文/程朝雲
【摘要】雍正三年，臺灣縣知縣周鍾瑄被控貪汙，由於牽涉到閩臺財政改革的大背景，此案引起了雍正皇帝的高度關注，並演變為震動閩臺官場的一樁大案，涉案人等都被捲入了皇權與地方官員博弈的大漩渦。案件的審理過程，伴隨著閩臺財政改革的全過程，從清查倉谷虧空，到耗羨歸公和養廉銀制度化的最終完成。透過考察周鍾瑄案，閩臺地區財政改革的過程得以完整呈現。在皇權的強勢施壓下，閩省官員提出的耗羨歸公方案顯得倉促而草率。
【關鍵詞】周鍾瑄；閩臺財政改革；耗羨；養廉銀
雍正三年（1725年）十月，時任臺灣縣知縣周鍾瑄被巡臺御史禪濟布密折參奏有貪贓枉法之事，隨後由於滿漢御史互參及其矛盾不斷激化，案件逐漸升級，並引起雍正帝的高度關注，最終演變為震動閩臺官場的一樁大案。為調查此案，雍正不僅多次下令福建督撫徹查，還兩次派遣欽差前往福建，直到雍正七年（1729年），此案才匆匆審結。對於此案，學界主流觀點認為周鍾瑄是被誣陷。尹全海在討論巡臺御史制度時，將周鍾瑄案作為典型案例說明巡臺御史與福建地方官員之間存在矛盾。此案中禪濟布與閩臺地方官員的矛盾，一定程度上折射的是皇權與地方官員的矛盾。在周鍾瑄案中，我們可以看到雍正皇帝的想法是如何左右此案走向的。周鍾瑄案作為地方官員被控貪汙的「經濟犯罪案件」，其審理過程非常「巧合地」伴隨了閩臺倉谷虧空的清查賠補，以及耗羨歸公和養廉銀制度化的最終完成。這種「巧合」為解讀此案提供了新的視角，由此或可了解此案何以觸動了雍正皇帝的神經，皇權與地方官員的矛盾又圍繞什麼展開。同時，無論是清查追補錢糧積欠，還是耗羨歸公與養廉銀的制度化，都是雍正整頓國家財政的重要舉措，學界雖已有不少有份量的研究成果面世，但相關舉措在閩臺地區如何具體展開，則很少提及。因此，從財政改革角度解析周鍾瑄案，也有助於了解雍正時期閩臺地區財政改革的具體過程。
雍正即位之初交代各省州縣清理錢糧虧欠的三年之限到雍正四年屆滿，但從周鍾瑄案透露的信息以及該年初閩省平糶須從鄰省調糧的情況來看，閩臺倉谷積貯可能存在嚴重的名不副實。不僅福建一省清理錢糧虧空效果不彰，其他省份同樣如此。鑑於此，雍正四年八月，雍正諭旨各省督撫，將追補錢糧虧欠的期限再延長三年，並強調: 「夫錢糧未經徵收，則欠在民; 已經徵收，而有虧空，則欠在官。州縣力不能完，則上司有分賠之例; 本人雖已病故，而子孫有應追之條。」不可以「無著」為由，不事賠補。「如屆期再不全完，定將該督撫從重治罪」。
雍正三年底，頗得皇帝信任的前雲貴總督高其倬接任閩浙總督一職。四年年中，高其倬抵閩，上任後的首要任務就是解決閩省積貯問題。由於年初以來的米價上漲一直未能得到有效遏制，高其倬一面多方籌謀從各地運米谷至福建內地府縣，包括調運江西及江南蘇、松二府之糧到閩，並奏請開放臺灣遏米之禁，允許民間從臺灣販運米谷到內地府縣。同時委派屬員至各府縣清查倉谷存貯情況，設法增加倉谷實貯。
