學前教育作為一個人終身學習的起點和源頭，是一個國家國民教育體系的重要組成部分。隨著我國城鎮化進程的不斷加快，城市流動人口急劇增加，逐漸呈現出舉家隨遷的特點。規模龐大的隨遷子女學前教育問題，給北京、上海、廣州等大中城市帶來嚴峻的挑戰。隨著學前教育需求的本地適齡兒童不斷增加，供求關係的矛盾也日益突出。在流入地學前教育資源有限的情況下，針對流動兒童群體興建的「自辦園」異軍突起、迅猛增長。其中，一些未經註冊備案就開辦的「自辦園」，各自為營、辦園質量參差不齊，亟待規範發展。
「雙峰疊加」，供給不足
目前，北京、上海等大城市正處於本市適齡兒童增長和隨遷子女大量聚集的「雙峰疊加」階段。由於現行的屬地化管理體制，使得以戶籍人口為依據的教育供給與實際教育需求之間存在著較大的缺口。以北京市為例，2011年至2013年為全力推動「學前教育三年行動計劃」，北京市投入23億元，新建、改擴建和辦園條件達標1300餘所幼兒園。儘管提供的學位數量有所增加，但也只是基本滿足本市戶籍兒童的入園需求。走訪調查中，對於平均每年約7萬非京籍新生兒的入園需求，政府教育部門坦言壓力極大。
民眾所需，喜憂參半
當前，要在短時間內依靠政府力量辦園來緩解需求矛盾還有較大的困難，存在著房舍、設施、師資等諸多辦園必需條件的制約。絕大多數處於城鄉結合部外來人口聚居區的「自辦園」， 在相當程度上滿足了當地低收入人群特別是進城務工子女的學前教育需求，在解決「入園難、入園貴」的問題上發揮出積極的作用，緩解了政府的財政壓力和教育壓力。儘管受外來務工人員的青睞，但很多「自辦園」處於「合理不合法」的尷尬境地。其生存及發展也亟需社會各界及教育行政部門的關注和重視。
據不完全調查統計，目前北京市約有2000餘所未登記註冊的學前教育機構，遠超出正規園數量。在近36萬兒童入園統計中，約一半的兒童在「自辦園」入託，其招生的幼兒中流動兒童佔到90%。這些「自辦園」大都是由個人自籌資金、自尋場地、自招教師、自主管理，以小型家託和打工子弟幼兒園為主。
由於「自辦園」是依據所處社區的具體情況，因地制宜興辦，其優勢在於：位於外來務工居住集中的地方，方便家長接送；入園手續簡單，收費水平較低，基本符合進城務工人員的經濟承受能力；同時，針對務工家長所從事的個體商販、建築、裝修等職業工作時間不統一的特點，很多「自辦園」機制靈活，可以為家長們提供免費延時服務。
由於部分「自辦園」是租用閒置的農民自建房或老式公寓房，大多空間狹小、辦園條件簡陋，存在著一定的安全隱患；安全防護、玩教具設施等落實不到位；加之缺乏合格師資和保教人員，教師流動性大、保教質量得不到充分保證等問題，不禁令人擔憂。據調查，外來務工人員特別是低收入群體的農民工，為孩子選擇幼兒園的一個重要條件就是費用。儘管「自辦園」因安全檢查而隨時面臨取締的命運，但進城務工家長對於「自辦園」的需求依然旺盛。「公辦幼兒園上不起，孩子在家沒人看，在這兒託管好歹有人看著」已成為務工人員的普遍心態。
當前，「自辦園」日常運轉經費主要來自家長繳納的保育費，極少有政府及社會的資助。在「以生養園」的現實狀況下，一些辦園者有的最大程度的招收生源，增加班額；有的剋扣幼兒夥食；有的低薪聘用非專業教師、工作人員或少配教師和保育員，以此來減少支出，降低成本。由於這些「自辦園」沒有被納入現行的管理體系，因而處於自生自滅、畸形發展的尷尬境地。
「正名身份」，門檻過高
北京有2000多所「自辦園」由於未得到政府部門的認可，往往被社會稱為「黑園」。儘管屬於非法辦園，但辦園水平也參差不齊。據調查，其中近30%的園所雖然沒有取得辦園許可證，但辦學水平通常接近正規園，也不乏存在歷史較長、口碑較好，甚至實現了連鎖經營的園所。訪談中，85%的機構舉辦者有正規化辦園的意願，但也表示面臨「門檻過高」、「手續繁瑣」、「審批周期長」等主要瓶頸與困難。
