法制網 試點兩月79件人民調解協議被訴前確認
法制網定西(甘肅)9月2日電 記者周文馨 通過訴前司法「確認」，就可以賦予人民調解協議法律效力。記者今天獲悉，一項開創全國先河的糾紛解決機制已在甘肅省定西市基層法院初步建立。
記者了解到，這項名為「人民調解協議確認機制」的具體運作方法是：人民調解委員會等非訴訟調解組織對當事人之間的矛盾糾紛進行調解達成協議後，經當事人申請，人民法院經過審查認為協議內容合法，就可以出具法律文書確認該調解協議有效。確認後的人民調解協議具有法律效力，當事人必須履行，不能反悔也不能另行起訴；如果一方拒絕履行協議，另一方當事人可直接申請人民法院強制執行。
定西市中級人民法院院長時春明特別強調說，此舉與其他少數地方法院實施的「人民調解協議確認機制」有著本質上的區別。定西市法院試點的這項制度，是當事人對調解協議沒有反悔，即沒有進入訴訟程序前的確認；而其他地方對人民調解協議的確認，都是當事人反悔，並以同樣事實起訴後，人民法院在審判中審查調解協議內容合法而進行的確認，即訴訟中的確認。
據統計，這項制度在定西市法院12個法庭全面試點兩個多月以來，共對79件人民調解協議進行了確認，涉案標的32萬餘元。其中，73件現已執行，均為當事人自動履行。
據介紹，這項制度將於明年在定西市全市法院普遍推行。
定西法院首創「人民調解協議確認機制」 人民調解協議訴前經法院確認後具有法律效力 拒絕履行法院可能強制執行
訴前司法「確認」 開闢解決糾紛新徑
法制網記者 周文馨
「我以後再也不鬧了！」9月2日，微涼的秋風中，73歲的汪懷真老人站在自家牆頭上看著牆外，一臉笑容。
與汪家一牆之隔的是甘肅省定西市渭源縣蓮峰鎮第一小學。就在不久前，汪家與這所小學的糾紛，還讓學校的教學一度受到影響。
10年前，蓮峰鎮第一小學在修建教學樓時，為了拓寬教學區與教師宿舍之間的便道，佔用了汪懷真老人家30平方米的宅基地，當時汪家提出在其房屋後牆上開個窗口，向學生出售一些小食品，雙方達成了口頭協議。
今年初，上級教育主管部門在檢查工作時發現，這個小商店出售的食品存在衛生安全隱患，要求學校進行整改。學校為了消除隱患，制止學生去小商店買食品。
「學校也太不講理了吧！怎麼盡讓老百姓吃虧。」於是，汪懷真老人天天都去學校找校長、主任評理。交涉無果後，老人用樹幹等封堵了本屬於他家宅基地的學校便道。鎮政府、上級教育主管部門多次出面調解，最終都沒有結果。
6月初，這起糾紛被渭源縣「萬名幹部下基層集中排查調處矛盾糾紛」活動工作組獲知，隨後，由蓮峰鎮政府、蓮峰法庭、司法所的工作人員組成的工作組進駐學校和汪懷真老人家中，做疏導工作。
「當初我答應學校佔我的宅基地並不是白送，現在學校不講信用，讓我吃了虧。」起初，汪懷真老人非常激動，「要麼拆學校還我宅基地，要麼讓我繼續賣東西。」
工作組耐心細緻地與老人進行了多次談心，老人最後表示，不再鬧事，願意協商解決。
6月19日，蓮峰鎮司法所的工作人員再次登門調解，雙方達成書面協議，由蓮峰鎮第一小學付給汪懷真經濟補償款1500元，小商店窗口關閉。
為了防止反悔，當日，蓮峰鎮第一小學向渭源縣人民法院蓮峰法庭提出確認協議的申請。法庭通過審查雙方當事人達成的協議內容，認為不違反法律法規的禁止性規定，也不損害國家、集體或他人的利益，且雙方自願，於是認定該協議合法有效，於第二日進行了確認，賦予了調解協議法律效力。
蓮峰法庭所實施的，正是目前在定西市初步建立的「人民調解協議確認機制」———一項開創全國先河的糾紛解決機制。
思路提出
賦予人民調解協議法律效力
「我研究『人民調解協議確認機制』已經四年多了。」時春明說。時春明是定西市中級人民法院院長。
4年前，時任甘肅省高級人民法院研究室主任的時春明，根據省高院院長郝洪濤關於「加強人民法庭建設，不僅要加強硬體建設，還要加強軟體建設」的指示，對如何建立人民法庭有效工作機制，不斷提高司法能力和司法水平，進行了深入調研。
「當前，我國解決民間糾紛的主要途徑有人民調解組織的人民調解、行政機關與其行政職能相關的行政調解和人民法院的審判三種形式。」時春明說，按照制度設計，人民調解、行政調解等非訴訟調解是基礎和紐帶，應承擔絕大多數民間糾紛的調解工作；訴訟程序是保障和支撐，只對複雜、疑難案件進行審判。