雍正對於清查閩省倉谷的決心顯然極大，在派高其倬主持閩政的同時，他又派了兩位心腹之臣來閩。雍正四年夏秋之際，沈廷正擔任主管錢糧事務的福建布政使一職。年底，又宣布「以福建巡撫毛文銓為江南京口將軍，升廣東布政使常賚為福建巡撫」。沈、常二人均是雍正「藩邸舊人」。雍正五年四月十六日，沈廷正不負所望，上折歷數閩省倉儲之種種弊端，如從前知府盤查各屬縣倉庫，大多加倍索取盤查規禮銀，只要收到銀子，即不論有無虧空都幫忙掩飾，各屬縣因為有知府的庇護，則更加任意虧空。又重點參奏福建巡撫毛文銓夥同各州、府、縣，以各種方式假造倉谷實貯之名，掩蔽倉儲虧空之實，導致閩省倉谷嚴重名不副實，就算派人盤點查驗，「奈所委之員，不過系閩省各官，伊等暗相聯絡，百計扶捏，虛實殊難憑信。」
沈廷正的這封奏摺使雍正皇帝對閩省倉谷虧空的嚴重性有了新的認識。雍正原本對毛文銓印象就不佳，但對其在閩省倉谷虧空事件中的過失，更多認為其被前任和下屬所愚，且本身不太能實心辦事而已。沈廷正的奏摺卻說明，毛文銓與閩省地方官員通同作弊，直接參與了倉谷實貯造假一事。這份奏摺也使雍正帝對高其倬起了疑心，懷疑其縱容毛文銓袒庇屬員。
因為沈廷正的參奏，雍正認為在倉谷虧空一事上，閩省地方官員幾乎全部捲入，上下通同作弊，巡撫毛文銓「扶同欺隱」，總督高其倬則無力或無意轄制。雍正帝決定效直隸、江西兩省清查虧空之例，派遣欽差大臣赴閩負責查倉，同時將虧空的各州縣官員全部更換，由欽差大臣另外揀選官員前往。雍正五年(1727年) 六月，廣東巡撫楊文乾、浙江觀風整俗使許容等被任命為欽差大臣，前往福建，會同新任巡撫常賚盤查倉庫錢糧。從該年八月楊文乾等人抵閩，到十一月底依限盤查完畢，閩省內地八府一州，共查出應存貯谷 1665199 餘石，其中未經買補谷 627429 餘石，借碾兵米谷93465餘石，虧空谷 9563 餘石，實存谷 934741 餘石。又據各代理官員盤查，在實存數內又有虧空谷171餘石，微變谷127417餘石，及捏報買補、實際尚未買補的倉谷4519餘石。另又查出從康熙五十五年(1716 年) 到雍正四年未完的地丁錢糧 434488 餘兩，楊文乾等在閩期間催繳66494 餘兩，尚有未完民欠 36 萬餘兩。所有錢糧虧空分有著、無著兩種，有著的全力追賠，無著的以及平糶米存價銀不敷採買部分和所需搬運腳費等，按雍正之前旨意，均交由毛文銓賠補。
閩省這場疾風驟雨式的倉谷清查不僅使雍正得以掌握該省倉儲實情，有目標地追賠歷年虧空，充實倉儲，在此過程中，也對閩省吏治進行了全面整頓。為了防止現任官員因循瞻顧，妨礙倉谷清查，欽差大臣楊文乾等人奉命到閩盤查的同時，對福建官場進行了一場大換血。從知府、同知、通判到州縣官，閩省內地 80 名地方官員中，先後被糾參卸任的官員達50餘名，還有10餘位知縣，雖因倉庫無虧、做官尚好未被參，但也被要求交錯調用，以免阻礙清查效果。所有官員出缺，即由陸續揀選的候補官員暫時代理，如清查後無虧空，則原任官員準許調任他處; 如有虧空，則立即題參，再將代理之員題請補授。雍正還要求楊文乾等人借清查倉谷之機，對閩省官員全面考察、遴選瑏瑠，並對代理後題補的閩省官員，及閩省一些原本被參、但查有可用之才的官員進行「點評」，以供雍正用人時參考瑏瑡。周鍾瑄也出現在楊文乾的「雖有瑕疵」、但還有可薦之處的被參官員名單內，楊列舉了周在臺期間的諸多功績，指其受到臺民愛戴。而雍正的批覆是: 「此乃大有手眼之人，甚有才情，何消說得，但看審結後如何耳。」
