每日經濟新聞 2019-03-05 00:11:38
自建國之日起，以花園城市聞名的新加坡在提升土地綠化面積上的努力經年累月、不斷升級。到2008年，「花園中的城市」以全新的定位寫入新加坡規劃當中，新加坡的綠化建設迎來了史無前例的高度，這座在土地、人口、綠地不斷博弈中成熟的國家，面臨著更大的挑戰。
每經記者 楊棄非 每經編輯 楊 歡
▲新加坡濱海灣公園 攝圖網圖
「到2020年，新加坡人口將達到600萬，而到2030年，這個數字將到690萬。」在去年3月舉行的新加坡國會撥款委員會辯論（COS）上，新加坡總理辦公室人口事務負責官員Josephine Toe對外公布的一組數據，一時引起軒然大波。
儘管人口增速已然放緩，但對於新加坡而言，近700萬人口仍是一個略顯龐大的數字——這意味著新加坡本就稀缺的土地資源將承載更多壓力，並可能進一步影響到現有新加坡的土地規劃。
「從目前政策上來看，新加坡人口增速遠低於預期，不可能達到此前制定的700萬目標。但即便是這個數量，相較新加坡人口承載量也已達到飽和狀態。」新加坡國立大學李光耀公共政策學院副教授顧清揚向《每日經濟新聞》記者指出：「勞動力數量的增長對新加坡來說仍然很重要，但人口增長又會對新加坡的宜居環境帶來挑戰。」
自建國之日起，以花園城市聞名的新加坡在提升土地綠化面積上的努力經年累月、不斷升級。到2008年，「花園中的城市」以全新的定位寫入新加坡規劃當中，新加坡的綠化建設迎來了史無前例的高度，這座在土地、人口、綠地不斷博弈中成熟的國家，面臨著更大的挑戰。
隨著更多城市開始探尋以生態本底為基礎的全新建城發展模式，這座經驗足夠老道的花園城市，能夠提供怎樣的借鑑？
人口和綠地
在新加坡，人口、土地與綠地一直以來所呈現出的增長模式，可以用「不可思議」一詞來形容。
相對於國土面積而言，新加坡人口規模一直處於「過載」狀態。根據世界銀行2014年的數據，在方圓700多平方公裡的土地上，新加坡的人口密度為每平方公裡7736人，位居世界前列。
但在有限的土地資源內，新加坡卻有效推進了植被率的上升——在1986年，全國人口僅270萬、國土面積666平方公裡的新加坡，植被率剛到36%；但到2007年，人口規模擴張至460萬、國土經填海造地達到700平方公裡後，新加坡植被率卻反而上升至47%。
事實上，這種模式的出現，與新加坡城市發展邏輯密切相關。在將「花園城市」定為新加坡基本治國理念時，新加坡前總理李光耀就提出，把新加坡打造成具備「第一世界」城市標準的東南亞綠洲，通過清潔、綠化的環境優勢吸引世界投資和商旅，實現新加坡經濟從第三世界向第一世界的跨越。
簡而言之，新加坡需要將「花園城市」作為殺手鐧，從世界吸引有競爭力的人才和企業，來刺激本地的經濟增長。
為達到這一目的，新加坡制定了一套人口、土地與綠化動態增長的機制。多項與土地、人口相關的綠地配套要求成為新加坡建城一以貫之的規則，其中包括，建築用地應低於總用地的40％；在每個房屋開發局建設的鎮區中應有一個10公頃的公園；在每個房屋開發局建設的樓房居住區，500米範圍內應有一個1.5公頃的公園等等。
在如何安頓好這些人的問題上，新加坡並未對住房與綠地的需求安排明顯的先後順序。在探索拓寬城市綠地的同一時間，新加坡拉開了公屋建造大幕。到現在，容納了80%新加坡居民的HDB（新加坡建屋發展局）組屋逐漸成為與「花園城市」並列的新加坡標籤。
但隨著新加坡經濟和人口不斷增長至新的層級，探索土地利用新方式的需求被搬上檯面。
新加坡國家發展部部長Lawrence Wong指出，來自土地的限制變得比以往任何時候都要更加緊張。
根據Global Footprint Network的統計，新加坡的生態赤字在全球國家中位列第一，2018年該數據已達9890%。這意味著，在現有情形下，新加坡全國所能提供的生產生態土地面積總和遠遠小於其人口所需。若全球所有人口均按照新加坡人的生活方式，則還需要4.1個地球的土地才足夠使用。
規劃的層級
早在19世紀末，英國著名社會活動家埃比尼澤·霍華德就創造性地提出了「田園城市」的概念。這當中為後人稱道的一項規劃方案是「去中心化」格局——當中心城市發展到一定規模後，在其周圍建造若干田園城市，形成城市族群（即「社會城市」），以此對城市進行更有效的管理。
這個想法被後來的新加坡部分借用，並構造出了一套系統的管理模式。
這是一套自上而下、由多個層級，共同施力完成的，一個完整的控制規劃機制。隸屬於國家發展部，為改變新加坡建國時「髒亂差」的形象而特設的重建局是「靈魂」，它負責制定新加坡三個層級的土地使用規劃。
《每日經濟新聞》記者查閱新加坡重建局網站發現，三個層級的規劃被清晰公示出來：位於最高層級的概念規劃（concept plan），用於指導城市未來40~50年發展，每10年覆審一次；次一級的總體規劃詳細安排10~15年的發展，每5年覆審一次；再次一級就是對具體區域的開發指導計劃（DGP），這些計劃通常由專業的私營業者和開發商來準備。