一是門檻過高。政府部門根據《中華人民共和國民辦教育促進法》、《國務院關於當前發展學前教育的若干意見》、《幼兒園管理條例》和《北京市學前教育條例》、《北京市幼兒園、託兒所辦園、所條件標準》以及《消防監督檢查決定》等規定審批辦園。以接納180名幼兒為例，幼兒園用地面積定額為2340 平方米。因佔地面積和規模等硬體教學指標達不到標準，長期以來，大部分「自辦園」只能從工商部門辦理營業執照，而未得到教育主管部門的認可，被列入非法之列。現行的《北京市舉辦小規模幼兒園暫行規定》要求舉辦小規模幼兒園的個人須具有北京市戶籍，在北京市有固定居所。這也使得很多民間興辦的「袖珍幼兒園」處於身份尷尬的境地。
二是手續繁瑣。調查顯示，大多數「自辦園」只需在當地村委會或居委會進行登記備案，無需審批，就可以自行招生。而開辦正規幼兒園要經過教委、民政局、衛生局、消防局、稅務局、發改委等諸多政府職能部門的層層審批，手續繁瑣、審批周期長。
變堵為疏，創新管理
黨的十八大提出，「要努力辦好人民滿意的教育，辦好學前教育」。其關鍵是強化政府責任，改進位度設計。鑑於當前大量「自辦園」在現階段起到了補充學前教育資源的不足，滿足或緩解部分進城務工人員子女的入託需求，解除家長後顧之憂的作用，政府部門應突破觀念和制度障礙，充分認識到「自辦園」存在的合理性和必要性，為其留出制度化發展的空間。對於打工子弟幼兒園等「自辦園」，政府部門既不必完全取締，也不必將其全盤包攬，而應當通過辦學體制多樣化的途徑加以解決。
一是變堵為疏，研究制定有利於「自辦園」健康發展的扶植政策。政府部門要從確保每一名兒童公平接受教育的角度出發，關注城市化進程及人口結構變化，特別是大量外來人口及子女流入城市的現實狀況。從實際出發思考教育問題，積極探索新的學前教育發展思路。政府部門要充分認識到非正規學前教育為流動兒童等弱勢群體提供多種形式的補償教育，突破了傳統單一化發展正規幼兒園的教育思路，擴大了受益範圍，具有極強的社會公益性。應真正地把非正規學前教育放在與正規學前教育同等重要的地位。儘管非正規學前教育組織在辦學過程中會不同程度地出現著各種問題，但不能因問題的存在而簡單地禁止或關閉，要因勢利導，變堵為疏，在辦學條件和辦學水平上給予「自辦園」必要的政策扶持，調動民間辦教育的積極性，在物力、人力、財力等方面給予一定的幫助，切實提升非正規學前教育的服務和教育質量。
二是分類管理，完善學前教育管理制度。身份正名是對一個民間非正規學前教育組織辦學資格予以規範的過程。政府部門不僅要對轄區內的「自辦園」在兒童營養、安全、衛生、場地、基本設施、收費狀況等方面進行評估，還要本著分類管理原則，強化分類指導和分層服務，實現從靜態的結果管理向重視動態過程管理的轉變。可根據實際狀況，適當考慮降低審批標準，制定適宜打工子弟幼兒園的行業標準，增加非正規學前教育組織合法辦園的可能性。對於一些基礎較好、符合基本辦學條件、有一定辦學經驗的「自辦園」給予資格認證，簡化審批手續，減少審批環節。對存在問題的「自辦園」，要提出改進意見和改進時間表，對改進後達到要求的幼兒園給予扶植。對存在嚴重安全隱患又不能及時整改的「自辦園」要堅決取締，同時做好幼童的分流。
三是依照教育主體多元化的原則，鼓勵社會力量參與辦園。根據「自辦園」接收兒童人數給予直接的經費補貼，或者採取以獎代撥的方式獎勵優秀的民辦幼兒機構，減輕其辦園壓力、規範和引導其辦學行為。
四是加強立法，建立健全學前教育制度。在學前教育改革方面，彌補學前教育法制缺陷。國家應儘快制定出臺《學前教育法》，進一步明確學前教育的法律地位、政府職責、管理體制，促進學前教育健康發展，逐步實現學前教育的公平性。學前教育立法一方面要保障兒童接受教育的權利平等，另一方面還要滿足他們的個性化需求，為兒童提供多種選擇。特別是要進行城鄉統籌的學前教育制度設計，積極探索基層社區對學前教育的管理職能，使各種社會力量的辦園條件與辦學行為得到法律性規範和有效性保障。
執筆人：葛劍平，全國政協常委、民盟中央副主席、北京市政協副主席、民盟市委主委、北京師範大學副校長。