9月1日起，「交管12123」支付寶小程序在全國上線運行，為公安交管線上服務平臺再添一員猛將。該小程序自8月1日逐步在全國試點推廣以來，截止9月1日累計訪問人數已達1215萬次，交通違法信息查詢服務585萬次[1]。以交通駕駛員到公安交通管理部門接受違法記錄處理時間成本為人均1小時（包括通行時間、等候排號時間、辦理業務時間，實際超過1小時）進行估算，上述交通違法記錄線下執法窗口處理時間成本約585萬小時。如採用網際網路交通安全綜合服務管理平臺或「交管12123」APP處理交通違法記錄，人均不超過5分鐘。僅交通違法記錄處理這一業務可節約駕駛員時間536萬小時/月。這一數據，還僅僅是通過推廣階段的「交管12123」支付寶小程序查詢後，通過線上平臺或APP進行違法記錄處理節省的時間。如果網頁、APP、語音、簡訊等服務方式查詢後的交通違法記錄都通過網頁或APP進行線上處理，節省駕駛員時間的數據將更加使人驚嘆。此外駕駛員不再需要承擔前往公安機關處理違法記錄的通行成本、停車成本。同時城市道路交通壓力、行政成本也為之減負，線上處理交通違法記錄起到了雙贏的社會效果。
在交通安全綜合服務平臺取得顯著成效和廣泛好評的同時，關於線上處理非現場交通違法記錄行政處罰程序是否合法這一問題，在部分駕駛員、司法機關及行政法學界存在爭議。同時，以「交管12123」APP處理交通違法記錄處罰程序違法為由申請行政複議、提起行政訴訟的案件也紛至沓來。本文以「交管12123」APP為例，對線上處理交通違法記錄的相關法律問題進行分析，為「交管12123」平臺技術升級及下一步電子政務立法提供參考和建議。
使用「交管12123」APP處理交通違法記錄存在的爭議焦點
使用「交管12123」APP處理交通違法記錄是否合法，爭議點主要集中於處罰主體、處罰程序、法律文書的效力以及事後權利的保障四個方面：
從行政處罰主體的角度來看：
該方式中作出行政處罰的主體是行政機關還是網際網路平臺？該處理方式是否有違《中華人民共和國行政處罰法》（下文簡稱《行政處罰法》）《中華人民共和國道路交通安全法》（下文簡稱《道路交通安全法》）中關於行政處罰主體的相關要求？
從處罰程序的角度來看：
應當適用哪種處罰程序？在自助處理交通違法行為時，系統未告知具體處罰依據的行為是否存在行政處罰程序違法的問題？缺少行政機關工作人員聽取相對人陳述申辯的過程是否程序違法？未送達處罰決定書，是否有違行政處罰程序的法定要求？
從法律文書效力的角度來看：
處理交通違法記錄後取得的電子憑證的性質如何界定？其效力是否可等同於《處罰決定書》？電子憑證未註明處罰依據，沒有執法人員籤名或蓋章，與法律規定的處罰決定書要件格式不符是否影響其送達效力？
從相對人事後救濟權利的角度來看：
電子憑證已告知事後救濟權利的情況下，如相對人到公安機關補打行政處罰決定書，如何計算訴期、行政複議申請期限。換言之，事後救濟權利的行使以電子憑證為準還是以處罰決定書為準？
使用「交管12123」APP處理交通違法記錄相關法律問題分析
使用網際網路自助處理交通違法記錄這一處理方式經法律授權，合法有效
傳統觀點認為，交通技術監控設備記錄的違法行為應當由公安機關交通管理部門進行處理，且應當由具有行政執法權的執法人員作出。根據《道路交通安全違法行為處理程序規定》（2020修訂，2020年5月1日生效。下文簡稱《程序規定》）第五十二條規定，對交通技術監控設備記錄的違法行為當事人應當及時到公安機關交通管理部門接受處理。同時，《行政處罰法》第三十三條、第三十四條、第四十條及《程序規定》第四十二條、第四十四條、第四十六條規定中關於「口頭告知」、「口頭警告」、「當場作出」、「當場交付」等表述內容，意味著行政處罰決定的作出需要有具有行政執法權的行政機關工作人員當場作出。然而，使用網際網路自助處理交通違法行為，處理過程中不能實現執法人員與相對人的實時互動，不符合相關法律規定。