由於人民調解組織等非訴訟調解組織對矛盾糾紛進行調解達成的協議不具有法律效力，協議達成後一方當事人反悔不予履行，另一方不能據此向人民法院申請強制執行，只能另行起訴，這樣既浪費調解力量和司法資源，又增加當事人訴累，還容易將小糾紛釀成大案件，引發上訪纏訴。
「一方面，人民法院經受著『訴訟爆炸』的考驗，另一方面，人民調解和行政調解的功能沒有得到充分發揮，造成資源閒置。」定西市渭源縣人民法院院長安莉舉例說，去年，全縣235個人民調解委員會受理案件723件，調解成功702件，每個人民調解委員會一年調解糾紛平均不足3件。但縣法院從事民商事審判的工作人員僅21人，2006年審結民事案件682件，調解427件。
同時，人民法庭負有指導人民調解工作的職責，但過去這種職能的發揮僅僅是組織短期的以會代訓、邀請人民調解員旁聽審判，其方法單一，流於形式，不能從根本上解決人民調解的法制化、正規化、程序化問題。
「針對以上問題，我們在充分調研的基礎上尋找到了一個解決問題的途徑，這就是建立『人民調解協議確認機制』，以此來大大提升人民法庭的軟體建設。」時春明說，這個機制就等於在非訴訟調解和訴訟之間搭建了一個橋梁，可以發揮好兩個作用，即非訴訟調解的基礎作用和人民法庭的主陣地作用。當事人一方或雙方對經過人民調解組織調解達成的協議可以申請人民法庭確認，確認後的人民調解協議具有法律效力，當事人必須履行，不能反悔也不能另行起訴；如果一方拒絕履行協議，另一方當事人可直接申請人民法院強制執行。
最大創新
未進入訴訟程序前的確認
這一創新之舉立即引起轟動，但也有不少人擔心，此舉是否有足夠的法律依據支撐？
對此，時春明解釋說：「人民法院對於進入訴訟程序的民事案件，在徵得當事人的同意後，可以委託人民調解組織對案件進行調解。人民法院對刑事自訴案件和其他輕微刑事案件，可以根據案件實際情況，參照民事調解的原則和程序，嘗試推動當事人和解，嘗試委託人民調解組織調解。」最近，最高人民法院、司法部公布的《關於進一步加強新形勢下人民調解工作的意見》中有這樣的規定。
2002年11月1日，最高人民法院《關於審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》開始實施，其中也規定：「經人民調解委員會調解達成的、有民事權利義務內容，並由雙方當事人籤字或者蓋章的調解協議，具有民事合同性質。當事人應當按照約定履行自己的義務，不得擅自變更或者解除調解協議。」
「以上規定明確了人民調解協議的民事合同性質，並且只要遵循民事活動自願原則和『法無禁止即自由』的精神，調解協議就是有效的，就能夠得到法律的保護。」時春明認為，既然人民調解協議是民事合同的一種，它理所當然必須遵守民事活動的另一項重要原則———誠實信用原則，非經法定程序或協商一致，不得隨意悔約，否則必須承擔違約責任。
最高人民法院《關於人民法院民事調解工作若干問題的規定》第三條規定：
「根據民事訴訟法第八十七條的規定，人民法院可以邀請與當事人有特定關係或者與案件有一定聯繫的企業事業單位、社會團體或者其他組織，和具有專門知識、特定社會經驗、與當事人有特定關係並有利於促成調解的個人協助調解工作。
「經各方當事人同意，人民法院可以委託前款規定的單位或者個人對案件進行調解，達成調解協議後，人民法院應當依法予以確認。」
根據該規定，人民法院委託的單位或個人主持達成的調解協議，法院可以依法予以確認；同樣，對人民調解委員會或行政機關主持達成的調解協議，經審查只要符合自願合法原則的，人民法院也應當依法予以確認。
今年3月，最高人民法院發布了《關於進一步發揮訴訟調解在構建社會主義和諧社會中積極作用的若干意見》，明確規定了支持鼓勵當事人選擇人民調解和行政調解解決糾紛，依法確認其法律效力的內容。
「我們實施的『人民調解協議確認機制』，雖然與其他少數地方法院實施的『人民調解協議確認機制』形式上相似，但實際上有本質的區別。」時春明特別強調說，定西市法院試點的這項制度，介於非訴訟調解與訴訟之間，是當事人對調解協議沒有反悔，即沒有進入訴訟程序前的確認；而其他地方對人民調解協議的確認，都是當事人反悔，並以同樣事實起訴後，人民法院在審判中審查調解協議內容合法而進行的確認，即訴訟中的確認，也就是法院根據最高人民法院《關於人民法院民事調解工作若干問題的規定》，依法裁定確認人民調解達成的調解協議。
時春明說，實施這項制度，其目的是增加解決糾紛的途徑，拓寬解決糾紛的渠道，降低訴訟成本，使人民調解、行政調解與訴訟程序有機結合起來，使非訴訟調解在糾紛解決中發揮好「第一道防線」的作用，使人民法院在糾紛解決中發揮好「最後一道防線」的作用。
