美麗的草原已成富剛的追憶
沾滿油汙的羊的遺骸
沾滿油汙的羊的遺骸
對內蒙古自治區巴彥淖爾市烏拉特中旗農牧業局蒙古族職工富剛來說，在自己52年的人生歲月中，過去的一年多竟是如此的漫長與煎熬。這一年多來，他的人生遭遇了意想不到的巨變：連續成為多場民事官司的被告；身份從內蒙古「草原生態養羊第一人」突變成自己所承包的3.5萬餘畝草場的非法佔有者，隨時可能被驅逐；而最令他難以承受的是，那片他和家人用了十餘年時間和心血從不毛之地轉變成「風吹草低見牛羊」景象的草原正陷入覆滅的危機。
從生態養羊第一人到「草原非法佔用者」
在承包烏拉特草原錫林毫來草場之前，富剛是烏拉特中旗農牧業局一名普通的獸醫。
2000年，農牧業局時任局領導動員他積極響應當地政府科技下鄉、開發草場的號召，帶頭承包隸屬於農牧業局的錫林毫來草場。
架不住領導的多次勸說，富剛一咬牙與單位籤訂了長達27年的承包合同，這份從「2001年1月1日起至2027年12月31日止」的承包合同，確立了錫林毫來草場「恢復草原生態平衡示範基地」的性質。
當不滿40歲的富剛來到草場時，「第一感覺就是想哭」。這裡名為草場卻「看不到草，全是沙丘」，當地人得知他承包了這塊草場，「說我腦子有毛病。」
但富剛已經沒有退路。他和妻子李鳳蘭打算先蓋一間小土房。然而，連年乾旱的草場外方圓四五十裡沒有人煙，更沒有水，為蓋房，最難的時候，他們花600塊錢買一罐車水。
為找水源，富剛急得連風水先生都找過了。承包草場的頭兩年，僅蓋房子、水窖，一家人就搭進了幾乎所有的積蓄。
經過幾年的努力，草場終於發生了可喜的變化。在富剛承包的草場的圍欄內，草一年比一年高，一年比一年綠，品種也越來越多。「我慢慢發現，草真的是有生命的。它能感覺到你對它的關心、愛護，就像你付出心血去養育一個孩子，終有一天，他會給你回報。」富剛說。
漸漸地，富剛發現了羊只數量與草原生態平衡之間的關係。「草場上的牛羊只不過是加工草資源的機器，養好了草，你就已經養好羊了，草原生態才是牧民的生命。」富剛把自己的感悟提煉成「從數量型養殖過渡到質量型養殖」的專業理論，他嚴格控制草場內的羊只數量，加大草場維護的投入，以至於他承包的草場圍欄內外，草的長勢大相逕庭。
截至2006年，錫林毫來草場發生了翻天覆地的變化，草場從一片荒蠻變身為「風吹草低見牛羊」的喜人景象，先後成為市優質種羊繁育基地、梅花鹿灘養試驗基地、草畜平衡示範基地和烏中旗北繁南育示範基地。草原的氣候從連年乾旱轉變成雨水相對充沛，連以前春季肆虐的沙塵暴到了這裡，都陡然弱了氣勢變成清風。
富剛和他的草場的名聲漸漸傳了出去，富剛本人因改善草原生態系統的技術多次受到內蒙古自治區、巴彥淖爾市及烏拉特中旗各級部門及科研單位的表彰和認可，錫林毫來草場被市科技局評為巴彥淖爾市一級優質草牧場，富剛放牧的蘇尼特肉羊被認定為綠色品牌，富剛本人被內蒙古自治區科技廳等九部門評為「草原生態養羊第一人」。
2004年，根據烏拉特中旗人民政府（2004）號會議精神，旗農牧業局將巴音杭蓋境內原屬於農牧業局的草場經營權移交給川井鎮轄屬的四個嘎查（村），為此，烏中旗農牧業局於2004年12月21日與該四個嘎查籤訂了草牧場經營權屬移交協議書，協議書規定，富剛等人原先的草場承包合同的甲方更改為四個嘎查，承包合同的具體條款繼續有效。
2006年四五月份，中原油田內蒙古分公司的一組勘探隊沒有任何前兆地進駐富剛的草場進行石油勘探。「勘探」的結果是，富剛承包草場圍欄內的儲油量明顯高於圍欄外。於是，從試探性地打第一口井迄今，中原油田在富剛承包的草場上已建成油井45口。