由於行政領域的「法律樹」枝繁葉茂，同一事項的規定從法律法規到部門規章呈現出抽象化到具體化、個別化的演變。根據梅爾克—凱爾森位階理論的第二要義適用優先的原則：下位法符合上位法的情況下,下位法的"適用先於"上位法。[2]涉及本案，《程序規定》第五十八條規定「違法行為人可以通過公安機關交通管理部門自助處理平臺自助處理違法行為。」，上述條款是對《中華人民共和國道路交通安全法》第七條「對道路交通安全管理工作，應當加強科學研究，推廣、使用先進的管理方法、技術、設備」規定的具體體現。因《行政處罰法》較《道路交通安全法》而言為普通法，按照特殊法優於一般法的適用原則，此處應當優先適用後者及相關配套法律法規。因此，經網際網路、APP、自助繳費機等平臺自助處理交通違法記錄經法律授權，該方式作出的行政處罰決定合法有效。
自助處理平臺是作出行政行為的工具，而不是行政處罰主體
行政處罰主體為作出行政意思表示的行政機關。有學者認為，根據《行政處罰法》第三章（第十六條至第十九條）的規定，行政處罰的實施機關應當是具有行政處罰權的行政機關、經法律法規授權的具有管理公共事務職能的組織以及符合限定條件的受委託組織。《道路交通安全法》第八十七條第二款規定「公安機關交通管理部門及其交通警察應當依據事實和本法的有關規定，對道路交通安全違法行為予以處罰。」因此，道路交通違法行為的實施主體應當是公安機關交通管理部門及其交通警察。「交管12123」APP及平臺並非上述任一處罰主體，因此不具有作出行政處罰的權限。
上述觀點的錯誤之處在於未能區分行政處罰主體與行政行為工具之間的區別。自助處理平臺（包括其他自動化行政裝備）是行政主體作出意思表示的工具，即使其行政行為的作出並非由後臺行政人員逐一手工操作、審核，而是集約化、智能化、科技化的程序編碼設計行政行為的形式、內容、程序，但每一筆行政行為的作出所代表的是行政主體的意思表示。集約化的類案處理體現的是行政主體對於相同法律事實進行相同法律評價的意思表示，並產生了行政行為的法律意識表示。一言以蔽之，自助處理平臺並非行政行為實施的主體，而只是行政主體選擇的一個高效方便的工具而已。行政行為的實施主體仍為運行維護該平臺的行政機關，即行政處罰處理完成後電子憑證上所載明的處罰機關。
自助處理交通違法行為應當適用簡易程序
一是：
自助處理交通違法記錄理論上應當適用簡易程序。
《程序規定》第四十三條規定了可以適用簡易程序處理的交通違法行為應當是處以警告或者二百元以下罰款的。《行政處罰法》第三十三條則規定，適用簡易程序的必要條件應當是違法事實確鑿並有法定依據，可以當場作出行政處罰決定的情形。由上述規定可知：適用簡易程序處理的違法行為具有違法事實清楚、法律依據明確、法律責任輕微的特點；而適用一般程序的違法行為違法事實複雜、涉及權利義務影響較大。結合自助處理違法記錄平臺的互動設計特點及「網際網路+」效率賦能的設計目的，現階段的處理平臺還不能實現對較為複雜案件進行全面事實調查的功能，因此不適用於一般程序案件的處理，應當適用於簡易程序的行政處罰。
二是
交管12123明確了只能處理適用簡易程序的非現場交通違法記錄。
自助處理交通違法記錄時，業務須知規定「用戶只能處理適用簡易程序處理（罰款不超過200元）的非現場交通違法記錄」，即自助處理平臺即為適用簡易程序處理的違法記錄而設計。
「交管12123」處理非現場交通違法行為過程沒有違背行政處罰簡易程序中關於全面告知、聽取相對人陳述申辯的程序規定
自助處理交通違法記錄是否違反行政程序與行政主體採取何種手段無關，根本在於自助處理平臺處理違法記錄的過程是否符合相關法律法規的程序要求，是否符合程序正當原則。