試點推行
成效初步顯現尚存一些問題
今年1月，渭源縣人民法院的蓮峰、會川等4個法庭被確定先行試點。
5月29日，定西市法院正式下發了《關於開展「人民調解協議確認機制」試點工作的通知》，將渭源縣法院確定為試點法院，將其他6個基層法院的8個法庭確定為試點法庭。
在渭源縣法院院長安莉的辦公室裡，記者看到了一本蓋著渭源縣人民法院公章的「矛盾糾紛排查調處暨調解協議確認登記表」，表上清晰地記錄著每一起案件發生的地點、當事人、案情摘要、案由、確認機制、訴訟費、執行等情況。
「在探索中，我們擴大了調解主體，除各級人民調解委員會外，還包括各級行政機關、社會團體和各類法律服務機構。」安莉向記者介紹說，在調解範圍上，除了一般民事糾紛，諸如婚姻家庭、相鄰關係、土地承包經營、人身損害賠償、民間借貸等，還包括輕微刑事違法行為引起的糾紛。
對人民調解協議確認案件，定西各級法院試點法庭嚴格執行《人民法院訴訟費交納辦法》，按照辦法規定的項目和標準一律減半收取訴訟費。對生活困難、確實無力負擔的，依法決定減、緩、免交訴訟費。
據最新統計，這項制度在定西市法院12個法庭全面試點兩個多月以來，共對79件人民調解協議進行了確認，涉案標的32萬餘元。其中，73件現已執行，標的為28萬餘元，均為當事人自動履行；其餘6件因履行期限未到而尚未執行，標的4萬餘元。
時春明說，在試點的過程中，也出現了一些問題需要認真研究和解決。例如試點工作進展不平衡、確認書格式還不統一、調解協議確認範圍有待進一步規範和具體、缺乏經費保障等；另外，從名稱上，將「人民調解協議確認機制」改為「非訴調解協議確認機制」，應該更規範、更貼切，但前一種稱法更大眾化，便於在推廣實施中宣傳和發動。
專家看法
尊重了「當事人意思自治」
8月30日，甘肅省委常委、政法委書記羅笑虎在全省人民調解工作電視電話會議上說，定西市法院實施的這項制度，提高了人民群眾對人民調解組織的信任度，有效地促進了調解協議的落實，方便了群眾，降低了訴訟成本，是充分發揮人民調解的基礎作用、建立多元化糾紛解決機制的有益嘗試，值得認真總結推廣。
但也有人認為，這種制度簡化甚至省略了法院審判所必須的法律程序，卻產生了具有法律效力的文書和結果，因此其能否保證法律的公平正義值得商榷；此外，這項制度似乎有悖於民事活動「當事人意思自治」原則，是對當事人自由處分其實體權利和訴訟權利的剝奪。
「與其學人九十九步，不如自己創新一步。」面對這些爭議，時春明說，目前，這種機制是一種改革，改革就得有突破，創新就會冒風險，但是最根本的一點，就是看這個改革創新是否符合最廣大人民群眾的根本利益；依法治國，就是看法律能否深入到每一位老百姓的心裡，能否讓每一位公民都能依法維權，尊崇法律。
「與其看著爭議當事人在達成協議———反悔———訴訟———執行難的各個環節反覆奔波，飽受訴累，不如引導他們遵守規則，互守誠信，踐行承諾，以法律強制力為保證，實際維護自己的合法權益，早日從爭議中解脫。」甘肅省資深行政法學專家李潤成認為，「人民調解協議確認機制」，既充分尊重了「當事人意思自治」，又依司法審查職權對協議內容是否合法進行審查，實質是對「當事人意思自治」更進一步的尊重，實現了「當事人意思自治」與國家意志的有機結合，這正是現代法治國家和構建和諧社會所需要的。
人民調解是我國獨特的解決民事爭議的法律制度，特別在民間，對化解矛盾糾紛、維護公序良俗、社會和諧穩定發揮著獨特的重要作用。然而，它存在一個不可迴避的問題，即不具有法律強制效力，對當事人不具有剛性約束。李潤成說：「因此，在新的歷史時期，如何既充分尊重『當事人意思自治』，使民事爭議當事人相互讓渡權益達成最高層次的『合意』，又使這種『合意』得到法律上的確立和履行，這是人民調解制度煥發新的生命力的正途。」
在經濟成分多元化、利益格局多元化的社會主義市場經濟體制下，人們的生產、生活方式有著多種選擇。與此相對應，人們解決民事爭議的途徑也必然是多樣的。在這樣的背景下，如何構建多元化糾紛解決機制，成為綜治工作和司法實踐面臨的重要課題。定西市法院探索的「人民調解協議確認機制」，可以說是對這一課題深入研究後的一個成果。
但是，任何一項新機制、新措施的出現都不可能去要求它完美無缺，它需要實踐者在法律的框架下、在探索中不斷完善。
責編：居福