隨著石油汩汩地從地底冒出，富剛的心卻在滴血。採油隊的車輛每天數百次的碾軋在他精心培育的草上，如同軋在他的心上。在此過程中，富剛的羊和梅花鹿不斷丟失，其中一些在一次油田的井噴事故中誤入汙油坑淹死。
富剛此間屢次找到勘探隊，但對方稱這塊草場已經被中原油田徵用，而且他們已經跟當地政府辦理了徵用手續，並按政府規定的補償標準足額給政府支付了補償費用。
為保護自己的草場，富剛反覆多次找到旗委、旗政府及井川鎮政府的相關部門反映情況，但相關部門的答覆均是，中原油田在草場採油是旗委、旗政府的決定，至於給富剛承包草場帶來的影響和損失，政府會想辦法解決。
2011年3月1日，因為富剛鎖住圍場大門，中原油田內蒙採油事業部以富剛非法阻攔油田正常生產經營為由將其起訴至烏拉特中旗人民法院，要求法院依法判決被告立即停止妨礙。次日，烏中旗法院作出民事裁定，被告立即拆除草場圍欄門鎖，停止妨礙。當天，法院執行庭的工作人員到現場強制砸開圍欄門鎖。而這份原告起訴次日即作出的民事裁定，卻在裁定執行後才將被告應訴通知書發放到富剛手中。
兩個月後，井川鎮政府的一位財會人員給富剛打電話，讓他去領取補償協議，這份協議用表格的方式列出中原油田每一口油井佔用的草場面積，從而計算出富剛應領取的補償款為69.9萬元。
「從我2000年承包草場至今，為這片草場的投入累計已經將近800萬元，油田僅根據佔用油井井坑的面積進行賠償，還是按照臨時佔地補償標準，要知道，這些井坑所在的近1.5萬畝草場已經完全荒廢，而剩下的草場也沒法再進行正常畜牧養殖了。」富剛表示，沒有搞清楚這個補償的標準和性質前，他拒絕領取補償款，但財會人員告訴他，「你能拿的一共就這麼多了，現在不要，以後連這點錢都沒有了」。
2012年1月12日，因為富剛鎖住草場圍欄大門，中原油田內蒙古採油事業部再次將其告上法庭，法院再一次現場強制執行，將草場圍欄拆除。
2012年3月30日，烏拉特中旗公安局對富剛作出公安行政處罰決定書，由於富剛阻礙中原油田在他家西南1公裡處推草場打油井，導致企業無法正常施工，富剛被處以行政拘留十日。
拘留期滿後，富剛再次找旗領導反映問題。「旗領導跟我說，根據2006年內蒙古紀委、黨委組織部等部門下發的『關於清理黨政機關及其領導幹部和工作人員非法佔用草場工作』的文件精神，我承包這片草場是非法的，我已被列入自治區督辦的一號大案，限我儘快退出草場，否則後果自負。」
從這時開始，「我們一家三口的所有銀行帳號被凍結，農牧業局也停發了我的工資，我問銀行工作人員原因，他們告訴我，中旗公安局已對我進行刑事偵查，我要求他們出示凍結手續，他們拒絕。」
富剛希望自己的單位中旗農牧業局能夠證明自己當年承包草場的合法性和恢復草原生態示範基地的性質，但令他意想不到的是，2012年2月15日，農牧業局已作出一份特殊的證明：富剛所承包草場為其個人放牧養畜，與該局種公畜繁育等項目沒有任何關係。
2012年8月7日，與富剛續籤草場承包經營合同的甲方川井鎮四個嘎查向烏中旗法院提起民事訴訟，要求解除其與富剛籤訂的承包合同，依據便是旗紀檢委作出的富剛非法佔用集體所有草場的決定。
2013年1月初，烏中旗法院一審判決支持了四個嘎查的訴訟請求，解除雙方的承包合同。富剛不服，向巴彥淖爾市中級人民法院提出上訴。2013年4月17日，巴彥淖爾市中級人民法院終審駁回上訴，維持原判。
誰侵害了牧民的合法權益
