在這次超長待機的2020年美國總統大選中，民主黨候選人喬·拜登率先得到270張選舉人票。雖然美國聯邦總務局還未就拜登的勝選予以確認，部分搖擺州的計票仍具爭議，但拜登已開始著手組建新任內閣。若民主黨順利掌舵白宮，美國政府必將重整歐巴馬時期的「氣候遺產」，在能源、交通等領域重新加強氣候管控，並積極參與全球氣候治理。據悉，拜登已計劃任命John Kerry為氣候變化特別大使，重啟氣候外交。
氣候議題在拜登團隊的競選綱領中佔有一席之地。以「變革能源體系、發展綠色經濟」和「環境正義」為核心，拜登的氣候主張包括建立一套清潔能源標準，使美國電力行業在2035年前實現碳中和，同時推動美國在2050年前實現100%的清潔能源經濟，達到全面碳中和。為實現這一雄偉目標，拜登提出將在第一個任期內（2021~2024年）投資2萬億美元用於應對氣候變化，並將在上任第一天帶領美國重返《巴黎協定》。
但拜登政府在氣候政策上的「撥亂反正」之路將會面臨重重挑戰。一方面，當前美國參議院仍以共和黨議員為主，拜登政府在立法層面的阻力難以忽視；另一方面，美國最高法院的構成愈發保守。在最高法院原大法官金斯伯格於今年9月份去世後，川普迅速提名了保守派法官艾米·科尼·巴雷特 (Amy Coney Barrett) 來填補席位。10月26日，參議院以52票贊成、48票反對正式批准巴雷特擔任最高法院大法官。在美國最高法院進一步右傾的情況下，司法部門會在美國氣候政策的復甦之路上扮演怎樣的角色，值得我們關注。
圖為5月18日，拜登在美國賓夕法尼亞州費城舉行的集會上發表演說。正式啟動總統競選活動。 新華社圖
司法是美國氣候政策的根基所在
在美國行政、立法、司法三權分立的政治制度下，司法部門的職責包括向國會立法提出異議，或通過司法案件裁決對立法進行解釋，以及審理觸犯聯邦法的刑事案件。美國氣候政策的法律基礎就建立在2006年麻薩諸塞州訴美國環保署（EPA）一案中，最高法院對《清潔空氣法案》的司法解釋之上。
麻薩諸塞州訴EPA一案既是美國聯邦最高法院首例涉及氣候變化議題的案件，也是美國法律層面應對氣候變化的裡程碑，極大地影響了美國政府應對氣候變化的節奏和行動。在此案件中，美國聯邦最高法院在判決中明確指出EPA應當依據《清潔空氣法案》，將二氧化碳等溫室氣體視作「空氣汙染物」，並履行相應的監管職責。一方面，最高法院認可了氣候變化問題的重要性，並相信這一現象正在造成傷害。另一方面，最高法院指出，除非EPA可以合理合法地證明溫室氣體不會加重氣候變化危害，否則EPA必須採取措施管控溫室氣體排放。
基於這一判決，EPA於2009年發布了《危害調查結果》，正式宣布六種溫室氣體屬於「大氣汙染物」。在此基礎上，當時的歐巴馬政府採取了一系列積極的氣候管制行動，包括為機動車制定新的燃油效率標準、出臺條例監管煤電廠與天然氣電廠的汙染排放，並於2013年提出了《清潔電力計劃》（Clean Power Plan, CPP）動議。
美國的氣候政策根基穩固嗎
最高法院的判決為所有其他法院所遵循，任何下級法院都不能取代最高法院的判決，甚至連國會或總統都不能改變、拒絕或無視最高法院的裁決。為提供相對穩定且可預期的法律環境，美國的法律體系通常以「遵循先例」的原則在司法過程中維持先前裁決。美國最高法院曾表示，頻繁推翻之前判例會透支國家對法院的信任，而法院的合法性也會隨著其動搖的頻率而逐漸消失。因此，在氣候問題上，要推翻最高法院在2006對麻薩諸塞州訴EPA一案中的裁決非常困難。
但即使困難，這一根基被動搖的可能性並不為零。
最高法院大法官改變主意的情況並不少見。截至2019年5月，最高法院已推翻了236項自己之前的判決，這個數字著實令人驚訝。其中一些判例的推翻標誌著美國社會和法治的巨變。推翻美國最高法院的判例主要有兩種方式。
一是通過修改憲法（即提出修正案）和通過國會法令的方式來推翻最高法院的判決。修正案的提出須經美國國會參議院和眾議院的三分之二表決通過，或者由三分之二的州議會請求召開全國制憲會議。此後，修正案還必須經過四分之三州議會的批准才能修改憲法。這並非易事，但的確已發生過多次。
