圓心。而且他認為,這是天經地義的,任何人不得置疑。巴列維將自己打造成了一個現代獨裁者,為了保持政權穩固的基礎,就不顧一切地擴軍備戰,不斷追加軍費開支;同時不停地加強龐大的官僚體系建設,以便實現其獨裁統治。結果,政府機構和官僚隊伍,包括知識界和政府僱員的人數就越來越多。

(2)沒有公正的稅收與搶劫相仿

託克維爾說:「對享有特權者來說,最危險的特權是金錢特權。人們一眼就能看出這種特權的範圍有多大,等看清楚時,便十分不快。金錢特權所產生的金額有多少,它所產生的仇恨就有多少。」巴列維家族本身就是一個依靠暴力與專制支撐的特別集團,他們享有大量看似合法但卻極為不合理的特權。伴隨「白色革命」的「深化」,財富就在巴列維的獨裁暴力掩護下,迅速集中到巴列維王室的五十個家庭和一千家名門望族之中。據《金融時報》的調查,「國王、他的姐妹和王親國戚至少在一百零五個工廠企業的財政上插了一手,合股經營了十七家銀行和保險公司、二十五家冶金和礦山公司、近五十家建築公司和數量類似的食品廠。巴列維家族控制了二十四家豪華飯店,實際上壟斷了旅遊業、公寓居住區、商業中心以及附屬的水泥和鋼鐵製造業……」

奧古斯丁在《上帝之城》中說:「如果沒有正義,王國和大的搶劫集團有什麼分別?」誠哉斯言。

(3)「稅權」的終極目的究竟是什麼?

人們為什麼要同意和讓渡自己的權力?目的無非是為了獲取更大的利益,以免承受巨大的傷害。因此,增進全社會和每個人的利益總量,無疑就是一切權力的終極目的――這也包括「稅權」的終極目的。這樣,一切制度,包括財政、預算和稅制的優劣判定,就只能依據這一終極目的——增進全社會和每個人的利益總量——的標準來判斷。或者說,一切革命或者制度改革,如果順應這一終極目的,就可能走在文明、成功的大道之上;反之,則會背離正確的方向。

可以說伴隨伊朗「白色革命」而展開的稅製革命,從一開始就背離了這一終極目的。伊朗的一切稅製革命,其根本目的都在於鞏固巴列維的政權,都是圍繞王權的延續和加固展開的。因此,一方面是通過獨裁的手段和途徑任意向納稅人徵稅,無限度地攫取財富,橫徵暴斂;另一方面則是根據巴列維專制政權的需要,任意支出,揮霍浪費。沙利文寫道:「他們(窮人)的收入雖然比他們有生以來所能期望的還要高得多,但各種開支也使他們非常不滿。他們眼巴巴地望著為進行投機買賣建起來待價而沽的高樓大廈空著沒人住,而自己在德黑蘭南部的貧民區,十幾個人住在一個房間裡。他們看到政府官員和中產階級乘坐有專職司機駕駛的奔馳牌轎車在城裡來來往往,自己卻因公共運輸工具嚴重不足而不得不拼命擠車。他們的失望和不滿是大量的,而能使他們感到寬慰的事情又實在太少了。他們當中許多人吸毒成癮,許多人盲目地以流氓行為來發洩心中的怨恨。」原因很簡單,稅收與財政支出,都背離了人民的基本福利要求,背離了稅收的終極目的。整個國家,貧富差距越來越懸殊,社會矛盾越來越激化,各階層的普遍不滿與日俱增,最終導致民心的喪失。

(4)內部機制能有效地監控「財政公正」嗎?