一是：
當事人放棄陳述申辯權，行政機關在作出處罰決定前全面告知及保障當事人的陳述申辯權不再是行政處罰程序合法的必要條件。
《行政處罰法》第三十一條、第三十二條、第三十四條及《程序規定》第四十四條規定了一個規範的行政處罰簡易程序應當包括告知（擬作出的處罰及事實、理由、依據、權利）、聽取陳述申辯、製作法律文書、籤字確認、送達。從自然正義角度出發，案件事實是否清楚是能否實現公平正義的先決條件。全面告知及聽取陳述申辯環節是對相對人權利的事中救濟，對查清案件事實、實現公平正義有其現實意義。但如果相對人完全認可行政機關的調查結果，主動放棄陳述申辯權，意味著案件事實得到了行政機關和相對人的一致認可。從行政效率的角度，上述環節則可簡而化之。對此，《行政處罰法》第四十一條規定「行政機關及其執法人員在作出行政處罰決定之前，不依照本法第三十一條、第三十二條的規定向當事人告知給予行政處罰的事實、理由和依據，或者拒絕聽取當事人的陳述、申辯，行政處罰決定不能成立；當事人放棄陳述或者申辯權利的除外。」即當事人放棄陳述申辯權，行政機關在作出處罰決定前全面告知及保障當事人的陳述申辯權不再是行政處罰程序合法的必要條件。
二是：
自助處理違法記錄平臺以「業務須知」的形式，約定經此平臺處理的違法記錄均已放棄陳述申辯權利。
在進入違法處理業務前，首先彈出的頁面為「業務須知」，載明「如您對違法事實有異議，請前往違法發生地公安機關交通管理部門辦理」，只有勾選「閱讀並同意」上述協議內容，才可進入「電子監控處理」環節。即，相對人選擇使用自助處理違法記錄平臺處理交通違法記錄時，只能處理對違法事實認定無異議的違法記錄。如果對該違法事實有異議，可選擇其他處理途徑。也就是說，相對人選擇自助處理平臺是自主的、積極的、主動的放棄了陳述申辯權利。
三是：
即使自助處理違法記錄的平臺互動設計缺少告知或陳述申辯程序，行政處罰不構成程序違法。
當事人放棄陳述申辯權，行政機關在作出處罰決定前全面告知及保障當事人的陳述申辯權不再是行政處罰程序合法的必要條件。相對人選擇自助處理平臺是主動的放棄了陳述申辯權利。在此類情況下，行政機關在作出行政處罰決定前即使未對當事人進行全面告知、聽取陳述申辯，也符合行政處罰的法定程序規定。
四是：
實際上，北京市網際網路平臺實現了處罰過程的全面告知及陳述申辯權的保障。
交管12123是網際網路交通安全綜合服務管理平臺官方客戶端，由公安部統一研發、各地公安機關交通管理部門部署運營。部分地區（包括北京）部署運營時設計了「交通違法消除申請」環節。該環節設置在交通違法記錄詳情頁面，點擊「交通違法消除申請」後，可以在彈出的頁面選擇申請理由，並錄入「具體申訴原因」、上傳證據憑證。違法行為採集機關的民警從後臺對消除申請進行實質審查，確定是否予以採納。這一互動設計是對相對人陳述申辯權的實質保障；從是否履行全面告知的角度看，在自助處理交通違法記錄時，相對人可以點擊查看其備案車輛的交通違法記錄詳細信息，包含了擬作出的處罰、事實理由、違法證據（圖像或視頻資料）；同時可以點擊「相關政策」查看作出違法行為的法律法規依據。從形式和內容上符合全面告知的程序義務。
「交管12123」處理非現場交通違法行為符合簡易程序中關於籤名確認、送達的程序規定
一是：
自助處理平臺帳號密碼、本人手持身份證合影審查及窗口備案的形式是對籤名確認效力的升級。
《程序規定》第四十四條第一款第四項「適用簡易程序處罰的，可以由一名交通警察作出，並應當按照下列程序實施:（四）處罰決定書應當由被處罰人籤名、交通警察籤名或者蓋章，並加蓋公安機關交通管理部門印章；被處罰人拒絕籤名的，交通警察應當在處罰決定書上註明；」《行政處罰法》未對處罰決定書是否交由相對人籤名進行規範。此處，籤名確認的意義：
