【本文為作者呂景勝向察網的獨家投稿】
傳染病報告是指公民、責任疫情報告人、醫療衛生機構依法向有關部門及政府，各級政府依法向上級政府報告傳染病疫情的行為和制度。傳染病通報是指有權機關及授權機關依法向社會公知公告傳染病疫情的行為和制度。結合我國以往危機管理經驗教訓、當前態勢及未來展望，從多維度思考研判傳染病報告及通報行為與制度的本質內涵與內在邏輯，希望提出更加切實有效的舉措建議。
一、報告及通報行為與制度的價值維度，人民至上，生命至高。尊重國民人權及生命保護是國家最高價值取向之一，是政府基本管理職能、任務和職責所在。亦如企業要保證產品質量、食品安全杜絕打擊假冒偽劣，踐行社會責任才能取信於民。國家亦應珍視百姓生命人權才能彰顯國家存在之道義基礎及合法性。
傳染病疫情一旦泛濫失控對民眾、社會及國家之危害我們已經不止一次飽嘗其惡果。傳染病疫情之發現、控制皆需民眾參與和社會聯動，所以傳染病報告及通報制度應尊重公民知情權，公民有權了解傳染病疫情相關信息及走勢。公民之權利便是政府之義務和責任。現代民主法治社會要求國家與民眾共治共享，人民有權監督政府，政府之通報義務和責任不僅體現為尊重公民知情權，且應踐行政務公開原則。尊重公民知情權及政務公開原則不僅是政府依法行政的價值遵循，也是在危機管理中政府與民眾協同配合、相互理解、風雨同舟、共克時艱的需求。
二、報告行為與制度的時間效率維度，時間就是生命，給後續應對留出更多時間空間。傳染病疫情報告行為及制度主要在於速度和儘量的真實全面，但在實踐中顯然不可能完全做到。個別病例及局部疫情出現，任何一個報告人所能接觸感知的事實都是有限和碎片化，此時應強調有多少報多少，即知多少掌握多少報多少，應形成動態連續報告，且強調速度，即法定時限內，如發現病例和疫情農村12小時，城市6小時做出報告，地方衛生機構向地方政府，地方政府之間傳遞報告信息在兩小時內，省會、直轄市向國務院傳遞報告信息在一小時內等等。當然法定時限是最低要求，網絡時代的報告速度應遠遠快於法定時限。報告速度越快，給醫療專業機構的進一步專業分析、預測預警和政府決策及後續重大公共衛生危機應急管理就越留出更多時間和空間。
三、通報行為與制度的社會效果維度，在已知未知之間，兩利相權取其重，兩弊相權取其輕。應構建通報容錯機制和責任豁免機制。傳染病疫情通報制度與其他重大災害通報制度面臨的難題、困境和糾結是一樣的。如地震臨短預報發布一直是國際各國面臨的危機管理難題，因地震發生的不確定性及預報科技的有限性無法確保地震臨短預報的準確性。對於政府而言，發布後如地震未發生，造成的社會恐慌及動蕩損失巨大；不發布地震臨短預報，如果真發生地震政府仍然遭罵背鍋、面臨信譽及管理能力危機。
傳染病疫情通報發布制度也有類似的困境難題，由於醫學探索的不確定性，醫學結論同樣面對巨大不確定性。如果疫情預警結論有誤，根據錯誤的結論通報發布的疫情報告所引發的恐慌和社會損失仍然巨大。但不通報發布，耽誤控制疫情時機也仍然是十惡不赦千古罪人。
面對如此兩難，疫情通報發布應如何實施?筆者堅決主張只要有基本事實、一定數量病例（專業問題專業人士擬定標準）就應及時、大膽、果斷通報發布疫情，容錯及免責機制有利於鼓勵政府及醫生敢於發表意見，敢於作為。理由如下:
1、醫學探索因時代科技條件設施及人類認知局限充滿不確定性，發布結論有對有錯很正常，就像天氣預報有對有誤。對醫學結論應持更加寬容態度，容忍結論與後續事實不符。法律法規也明確發現「原因不明」病例及疫情就該報告，報告的意義就是為通報做準備。「原因不明」的病例及疫情已經形成了潛在危害的可能。通報公布的意義不僅在於防範控制已經出現發生的危害，且在防範未發生或今後可能不發生的潛在危害。