周鍾瑄案的審理此時還沒有什麼進展，雍正四年底，高其倬曾上了份奏摺，提到審理周鍾瑄案的一些信息。周鍾瑄案的重點確實是查封的大筆現銀，各方說法多有出入，使這些現銀的來源頗顯可疑。次年二月，雍正依高其倬所奏，下旨將周鍾瑄革職，並將臺灣知府範廷謀發回閩省，繼續由高其倬調查二人「供詞支飾」、「徇隱扶捏」之處。
對臺灣倉谷的清查，顯示其虧空程度較內地更甚。臺灣的倉谷清查在高其倬抵閩後不久就已展開，雍正四年十月二日，高其倬首先報告了清查臺灣府屬各縣倉庫存糧結果，總計未買補之谷共50餘萬石。在該年十一月的一份奏摺中，高其倬更說臺灣「從前撥用存價十停之中僅 有 一 停 實 貯」，未買補的倉谷總數達 60 餘 萬石，已與前述閩省內地各府縣未買補谷的總數相同。但臺灣的倉谷虧空更像是「輸入性的」，也就是閩省內地的糧食不足及倉谷虧空向其傳導、被過度索取所致。臺灣倉谷不僅要接濟本地，還要接濟閩省內地產糧較少的府縣，並供應兵丁食米及兵眷米等。從雍正二年起，臺灣每年碾、運泉、漳二府平糶米 5 萬石，加上原有的碾、運兵眷米 12000 餘石和廈門提標、金門提標兵米 21000餘石，總計每年碾運閩省內地的米總數達 83000 餘石，折合稻穀 166000 餘石。至於高其倬奏摺中提到的廈門倉挪移臺灣倉谷以填補虧空，更是只有省級官員參與才能辦到的。
或許正是基於這點考慮，加上臺灣遠處海外，穩定為要，所以雍正在閩省內地推行的大換血式的吏治整頓與大刀闊斧的倉谷清查均未在臺灣推行，而是仍交由閩省官員自行辦理。雍正五年七月，高其倬、沈廷正等人又查出臺灣正供稻穀存倉數量差距極大。據毛文銓所奏，雍正三年，登記存倉的歷年留存正供稻穀共289831餘石，存谷價銀45213兩。而據臺廈道吳昌祚登記的各縣倉儲清冊，現存貯該項稻穀僅112700餘石，還有未移交、未撥補、未買補等各項稻穀未存倉。兩相對照，顯然正供稻穀倉儲管理部分也非常混亂，有虧空捏報的可能。從毛文銓到臺灣道、府、縣等官員，有多人被糾參。雖然周鍾瑄並未出現在糾參名單內，但清查結果既然指向了閩省前任督撫等官員及現任巡撫毛文銓，以前述周鍾瑄與這些官員的關係，以毛文銓對周的急於袒護，雍正恐怕對周鍾瑄相當地「疑而難信」。
在周鍾瑄被革職一年多以後，該案審理有了新的進展。雍正六年(1728年) 四月十二日，高其倬奏請繳回周鍾瑄案的相關奏摺，似乎對案件審理有了結論。但這一結論顯然違逆了雍正的用意，並怒斥: 「此案之審擬殊屬可笑之至。即斯一事，據所辦理而論，若言已知朕意所向，痛改前尤，實令人疑而難信也。原交四折仍復發回，爾將日前所面諭此案之始末情節，一一備述與朱綱、許容知之。」這段話說明雍正依然對此案保持了關注，並曾就此面諭高其倬，但高其倬未能「領會」雍正的意圖。據高其倬後來檢討，因為和周鍾瑄「濫交」，又不能審出「各款實 情」，以致在周鍾瑄案審結後被降旨治罪。高其倬因周鍾瑄案觸怒雍正，是因他與其他閩省官員一樣，偏向了周鍾瑄，而雍正之怒，則說明他對周鍾瑄成見甚深，更對福建地方官員相互抱團大為不滿。