例如，1970年，美國國會通過了《投票權法案》修正案，要求所有州將18至21歲之間的公民登記為選民。俄勒岡州帶頭反對拉低投票年齡，並以該法案違憲為由提起訴訟，即為俄勒岡州訴米切爾一案（Oregon v. Mitchell）。在此案的裁決中，美國最高法院裁定美國國會可以為聯邦選舉設定投票年齡要求，但不能為地方或州選舉的投票年齡設定要求。可僅在半年後，美國憲法第二十六條修正案得到了超過四分之三的州議會的批准並正式生效，規定年滿18歲和18歲以上的合眾國公民的選舉權不得因為年齡而被合眾國或任何一州加以拒絕和限制。相應地，美國最高法院關於聯邦政府不能為州和地方的選民設置年齡要求的裁決也被隨即推翻。
二是當在其他案件中出現與先前案件相同的憲法問題時，最高法院可能會根據社會與政治局勢的變化以新的視角重新審視，並通過投票否決自己先前的判例。
例如，美國歷史上具有裡程碑意義的民權案--布朗訴堪薩斯州託皮卡教育委員會案（Brown v. Board of Education）（下稱「布朗案」）就推翻了最高法院之前的判決。1954年5月17日，美國最高法院作出裁決，堪薩斯州政府批准的公立學校種族隔離制度違反了第14條修正案的平等保護條款（Equal Protection Clause），因而違反憲法。平等保護條款保護所有合眾國公民在法律面前均可得到同等的對待。
布朗案的裁決標誌著美國學校中種族隔離合法化的結束，在上世紀50年代的美國掀起了民權運動的高潮。該法案的裁決有效推翻了臭名昭著的最高法院案件之一普萊西訴弗格森案（Plessy v. Ferguson）。該法案認為種族分開但平等的思想在憲法上是可行的。這類判決在美國歷史上很少發生，但隨著時間的推移，美國最高法院一直在非常謹慎地根據一些重大的社會變化和進程來改變裁決。
最高法院會如何影響氣候政策
川普政府在過去四年中將環境放鬆管制作為其議程的基石，對汽車和發電廠排放標準等法規進行了重大修改。新任大法官巴雷特的加入讓很多人擔心，保守派共和黨法官在最高法院的充斥，是否會讓美國在環境立法領域開倒車的進程大大加速。
在參議院就巴雷特任命大法官而召開的聽證環節，巴雷特被多次問及對於氣候變化的看法。巴雷特非常謹慎地應對這些問題，稱她不是一個科學家，對全球變暖或者氣候變化上的看法尚無定論，而且她的個人看法和她的法官工作無關。
除巴雷特外，現任大法官中還有川普於2017年提名的尼爾·戈薩奇和2018年提名的布雷特·卡瓦諾，他們都是傳統保守派法官。其中，尼爾參與過的環境相關案件較少，但從目前來看總體持保守態度。他對最高法庭是否受理環境相關案件的要求較高，且在最近毛伊縣訴夏威夷野生動物基金會一案中（County of Maui v. Hawaii Wildlife Fund）持反對環境規制的主張。布雷特對環境規制的態度則相對模糊，他相信氣候變化正在發生且人類活動是主要成因，但傾向於用約束政府機構而非企業的方式來解決氣候變化問題。2014年尚在下級法院時，他曾在環境保護局訴賓夕法尼亞州荷馬城市電力公司案中持反對環境規制的主張。
今年10月，華盛頓特區巡迴上訴法院初步聆聽了2019年由多數民主黨州提起的訴訟。該訴訟反對川普政府推翻歐巴馬時代對電廠碳排放的規制措施。可以看到，美國國內關於聯邦政府的溫室氣體規制義務的司法討論仍在繼續。
拜登上任後，無論他計劃通過行政命令的方式快速恢復歐巴馬時期的氣候政策，還是通過立法改革來穩固民主黨在氣候問題上的宏偉藍圖，都將面臨一個由數百位共和黨新法官組成的聯邦法庭體系，以及一個更加保守的最高法院。繞開議會直接走行政捷徑，拜登即使在任期內取得再多的氣候成就終究是水中浮萍，一場政黨輪換就可能全部推翻。而過於激進的立法行動將會面臨多方阻擾，使美國的氣候政策兜兜轉轉，難以取得實質性進展。
相比之下，用合作博弈的方式在美國各方利益間尋找一條共贏之路，也許是美國氣候政策最為樂觀的出路。這也可以為未來的國際氣候合作留有更多空間。
（作者系崑山杜克大學環境研究中心環境經濟學研究團隊）
第一財經獲授權轉載自微信公眾號「崑山杜克環境」，有刪節。