2、從報與不報的社會效果分析，邢臺地震沒發布臨短預報損失慘重，唐山地震本有臨短預報專家意見因各種原因未來得及發布損失慘重，海城地震成功發出臨短預報避免重大損失。在已知未知之間，兩利相權取其重，兩弊相權取其輕。如今天武漢及全國防控疫情之態勢，其生命、成本、費用、社會損失，直接的間接的，可見的不可見的，與如果及時報告、通報疫情，其社會效果及局面如何？
我們比較一下，如果去年12月中旬下旬通報「原因不明」病例，也許少了幾千病人，少了封城的被動，少了全國的被動。假設即使後來證明通報病例是非傳染性、病毒性疾病，其後也未發生大規模疫情。我們的損失是什麼，暫時的經濟指標，春節的節日經濟收入，據說有一萬億。而不及時報告、通報，今天我們面臨的是什麼，當年非典我們面臨的是什麼？經濟損失、政府公信力及存在的道義基礎、合法性是可見的，政府財政為防控疫情撥出的財政經費112.1億是可見的。還有多少是不可見的損失？
疫情失控打斷中國崛起民族復興也不是危言聳聽，如果疫情失控被聯合國認定為重大公共衛生突發事件國家，中國將成疫區，那樣對中國經濟的打擊才是實錘般的痛楚。再嚴重點說發生一場民族災難、世界性危機也不是不可能。人類歷史上的黑死病、鼠疫等感染或死亡幾百萬、幾千萬可是確鑿的事實。
3、通報有誤可以免責，醫學探索的或然性決定了免責的正當性，類似於產品質量法中的技術風險抗辯、發展風險抗辯。如早年美國一醫藥公司用於婦女保胎藥二十多年後鑑定出部分婦女子宮疾病與服用該藥有一定關聯性，鑑於開發此藥的二十多年前人類認知及科技條件設施所限，公司雖應承擔部分賠償責任，但研發者本人是免責的。
疫情通報如與事後實際有誤，排除惡意和過錯，不該追究相關人員責任，也應免除發布機關責任。因為上述反覆強調醫學探索的難度與人類認知的局限。且這種通報發布其制度動機和價值取向在於希望追求以最小損失避免更大災難，這種損失比列原則也是國際公認的危機災害管理的基本原則和價值觀。只要具體責任人員及政府無法律意義上的惡意過錯和瀆職玩忽職守，希望民眾及社會事後不要糾纏。這對於鼓勵大膽報告通報疫情有巨大意義。
四、報告與通報行為與制度的社會控制維度，通報可考慮分級別，只有通報才能啟動應急預案，動員社會力量參與抗禦疫情災難。通報應具有一種動態漸進的社會控制功能，即有多少報多少，邊研究，邊通報、邊預警。有觀點說，病例、病毒在醫學上定性需要時間，如病毒鑑定、檢測、分離等，通報需等待醫學鑑定結論。筆者不同意這種觀點。疫情預警分析及通報除了要等待醫學結論還應以已經發生的病例、病人為根據。等待醫學鑑定期間不是消極不作為，仍應積極通報「原因不明」的病例病毒。
醫學不確定的，政府應有更多擔當。對不確定的因素更應保持高度警惕，寧可信其有，不可當其無。此時，政府面對不確定性困境不應持「疑毒從無」思維，而應持「有毒推定」思維。
正像危機應對預案及應對行動有級別，疫情通報也可以分級別，根據信息充分度及結論確切性，疫情通報可分為若干梯次，重、中、輕，急與緩，難與易等等分別通報，分別引起民眾及社會注意。通報中也可以允許有不確定性行文，如「不明原因、正在鑑定、正在確認、兩種意見，希望公眾提高警惕，-------」。