在對高其倬深感失望之後，雍正帝將周鍾瑄案交給了新任福建巡撫朱綱審理。同年八月，又欽派內閣侍讀學士西柱前往福建，會同朱綱一起審理此案。據西柱轉高其倬奏報: 「周鍾瑄一案官犯、證佐人等案經前撫朱綱分行提審，內有在臺灣者，遠處海外，風信靡定，尚未到省，又內有證佐官員升任江南、江西等省者諮提尚未到閩」，案件審理依然沒有太大進展，而朱綱在九月十九日病故，西柱希望雍正再派員前來，共同審理此案。
雍正六年十月，雍正頒布上諭，令吏部左侍郎史貽直前往福建，會同高其倬、新任福建巡撫劉世明等人，共同審理周鍾瑄等閩省要案。史貽直在戶部、吏部、工部侍郎任上都曾任職多年，此時也依然兼戶部侍郎事。據曾小萍的研究，史貽直主張規範官員養廉收入的來源，可謂是養廉銀制度的倡導者瑏瑠。隨著史貽直來閩，周鍾瑄案的審理終於有了一個結果，而閩臺更恰在其時完成了耗羨歸公與養廉銀的制度化。
離京前，雍正曾面諭史貽直到閩後教導高其倬及劉世明。因此史貽直抵閩後，除一面調集各案卷宗及官、 犯、佐證人等外，首要任務就是奉旨教導高、劉二人，使他們能體察聖意，不致因私忘公。如史貽直告誡二人: 「大凡人臣事君，不但當以身事，更當以心事，此心惟知有君而不知有人，此心惟知有君而並不知有己，斯可以身任封疆之重。」對這段話雍正大為讚賞瑏瑡，也代表了雍正的心聲。這可以說是對高其倬此前在清查倉谷及周鍾瑄案審理過程中表現的嚴重警告。
在史貽直「奉旨教導」數天後，來閩不到20天的新任福建巡撫劉世明，向雍正帝提交了一份閩省耗羨歸公方案，閩省此後將統一按每兩銀內扣1錢徵收火耗，加上「並星」每兩共得火耗銀1錢4分，其他非正項賦稅的收入，也將統一歸公。所有歸公耗羨用於公費開支、官員養廉及彌補虧空等項。至於臺灣府的耗羨及其他歸公收入，則直接分給臺地官員作為養廉之用和公費開支。對於劉世明所提閩省耗羨歸公及其分配方案，雍正顯然是贊同的，只是提醒在具體分配方面再做斟酌。
在徵收地丁錢糧時加徵耗羨，是清初以來地方官員彌補地方經費不足的重要手段，也是州縣地方官員的灰色收入。雍正元年(1723年) ，山西巡撫諾岷、布政使田文境提出要將全省火耗提解到布政司，然後由布政司計算公共開支和分配給各衙門官員的養廉銀數量。將全省耗羨統一收省的方案曾引起不少反對意見，推行過程中在州縣地方官員那裡更是遭遇阻礙。但雍正卻大力支持，認為「與其州縣存火耗以養上司，何如上司撥火耗以養州縣乎?」但由於改革觸動的利益群體較多，各地的情形差異也比較大，所以並未傳令全國一體推行，而是交由地方督撫自行決定，其更多通過硃批奏摺對地方督撫予以指導，以保證各省的改革能大體按他的意圖進行。閩省此前尚未進行耗羨歸公改革，各地徵收耗羨的標準，每兩正銀只加 1 分徵收的不到十分之三，餘下的從加徵1分2、3釐至1分 6、7釐不等。