2012年11月5日，記者就富剛承包草場糾紛案來到烏拉特中旗進行採訪。在旗委宣傳部的安排下，記者多方採訪了涉及此事的相關部門。
烏中旗紀檢委負責處理富剛佔有草場糾紛的工作人員拿出內蒙古紀檢委發（2006）10號、（2007）6號和內蒙古黨辦內政辦電發（2011）38號文件、內蒙古自治區內政糾辦（2012）5號函稱，根據上述文件精神，富剛屬於國家幹部或工作人員，無權承包草場，其非法佔用草場的行為嚴重侵害了集體的利益，必須予以及時清退。而當記者提及上述文件內容與我國《草原法》第二十六條「國家鼓勵單位和個人投資草原建設，按著誰投資、誰受益的原則保護草原投資者的合法權益」的法律規定相矛盾，況且富剛承包草場是嚴格按照法律規定籤訂了承包合同，合同尚在有效期內時，該幹部表示，法律怎麼規定的他不管，「我們需要做的就是執行上級機關的決定」。他還強調，上述文件已經清楚指出，從2006年開始，無論是否籤訂合同，只要其身份是國家幹部或工作人員，都屬於清退對象。
然而，2013年5月20日，當記者再次來到烏拉特草原進行採訪時發現，在烏拉特中旗畜牧業局局內，與富剛當年同期承包草場的其餘幾名畜牧局工作人員仍「安然無恙」地經營著他們的草場，他們的草場也未被徵用。
5月的烏拉特草原，真實的景象可以用滿目瘡痍來形容，油田、礦井、尾礦、風電廠遍布在這片草原上，草原上密布著私挖濫採的溝壑，原本應該茂密蔥綠的草原，如今僅剩稀疏的黃草在風中無力地搖曳，似在無聲地哭泣。
如果說富剛成為草原非法佔用者是因為他國家工作人員的身份，那麼令人不解的是，記者在草原隨機採訪的近十戶牧民，幾乎每一戶都面臨著與他相同的困境：在當地政府未提前通知，徵用企業未當場出示任何草原徵用審批手續的情況下，牧民承包的近萬畝的草場被強行佔用，牧民只能拿到少則幾萬元多則二十幾萬元的補償，他們的手裡至今連一紙補償協議都沒有，而在質疑徵用的過程中，有的人被非法拘禁，有的人甚至遭受了人身傷害。
劉樹泉、鄭翠萍夫婦是烏拉特草原上的老牧民，1998年，他們承包了7680餘畝的草場，承包期為30年。
2007年4月，在未見到任何徵用手續的情況下，劉樹泉夫婦的草場被魯能風電廠強行徵用。看著自己用心養育的草場被風電廠用推土機成片地推掉，鄭翠萍上前阻攔，卻被旗公安局警察當眾扇了兩個耳光，隨後，她被一群自稱是當地公安的人帶到附近某部隊邊防團的倉庫內，非法拘禁了27個小時。
此後，鄭翠萍多次找當地川井鎮政府及相關部門要求解決問題，賠償損失，均無果。2008年9月，劉樹泉夫婦以侵權為由將川井鎮政府告上法庭，然而在2008年10月開庭時，該案被一審法院改為行政補償。一審法院認可了被告提供的2007年6月13日川井鎮政府向劉樹泉夫婦送達的《徵佔用草場通知書》（劉樹泉夫婦質疑該證據為被告作出具體行政行為後自行收集），並根據被告提供的《佔用草場補貼款記錄表》，認定其「臨時破壞草場每畝補償320元，永久佔用草場每畝補償480元」的補償標準合理，諷刺的是，法院認為被告提供的烏拉特中旗人民政府《關於進一步統一企業生產經營涉及各類補償標準的公告》沒有法律依據，不予認可，而後者規定的補償標準高於前兩者。
鄭翠萍夫婦對一審判決不服提出上訴，2009年2月，二審法院判決駁回上訴，維持原判。
認為自己遭受了不公平對待的鄭翠萍不得以拋下草場、羊群和未成年的孩子，隻身走上了上訪申訴的道路。