權力導致腐敗,絕對權力導致絕對的腐敗。伊朗「白色革命」,自始至終都是在巴列維的獨裁專制權力下導演和推動的。巴列維國王的權力是絕對的、無限的。這也意味著,惟有巴列維國王一人擁有國家治理的全部自由,除此之外任何人,包括王公大臣們,官僚集團,都無權管理國家的一切公共事務,包括財政事務。這樣,「白色革命」看似動機純潔和高尚,實際上就其本質而言,是缺乏人權、法治、民主、憲政的。

巴列維國王為了解決普遍的腐敗與浪費而刻意組織起來的反腐組織——「皇家調查委員會」,其實既是非法的,也是無力的,根本不可能對伊朗體制性的腐敗產生實質性的遏制與懲治。因此,腐敗幾乎是一種與生俱來的毒瘤,始終潛存在伊朗專制體制的體內。對腐敗,不能說巴列維國王沒有覺察,否則,就不會成立所謂「皇家調查委員會」。甚至在他流亡國外的生命最後時刻,依然認為成立於一九七六年秋的「皇家調查委員會」是監督官員的最佳機制:「這是檢查國家事務的現代化服務機構。在我看來,這種自我評價的辦法比西方國家必須依靠『忠誠的反對派』的辦法更加可靠、更加公正。」巴列維認為「只有在君主立憲制的庇護下,伊朗各級生活才能廣泛實行民主化。」「因此,為了實現真正的帝國民主,就需要有一個君主從上邊進行統一。」

然而,巴列維直至告別人世之時,都沒有弄明白,它失敗的真正根源就在於自己堅守的專制體制本身的極端惡劣性,在於他沒有弄清楚自己所奉行的獨裁制度,本來就是一種違背人性的、極端不人道、不公正、不自由的體制,這一體制性,是從根本上拒斥廣大民眾監督的,是從心底裡敵視廣大民眾的。因此,其權力自然缺少民主制度的根本性約束,缺少法治和憲政制度的根本性約束。所謂的「皇家調查委員會」,不過是為國王一人負責辦事的機構,監督和制約的只能是皇家之外運氣不好的官員,而對國王及其皇家成員的監督與制約,只能是「聾子的耳朵」。事實上,伊朗最大的腐敗者就是國王及其家族。他們富甲天下,王族成員總共63人,卻在瑞士銀行有數十億美元存款。國王本人揮金如土、窮奢極欲,用黃金建造廁所,花費10多億美元為自己預修墳墓。首相和各部部長也照此辦理,想方設法為自己撈錢,除公開的合法收入外,紛紛在各大公司和政府機關設立秘密預算,日常生活甚至「從荷蘭買花,從法國買礦泉水,從東地中海購買野味,從非洲購買水果」。一家美國雜誌稱,到1977年,伊朗官僚腐敗的程度「已經達到沸點」。1973-1974年度的調查顯示,伊朗人貧富異常懸殊,最富的20%的人佔總消費的55.5%,而最窮的20%的人僅佔總消費的3.7%。

三、伊朗「白色革命」失敗的啟示

毋庸諱言,一個國家最大的腐敗和浪費,最可能發生的領域就是財稅,這是一種體制性的、披著合法外衣的腐敗。巴列維至死都不明白――只有權力互相制衡、限制的民主憲政,才是防止、反對腐敗的有效措施和根本制度。

伊朗「白色革命」給予世人的警示與啟示是多方面,其中財政警示最值得關注。100多年前,法國思想家託克維爾曾在分析法國大革命的原因時就指出:「經濟的飛速發展,造成了史無前例的國家經濟繁榮。這種不斷增長的繁榮,未能安定民心,卻到處激起了人們的不安情緒,恰恰是在法國經濟狀況得到最明顯改善的地方,群眾的不滿達到了頂點。」這無疑是在警示我們,在經濟高速發展,政府收入超常增長之時,一定要注意遵循公共財政支出的終極目的,從根本上解決公共財政的合法性以及制衡與監督問題。

王宏 法學博士,中國法學會會員。上海師範大學法政學院法律系講師,上海師範大學預防職務犯罪研究中心主任助理。主要研究方向為憲法與行政法學,經濟行政法,環境法。

高玉琢 現為復旦大學副教授。曾獲第47批中國博士後科學基金資助。主要研究領域為金融監管、金融危機的制度控制等。

定價:49.00元

出版社:北京大學出版社

出版日期:2015年1月

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北大社聖大燕園編輯部


Q&A

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