由於地處海疆，需要承辦的公務繁多，開支較大，閩省官員還以各種名目籌措經費，財政體系相對混亂，吏治敗壞，也多由此而生。從清查閩省倉谷虧空開始，雍正就致力於全面整頓閩省吏治，由於認為高其倬不善於成就人材，以致閩省吏治廢弛，雍正不僅親自在閩省揀選出一批能員，還命令各省督撫各揀選一名通達諳練的州縣官，送往閩省相助，對於閩省吏治，可謂盡心竭慮。這種情況下，對閩省易滋生腐敗的混亂的財政體系，雍正自然不會視而不見，曾對劉世明「疊頒諭旨，殷殷籌念閩省各官養廉」。劉世明到任後，史貽直也多次當面「疊述皇上教育居官體統，並察吏安民之要道」，劉世明深感「荷蒙皇上如此曲賜指示，微臣若不細細體貼，凜慎遵循，則辜負天恩，獲罪匪淺矣。」從這些表述中，可以看出劉世明作為一介武夫，在上任數天後就提出波及甚廣的改革方案，顯見是得到史貽直的指點與雍正的授意。
不久後周鍾瑄案的審理結果，令這份改革方案的出臺更加耐人尋味。雍正七年(1729年) 二月初八，史貽直等人聯名上奏，匯報周鍾瑄案的審理結果。這個高其倬審了兩年，前任巡撫朱綱費時數月卻毫無進展的案件，史貽直到閩不過一個半月，就順利結案了，而審理結果頗令人意外。禪濟布參奏周鍾瑄的大多數條款，如周鍾瑄利用審理吳貢生犯奸一案收受賄賂、私置房產、私借倉谷圖利、和範廷謀相互勾結等，都被證明並非事實。至於此前該案最為關鍵的近二萬兩現銀，史貽直等人則認為，有將近1萬6千兩是周鍾瑄於雍正三年經手的平糶谷價，另有3千餘兩是臺灣縣應存雜項錢糧，所有這些銀兩，經證實和歷年案卷所載完全符合。讓周鍾瑄獲罪的不是之前禪濟布所參的巨額現銀，也不是貪汙，而是「違例加徵耗谷」。在任臺灣知縣三年期間，周鍾瑄於額徵正供谷的同時，每石加收耗谷1鬥，每年得耗谷4500石，折銀三年共得耗銀 6750 兩，其中除約 600 兩是「因公捐解」外，其他均為私徵，並被用於放債圖利。
案件審理至此實在太富戲劇性，在排除了貪汙的罪名之後，給周鍾瑄安了違例加徵耗谷的罪名，頗難令人相信這一判決沒有受到其他因素幹擾。雍正對這個審理結果卻很滿意，在硃批中說「此審理擬處甚公」，之後又下旨將周鍾瑄判處絞監候，其他涉案人等如禪濟布、高其倬、吳昌祚均受到一定程度的懲處。將周鍾瑄以違例加徵耗谷罪判絞監候，不無逼迫閩省州縣官員接受耗羨歸公改革的嫌疑。耗羨歸公在不少省份推行時曾遭遇來自州縣官員的阻力，但在閩臺，現有的資料裡未看到任何關於這方面的信息。
雍正七年六月，閩省公務支出與養廉銀分配方案出臺，閩省內地八府一縣共徵得耗羨及各縣雜款、內港魚艇出息等銀 169238 兩，用於承辦津貼、修理戰船等各項公務的支出為 74733 兩，剩下 93200 兩分給全省 99 名官員養廉之用。閩省財賦收入原就不高，而要辦理的公務很多，公務支出已佔到耗羨收入的一小半，剩下的銀兩，根本不敷養廉。雍正在對這個方案表示高興的同時，還讓戶部想法增加閩省的養廉用銀瑏瑡。