一是確認該違法行為由籤名的相對人實施的；二是確認處罰決定書的送達。在自助處理平臺處理違法記錄需要相對人實名制註冊，並手持身份證拍照完成對用戶身份信息的審查。處理交通違法記錄還需對其擬處理車輛在公安交通管理部門進行現場備案，且只能處理該車輛在其備案後產生的違法記錄。所以，平臺處理交通違法記錄從最大程度上保證了相對人實施的違法行為由其自身承擔相應法律責任，效力高於相對人在處罰決定書上簽名確認。
二是：
《公安交通管理簡易程序電子憑證》是行政處罰信息的記錄載體，並對相對人的事後救濟權利進行了告知，符合實質上的程序正當原則。
交通違法記錄處理平臺即時互動的特點確保了相對人在行政處罰決定作出的第一時間獲取了該行政處罰的相關信息。自動生成的電子憑證載明了處罰決定書編號、相對人基本信息、違法時間、違法地點、違法行為、具體行政處罰內容、處罰機關、處罰時間及救濟權利。自助處理違法記錄平臺並未額外增加相對人程序負擔或對相對人合法權益造成不當損害。所以「交管12123」APP即使未現場送達法律文書，亦符合了實質上的正當程序原則。
三是：
自助處理交通違法記錄平臺以行政協議的形式約定了法律文書的送達形式。
當事人自願放棄受領，行政機關不承擔程序責任。業務須知中載明「如需處罰決定書，用戶申請郵政寄遞或持駕駛證至處理機關列印；如需罰款票據，請至繳款銀行營業廳索取」，約定了平臺處理交通違法記錄生成的處罰決定書送法方式。也就是說公安機關交通管理部門與相對人以訂立行政協議的形式，對自助處理交通違法行為的類型、限制及文書送達形式進行了約定。該行政協議的一方當事人是公安機關交通管理部門，目的上實現了方便人民群眾、打擊違法「分蟲」、節省社會資源和行政成本等社會公共利益，約定的內容也是行政法上的權利義務關係，同時也未損害國家、集體利益、未侵害其他人的合法權益，該協議有效依法應予支持。因此，當事人自願放棄領取《處罰決定書》，行政機關不應當承擔程序責任。
即使電子憑證不是符合格式要件的行政處罰法律文書，亦未影響當事人的事後救濟權利（複議、訴訟）；訴訟複議起算期限應當從行政處罰作出當日開始計算
一是：
相對人訴權來源於行政行為對其權利義務的影響，不因法律文書的缺失而喪失。
根據《行政訴訟法》第十二條第一款第四項「人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：（一）對行政拘留、暫扣或者吊銷許可證和執照、責令停產停業、沒收違法所得、沒收非法財物、罰款、警告等行政處罰不服的」的規定，對罰款的行政處罰行為不服可以提起行政訴訟。《最高人民法院關於適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋》第六十三條規定「行政機關作出行政行為時，沒有製作或者沒有送達法律文書，公民、法人或者其他組織只要能證明行政行為存在，並在法定期限內起訴的，人民法院應當依法立案。」可知訴權來源於相對人的權益受到損害或者其義務增加，與法律文書是否製作、送達無關，相對人更不會因行政處罰決定書的缺失而喪失訴權。同理，在有證據證明行政行為存在的情況下，相對人的複議權亦不會受到法律文書是否製作、送達的限制。
二是：
行政訴訟起訴期限從行政處罰作出當日起計算，即電子憑證上載明的處罰時間起起算。
自助處理平臺處理違法記錄結束後，出具的電子憑證上對當事人事後救濟的複議、訴訟權利及起訴期限進行了明確告知。按照《行政訴訟法》及《最高人民法院關於適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋》的相關規定，其起訴期限應當從當事人知道行政行為當日起算，即從處罰當日、電子憑證送達當日起計算。即使相對人後期選擇通過郵政寄遞或者公安交通管理機關列印法律文書，處罰決定書送達時間雖然晚於處罰時間，其獲取行政處罰決定的內容及救濟權利的告知時間仍為行政處罰作出當日。因此，起訴期限應當從行政處罰作出當日起計算。