具體區域劃分法源自新加坡最早的一份概念規劃：它首次將「攤大餅」的環形結構發展模式變為「星群」（constellation）結構發展模式，現有的55份DGP中大部分也與此時誕生的新城相對應——這種「拆分」理念，與霍華德的初衷極其相似。
顧清揚指出，事實上，人口集中與空間分散的規劃理念本身就有助於新加坡花園城市的建設。這意味著，新加坡僅需在人口集中區域提供有效的公共服務、併集中規劃商業、工業活動，由此，可以減少土地使用，將大部分土地用於綠化。
而新加坡政府敢於將規劃制定到如此細的地步，又與其嚴苛的法律制度密不可分。在新加坡《規劃法》等一系列法律的約束下，新加坡的規划具有法律效力。
在新加坡「規劃之父」劉太格看來，新加坡的成功，是因為「我們一開始就下決心要做正確的事」。規劃由專業人制定，又有最有力的「門衛」把守，使得「花園城市」的「烏託邦」在新加坡得以變成「利維坦」。
此外，為吸引更多民營資本推動花園城市建設，新加坡啟動了一些政府與社會共同打造的項目，如由私營部門投資的「花園城市基金」、鼓勵社區居民參與的「私家園林」建設項目等。這些項目均有助於減輕政府在基建項目上的資金負擔。
理念的升級
儘管數十年來，新加坡花園城市的名聲在外，但對於既定規劃，也出現過不同聲音。
社會組織是新加坡花園城市建設的重要組成部分，其中少不了新加坡自然學會（NSS）的身影。在1992年雙溪布洛自然保護區開發成高爾夫球場、2001年烏敏島部分區域土地開墾兩個項目中，NSS均通過自身力量成功加以抵制。但這僅是新加坡在尋求綠化面積與建設項目之間的平衡時，綠化佔據上風的兩個小案例。
事實上，即便是在對花園城市重視有加的新加坡，NSS在保護綠地時也經歷過多次失敗。1990年，國家發展部計劃在聖諾哥自然保護區修建17000個HDB組屋。儘管當時的NSS完成了國家發展部要求的25000個籤名數，其保留聖諾哥自然保護區的請願仍被駁回。其原因是，聖諾哥並不是純自然形成的生態保護區。
新加坡並非唯「綠地」是瞻。特別是在土地資源緊張的前提下，它需要判斷綠地的必需性和有效性，特別是將綠地與人的需求本身相連接。儘管在許多人看來，只強調「人工」綠地將使新加坡淪為一座「沒有靈魂」的花園城市，但反過來，只用整體上的植被覆蓋率來衡量一座城市，則會進入另一個誤區。
正如《美國大城市的死與生》一書作者簡·雅各布斯所強調的那樣，類似公園這樣的城市開敞空間，綠化功能實際上遠小於社會經濟功能，脫離了人們對其的具體使用就不具有任何意義，也就是說，實現公園價值的基礎是吸引人流。
事實上，在這種多方博弈和競爭中，新加坡也在不斷更新其對於「花園城市」的認定。1996年，時任國家公園局執行長陳偉傑博士提出「花園中的城市」(A City In A Garden)概念，並最終成為新加坡「花園城市」的升級版。
「花園城市到花園中的城市，是城市規劃理念的徹底轉變，從原先的工業建設為城市主體，轉變為花園是主體、人為建築是配套。」顧清揚指出。具體而言，就是將目前矩陣式的公園綠地系統、綠化系統和擴大的水域空間相互連接，形成網絡化、一體化回歸自然的生態空間。通過發展生機盎然的城市生態系統，使公園、花園、自然保護區和空中綠化無縫連接，該定位的最終目標是，讓人們對高品質的生活環境和社區有歸屬感和擁有感。
尋找新空間
在新的發展需求下，新加坡也在尋求新的發展空間。
作為「花園城市」標杆，新加坡仍然是全球城市取經的對象。在回答取經者問題時，新加坡企業發展局中國西部司副司長陳鈺鑫曾有感而發，「新加坡是資源缺乏的國家，總是從危機中找生機，從生機中找機遇。」
擁擠不堪，是人們對新加坡建國初期的共同回憶。上世紀50年代末，新加坡正處於城市問題最為嚴重的時期——四分之一的居民擠在島上百分之一的區域內，常常是五十多個人擠在一個二、三層的商鋪房間、或臨時搭設的下水道小屋內。
對於現在的新加坡而言，儘管人口可能還將繼續增長，城市的人口密度繼續爬升，但終究，沒有人願意再回到過去的那種情況。
新加坡絞盡腦汁讓每一寸土地都「物盡其用」。一個例子是，新加坡在加強保護歷史建築的同時，也在尋找開發利用之法，將過去的郵局改造成酒店、最高法院和市政廳搖身一變成為國家美術館。據一個改造項目的負責人介紹，新加坡對開發商的改造方式、維護程度都有嚴格的標準，並實行定期檢查，確保開發與保護的平衡。
為了繼續守住花園城市的「紅線」，新加坡已經開始向天空索要資源。據《海峽時報》報導，到去年底，新加坡全島的高層綠地面積已達到約100公頃，這相當於超過100個足球場的大小。而到2030年，這個面積還將翻倍。
去年，新加坡國家發展部主導啟動了一項1.5億新元的「未來城市」科研計劃，其中就包括維持城市進一步綠化的項目。
現如今，無論是高層建築的屋頂、還是富有特色的空中連廊，綠意在新加坡已無處不在。但對於一個習慣於未雨綢繆的城市，這顯然是不夠的。在劉太格看來，新加坡必須要啟動一個1000萬人口城市的規劃。對於新加坡未來的發展，人口將是最核心的要素，基於此，需要繼續推進保持城市綠化的措施，以打造對商業、人才有更大吸引力的城市環境。