主管戶部的怡親王等人在細細覆核了閩省的耗羨收入及各項開支後，認為養廉銀不足部分達 4 萬餘兩，建議將閩省閩安、竹崎、崇安、杉關和稅課司等五處及上杭縣、泉州府的河橋車稅贏餘銀 1 萬餘兩，以及臺灣官莊歸公充餉銀 3 萬餘兩，給閩省官員作為增加養廉之用，並建議將多出的 1千餘兩，給予縣丞以下微員每人數十兩作為養廉銀。耗羨收入與公費開支及養廉銀支出之間竟相差 4 萬餘兩，在各省的耗羨歸公改革方案中，福建省所擬的方案也算是一個特例了。而劉世明表示: 「即以耗羨出息，量入為出，已足敷用，大小臣工靡不群沾皇上天恩雨露矣」 。不得不令人懷疑這是個過於迎合「聖意」的所謂改革方案。
劉世明擬訂的改革分配方案中，臺灣並未列入，另由高其倬等人研擬。根據範鹹《重修臺灣府志》所載，縣一級衙門的養廉銀直接由本縣徵收的耗羨收入裡支出，而府、鎮、道、巡臺御史等的養廉銀則分別由四縣共同承擔，在耗羨徵解方式上，臺灣與閩省內地完全不同。臺灣的養廉銀也存在不足的情況，以臺灣縣為例，每年共徵收耗羨銀 3245 兩餘，養廉銀則共需 3478 兩餘，每年不敷支出 233 兩餘，「遞年墊給，詳請撥補」。
在閩臺耗羨歸公改革終於塵埃落定後，周鍾瑄案在判決次年又一次迎來轉折點。雍正八年(1730年) ，代理福建總督史貽直奏請刑部，由於周鍾瑄入官銀兩在限期內全部繳完，應將其從絞監候改為杖徒。雍正回覆刑部: 「周鍾瑄從寬，免其杖徒，此案雖經大臣等審理歸結，而究未分晰詳明，著周鍾瑄來京引見，餘依議」。周鍾瑄命運之跌宕起伏，實令人唏噓。
周鍾瑄案這個原本官場爭鬥中不大不小的案子，因緣巧合趕上了雍正要在閩臺地區推行財政改革的大背景，於是被作為皇權「殺雞儆猴」、威懾閩臺地方官員的工具，涉案人等都不由自主捲入了一場皇權與地方官員博弈的大漩渦。透過周鍾瑄案來看閩臺財政改革的過程，可以發現雍正帝先是藉由倉谷清查，對全省錢糧虧欠進行了全面清理，更對閩省官員來了場大換血，到新上任的福建巡撫劉世明提出耗羨歸公的改革方案時，已完全看不到閩臺地方官員的身影，不僅看不到地方官員對改革的抵制，也看不到地方官員的主動參與。劉世明的方案顯得倉促而草率，客觀上來說有閩省財賦收入較低的問題，但恐怕也與劉過於迎合「聖意」、較少考慮閩臺地方官員的利益有關。雖然中央政府通過返回部分稅收的方式，彌補了閩省內地部分經費不足的問題，但這只是就劉世明所擬的方案所做的彌補，至於劉的方案本身與現實中閩省地方官員的經費需求有多大差距，則不得而知。
在福建各府縣中，臺灣又是相對特殊的地方，此次改革也大致將其特殊處理，其耗羨收入未提解到省，僅供臺灣內地養廉與公費開支。但臺灣屬於未完全開發地區，田畝、賦稅並不十分清楚，田賦瞞報及徵收不到的情況都還比較多，因此其收入來源不足以應付養廉與公務支出。而臺灣既然正處在開發進程中，相對來說，地方政府需要更多的財政開支以應付公共建設，此次財政改革對於臺灣的後續開發有無影響，還值得做進一步的實證研究。
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