三是：
電子憑證可以作為具體行政行為的信息載體，提起複議訴訟。電子憑證雖然不是正式的處罰決定書，但是可以作為證明該行政行為的存在的證據申請複議或提起訴訟。
部分司法判例對「交管12123」處理交通違法記錄的處罰程序持肯定態度
案例1
2019年12月15日，原告肖某駕駛其所有的贛BXXXXX號小型汽車在某路段通行時，發生違反道路交通信號燈通行的違法行為被交通技術監控抓拍設備記錄。隨後，原告使用「交管12123」處理了上述交通違法行為。其後，原告以執法程序違法等理由提起訴訟，請求撤銷上述處罰決定。一審判決駁回原告訴訟請求。原告肖某不服，向江西省贛州市中級人民法院提起上訴。 二審法院認為，上訴人在註冊、使用「交管12123」手機應用程式時已經被告知了相關的權利義務……上訴人通過該手機應用程式繳納罰款，應視為其對處罰事實和處罰程序無異議。如其有異議可以選擇現場辦理，可以現場進行陳述、申辯。上訴人通過手機繳納罰款後還可以另行索取繳款憑據。所以，被上訴人在作出行政處罰時並沒有剝奪上訴人享有的權利，其處罰程序並無不當。（案號：一審（2020）贛0731行初40號，二審（2020）贛07行終239號）
案例2
2016年6月17日，田某駕駛車牌號為陝AT77XX的小型汽車在某路段實施了違反禁令標誌指示停車的違法行為被交通技術監控設備記錄。原告田某到被告執法大廳處理違法行為，被告工作人員依照簡易程序作出處罰後向原告出具了處罰決定書編號憑條，告知其通過道路交通違法自助繳納系統繳納罰款、列印處罰決定書。原告未按照上述告知的自助程序列印簡易程序處罰決定書。隨後，原告以被告未送達處罰決定書、處罰程序違法為由提起行政訴訟。一審法院判決駁回原告訴訟請求，該案未上訴。一審法院認為：被告在其處理大廳公示了違法處理流程，張貼有法律文書補打流程告知以及相關操作說明。原告可依據操作說明在處理大廳自助系統列印出處罰決定書，但原告未按照上述告知內容列印法律文書,現原告主張被告未出具處罰決定書而造成程序違法，本院不予採納。（案號：一審（2017）陝7102行初1115號）
案例3
2019年3月24日，易某駕駛車牌號為川××××××的小型汽車在成都市某路段實施違反禁止標線指示的違法行為被交通技術監控設備記錄。隨後，易某使用「交管12123」處理了該違法記錄，隨後向市交管局申請行政複議。2019年4月29日，市交管局作出維持原處罰決定的行政複議決定。易某不服複議決定，以處罰機關未盡到主動告知義務、程序違法為由提起行政訴訟。一審判決駁回原告訴訟請求。原告肖某向四川省成都市中級人民法院提起上訴。 二審法院認為，「交管12123」違法業務處理平臺設置了對違法事實有異議的處理方式，經確定後方可進入後續接受處罰的操作流程,平臺程序設置保障了被處罰人行使陳述申辯權利。（案號：一審（2019）川0106行初107號，二審(2020)川01行終395號）
可知，部分省市對自動化行政設備及平臺處理交通違法記錄過程中的全面告知、陳述申辯、法律文書送達等程序都持肯定性評價。
參考文獻
[1] 該數據來源於「交通言究社」：《9月1日起，「交管12123」支付寶小程序全國上線運行-權威發布》
[2]吳恩玉.上下位法間的效力優先與適用優先——兼論自治法規、經濟特區法規和較大市法規的位階與適用[J].法律科學(西北政法大學學報),2010年06期第29-37頁
作者：王瑩，北京市公安局公安交通管理局西城交通支隊民警
姜葳，北京市公安局公安交通管理局西城交通支隊辦公室主任