2012年4月，內蒙古高級人民法院派法官到烏拉特中旗進行調解，調解的結果是，對於鄭翠萍被徵用的草場，不分永久和臨時佔用性質，一律按每畝600元補償，其後，當地政府又給鄭翠萍家補了2.7萬元，「而按600元標準，實際應再補償5萬元」。
截至目前，根據魯能風電廠的計算，鄭翠萍夫婦被徵用的草場面積共計210畝，其中大部分是臨時佔地，補償款共計20餘萬元。而面對自己賴以生存的草原被一步步「侵蝕」的現實，曾經盡一切努力去阻止的鄭翠萍，如今只能通過淚水來表達自己內心的無力與悲憤。
和鄭翠萍比起來，49歲的蒙古族牧民齊齊格瑪不知是更加幸運還是不幸。她於1998年承包了1萬多畝草場，自2009年被華北油田（後新星石化進駐）徵用，至今被徵用了多少畝，連她自己都鬧不清楚，只是心疼自己剩下的這些草場也不長草了。「對方每次就是拿來一張單子，告訴我佔了多少畝，給補償多少錢，讓我們籤字」，如今，齊齊格瑪的手中連張補償協議都沒有。2010年5月，齊齊格瑪曾嘗試與新星石化的負責人商量，通過幫其有償拉水來彌補失去草原的損失，但是協商的結果是她遭到對方工作人員的毆打，並於次日引發高血壓住院搶救。事後，石化方面賠償了3萬餘元了結此事，而在此過程中，當地政府從未出面處理。
46歲的劉學軍同樣不知道自己家承包的6000餘畝草場，現在還剩下多少畝，面對草場被徵用，他覺得自己能做的就是籤字，領錢。2012年10月，劉學軍發現草場佔用方君隆油田將汙水注入自家草場內的廢油井中，而該油井距自家吃水井不足1000米，便與油田方理論，但遭到對方毆打，事後，對方僅賠償了住院醫療費和誤工費。劉學軍向派出所報案的結果是，自己被以擾亂治安行為處以罰款。
徵用草原誰說了算
2013年5月20日，記者採訪了以承包合同糾紛為由起訴富剛的川井鎮某嘎查的村主任。面對記者的到訪，該村主任猶豫了一下，最終決定匿名接受採訪。
該村主任表示，對於起訴富剛一事，自己並不清楚原因，「只是鎮裡讓我們在原告欄上簽字，我們就籤了」，對於富剛在承包期內是否有違反承包合同的行為，他表示「說實話，我沒有發現」，並同時說：「我這個村主任，你想讓我幹就幹，不想讓我幹，我明天就回去當羊倌。」
而更令人吃驚的是，該村主任家承包了1萬餘畝草場，目前已經被「挖礦佔得快沒了，自己沒有拿到一分錢補償，就是因為村主任的身份。」
該村主任表示，從2012年開始，政府開始象徵性地給他補償了一些錢，但自己的草場裡現在到處都是窟窿，不要說長草，連羊都養不了了，這些錢根本就不足以彌補損失。更令他擔憂的是，無節制的採礦造成當地地下水嚴重汙染，「政府說沒事，但是礦上的人從不喝我們當地的水」，這些年，越來越多的牧民患上各種皮膚病及消化道疾病。而就在採訪的前一天，當地發生一起命案，兩名當地牧民偷入附近一廢棄金礦井內用氰化物洗金中毒死亡。「這些採礦企業，有多少是政府審批的？沒出事就沒事，出了事才追究。」
根據我國《草原法》第三十八條的規定，進行礦藏開採和工程建設，應當不佔或者少佔草原；確需徵用或者使用草原的，必須經省級以上人民政府草原行政主管部門審核同意後，依照有關土地管理的法律、行政法規辦理建設用地審批手續。而據烏拉特草原牧民反映，他們合法承包的草原在被油田、石化廠、風電廠以及礦山徵用的過程中，從沒有得到當地政府相關部門的提前通知並出示國家政府部門的合法審批手續，大部分牧民手頭連一份補償協議都沒有，而同時期不同牧民間的補償標準也很隨意，少則幾百元，多則2000餘元。
根據我國法律規定，農用土地徵用的唯一合法目的是「公共利益」，但是，在烏拉特草原的徵用方中，甚至出現了一些非國有性質的油田或採礦企業，實在令人費解。