五、報告與通報行為制度的法律維度，法律法規的執行不可動搖，是為底線，一旦違法違規，堅決問責追責。傳染病防治法規定，負有傳染病疫情報告職責的人民政府有關部門、疾病預防控制機構、醫療機構、採供血機構及其工作人員，不得隱瞞、謊報、緩報傳染病疫情。如何認定隱瞞、謊報、緩報？隱瞞是不報；謊報一般是少報，也可能多報騙取經費等等；緩報是拖延。三者之重大危害均在於耽誤應對危機的時機。
武漢肺炎疫情最早病體個案發生於2019年12月8日，至12月31日已發生病例27例。12月29日有了通報。但20多天內對上述病例及潛在疫情隱患風險是否有及時追蹤的監測、預警、評估及向對口上級機構報告疫情？從目前公開信息看不到上述工作的展開。鑑於目前筆者對事實掌握不清晰全面，有兩種可能假設，及時且符合法定時限報告或未及時不符合法定時限報告，甚至沒有報告。
根據傳染病防治法實施辦法，及時且符合法定時限的標準是從發現病例起算農村在12小時、城市在6小時向醫療衛生機構報告。《突發公共衛生事件應急條例》規定，監測醫療衛生機構和有關單位發現確認或不確認病例及疫情時應當在2小時內向所在地縣級人民政府衛生行政主管部門報告；接到報告的衛生行政主管部門應當在2小時內向本級人民政府報告，並同時向上級人民政府衛生行政主管部門和國務院衛生行政主管部門報告。
縣級人民政府應當在接到報告後2小時內向設區的市級人民政府或者上一級人民政府報告；設區的市級人民政府應當在接到報告後2小時內向省、自治區、直轄市人民政府報告。省府、自治區、直轄市接到報告1小時內向國務院報告。不知武漢及湖北政府是否按照上述法律法規執行？執行與否會決定今後的責任認定。
2019年1月初武漢因兩會期間有5天（6日-10日）停止了病例通報。這是否構成緩報要取決於今後行政或司法機關的認定。至於有關病毒是否人傳人專家和政府說法不一是否構成瞞報，鑑於事實不清，筆者認為有幾種可能結論、結果：
一是醫生或醫療衛生機構結論說病毒沒有人傳人，政府根據醫療衛生專業結論通報沒有問題，沒有責任，即使事後真的發生人傳人。排除醫生惡意及過錯，醫生享有容錯機制。
二是醫生或醫療衛生機構說病毒存在人傳人，如果此時政府仍通報說不存在人傳人，當然是瞞報，即使事後並未人傳人（醫生及醫療機構結論錯誤），此時應首先著重強調政府尊重專業意見及結論，重在防範潛在風險，即使沒有危害性後果，對瞞報者也應問責。制度威懾力及問責效應的法制性原則在於規制政府如實按照專業結論通報。
三是醫生或醫療機構結論是，病毒是否人傳人不確定，政府以醫生結論如實通報，排除醫生與政府合謀惡意，無論事後是否發生人傳人，不是瞞報，政府醫生皆無責，因醫學結論的或然性醫生及政府享有容錯和免責機制。
不知武漢、湖北醫療系統及各級政府是否嚴格執行了上述制度及法律法規，如果制度及法律法規沒有真正執行落地，僅成為擺設，如果疫情的發現、預警、追蹤、評估、報告、通報不及時不到位，以致錯過啟動控制疫情應急方案的最佳時機，造成今天如此被動局面，教訓慘痛。17年前的非典我們就有過類似的教訓。
最後總結兩點：
1、像許多重大災難一樣報錯了我們可以承受失敗的損失；不報，我們承受不起萬劫不復的災難。如果地方官員或政府為保所謂「穩定」，而瞞報、緩報、謊報更是罪無可赦。最大的穩定、最大的政治是民眾生命安全和政府公信力、政府存在的道義基礎及合法性。
2、如果政府官員認識不到疫情報告、通報制度的內在邏輯與本質，不懂得尊重民眾的生命安全，民眾的知情權、政府政務公開的必要性，不認識到疫情預警、報告、通報制度的緊迫性，不尊重專業醫生的專業意見，官僚懈怠消極無為，下一個悲劇和災難還在等待著我們。
【呂景勝，察網專欄學者，中國人民大學教授。】