2013年5月21日，針對上述問題，記者來到烏拉特中旗國土資源局，要求採訪主管領導，但接待人員稱，該局領導在旗裡開會，無法及時接受採訪。記者留下採訪提綱和聯繫方式，至今沒有收到答覆。
（對於烏拉特草原生態惡化情況本報將繼續關注。）
專家解答：
2012年11月19日，記者曾就富剛承包草場糾紛中涉及的相關法律問題採訪了北京市才良律師事務所主任律師、中華全國律師協會行政法專業委員會執行委員、中國建設管理與房地產法研究中心執行主任、著名拆遷法實務專家王才亮。
記者：富剛根據《草原法》等法律規定籤訂承包合同，承包草場，且合同尚在有效期內，草場被油田徵佔，承包經營者是否有權要求油田賠償經濟損失，依據和賠償標準是什麼？油田按照每一口油井井坑的面積計算賠償數額的做法是否正確？
王才亮：草原承包同樣適用《物權法》《中華人民共和國農村土地承包法》等的規定。問題是本案中油田雖然可能依法享有地下資源的開採權，但是對地面土地要依法辦理徵收手續。《中華人民共和國物權法》第一百三十二條規定，承包地被徵收的，土地承包經營權人有權依照本法第四十二條第二款的規定獲得相應補償。若是未辦理徵收手續又未與土地承包人訂立臨時用地合同，其行為違法，屬於侵權行為，富剛有權要求中原油田賠償全部經濟損失。
記者：本案中，內蒙古自治區紀檢委、內蒙古自治區委員會辦公廳等發放的關於清理黨政機關、企事業單位及其工作人員佔用草牧場工作的文件能否確認承包經營合同無效？富剛是否需要對未退出草場承擔129萬元的賠償費用？
王才亮：《農村土地承包合同法》第六十二條規定，「本法實施前已經按照國家有關農村土地承包的規定承包，包括承包期限長於本法規定的，本法實施後繼續有效，不得重新承包土地。未向承包方頒發土地承包經營權證或者林權證等證書的，應當補發證書」。因此，自治區文件不影響到本案的合同效力。富剛無須承擔賠償責任。
記者：本案中，草場承包合同的甲方——川井鎮四個嘎查依據旗紀委對富剛的處罰決定起訴至法院，要求解除當年的承包合同，這種做法是否符合合同解除的法律規定？
王才亮：合同中的甲方變更不影響到合同效力，理由同上。
記者：本案中，如果富剛確有合法權益被侵犯，他將如何尋求法律救濟？
王才亮：富剛完全可以起訴當地旗政府，要求政府依法保護其合同約定的權利並停止違法行政行為。油田的採油行為如果確屬違法，他可以要求政府責令停止，也可以直接起訴索賠。
司法解讀：
2012年11月22日，最高人民法院公布《關於審理破壞草原資源刑事案件應用法律若干問題的解釋》，該司法解釋規定：違反《草原法》等土地管理法規，非法佔用草原，改變被佔用草原用途，數量較大，造成草原大量毀壞的，依照刑法相關規定，以非法佔用農用地罪定罪處罰。其中，非法佔用草原「數量較大」的標準一般為「20畝以上」；曾因非法佔用草原受過行政處罰，在3年內又非法佔用草原的，則為「10畝以上」。
另外，解釋針對實踐中存在的國家機關工作人員違反草原法，無權批准徵收、徵用、佔用草原而批准，超越批准權限批准徵收、徵用、佔用草原，不按照草原保護、建設、利用總體規劃的用途批准佔用草原，或者違反法律規定的程序批准佔用草原的行為，規定了下列情形為「情節嚴重」：非法批准徵收、徵用、佔用草原40畝以上的；非法批准徵收、徵用、佔用草原，造成20畝以上草原被毀壞的；非法批准徵收、徵用、佔用草原，造成直接經濟損失30萬元以上，或者具有其他惡劣情節的。
記者 祝閱武 文/圖