人們一直將西雅圖看作是一座山城，但其實它也是一座橋梁之城。日前，西西雅圖大橋的緊急關閉使得一個問題浮出水面：西雅圖在橋梁維護方面的開支不夠。有報告指出，西雅圖的許多橋梁正在接近或已經超過了設計壽命，且該市橋梁的整體狀況在過去十年中每況愈下。如何籌集維護資金、如何權衡投資以創造最有利於城市未來的交通系統，是當地交通管理者、使用者亟需考慮的問題。
被削減橋梁維護費
自2006年以來，西雅圖市交通局（SDOT）每年花費約660萬美元用於橋梁維護，這遠遠低於相關機構預計的3400萬美元，且該預算不包括國有橋梁，如I-5運河大橋等。
SDOT主管Sam Zimbabwe承諾增加橋梁維護資金,然而他也承認，要達到3400萬美元的目標，還需要數年時間。「我們所做的每件事都面臨著資源上的挑戰。我們必須為西雅圖這座城市進行一場關於『資助什麼、不資助什麼』的探討。導致西西雅圖大橋關閉的問題並不是由於缺乏橋梁維護造成的。事實上，恰恰相反，正是因為現有的積極、徹底的橋梁檢查項目，這些關鍵問題才得以被發現並迅速得到解決。」
圖1 西雅圖市有124座橋梁為市交通局直屬，76座屬地方機構管理。
圖2 市內77座（94%）的公路橋梁狀態良好
然而，這一聲明並不能讓一些西西雅圖人買帳。畢竟西西雅圖大橋服役了36年，還沒有到達設計壽命。西西雅圖博客上的一位評論員認為，Zimbabwe的評論「實在太荒謬，太可笑了」。
此外，《西雅圖時報》還指出，SDOT為了增加公交、自行車道，以及「市中心昂貴的有軌電車和腳蹬等精緻的新鮮事物」的投資，便在橋梁維護上「偷工減料」。
西雅圖面臨著許多交通基礎設施方面的挑戰：無論是缺失的無障礙人行通道，還是坑坑窪窪的街道、老化的橋梁，當談到西雅圖交通基礎設施的話題時，幾乎每個西雅圖人都抱怨連連。但是，SDOT為了支付其他方面的投資而削減橋梁維護費用開支的做法合理嗎？
有批判者很快就指責SDOT未能全額支付橋梁維修津貼。誠然，SDOT並不總是將每年分配給橋梁維護的資金全部花光，但自2006年以來，SDOT已經花費了93%的橋梁維護資金。該機構表示，橋梁維護支出的波動可能是由於「預算與實際支出並不總是逐年一致」。在某些年份，SDOT不得不將部分資金用於下一年的重大項目。而在其他情況下，如2016-2018年的支出下降，原因是由於人員配備不足，維修工作減少造成的。
儘管如此，SDOT仍有許多問題沒有給出合理的答案。例如，它是如何做到每年支出的橋梁維修費用比預計費用少上千萬美元的。
圖3 2006年以來西雅圖市橋梁維護費用變化
進退兩難的困境
多年來，SDOT在基礎設施的資金方面，深陷困境。
早在2013年，就有報導指出，西雅圖道路和橋梁的維修工作大量積壓，資金缺口接近20億美元。這20億美元的數字來自一份SDOT報告，該報告聲稱，該市每年應在道路和橋梁維護上花費1.9億美元，然而實際的花費卻只有4000萬至5000萬美元。
圖4 修復各類橋梁的總費用：修復較新橋梁需4.4億美元；修復接近設計壽命的橋梁需要29億美元；修復超齡服役橋梁需要34億美元。
西雅圖是怎麼走到這一步的？首先，一個基礎設施已經接近或超過了它的設計壽命，但並不意味著它就成為了不安全的橋。SDOT完成了所有橋梁的安全例行檢查，並公開聲明其所有橋梁都是安全的。這使得該機構能夠為籌集資金爭取更多的時間。
與全美的交通運輸機構一樣，SDOT的許多決策取決於它有多少資金和資金來源。目前，其資金來源通常包括——城市普通基金、州政府補助金、聯邦補助金、徵稅和其他稅收籌集的資金等。
不幸的是，與美國其他城市一樣，該機構失去了一個重要的合作夥伴。
自20世紀50年代美國聯邦政府大力資助基礎設施建設以來，州政府和地方政府一直希望聯邦政府加大對交通基礎設施的投資力度。然而，這一願望未能全部轉化為現實。在過去的30年裡，近四分之三的交通基礎設施支出是由州和地方政府支付的，這一趨勢似乎不太可能很快改變。SDOT主管Zimbabwe在報告中提到了聯邦資金減少的問題，他表示，過去35年中，美國聯邦政府對交通運輸的資助從佔國內生產總值（GDP）的1%，下降到了GDP的0.5%。
美國聯邦政府對交通運輸的大部分資金來自汽油稅。自1993年以來，汽油稅一直維持在每加侖18.3美分。此外，通貨膨脹和車輛效率的提高也減少了資金的來源。稅收和經濟政策研究所（ITP）估計，汽油稅需要提高到每加侖62.2美分，才能恢復1993年的水平。
圖5 因油價、通貨膨脹等原因，城市養路稅收購買力自1993年以來已以下降超七成。
此外，Zimbabwe還指出，缺乏州政府的資金支持也是一個問題，他將此歸咎於華盛頓州「整個州都還有許多基礎設施需要解決」。
實際上，這些基礎設施需求並非華盛頓州獨有。根據美國交通部2019年國家橋梁清單（NBI）資料庫的分析，超過三分之一的美國橋梁（37%）需要大修或需要更換。因此，即使聯邦政府在這個問題上改變方向，龐大的積壓量也將使這一問題很難馬上得到改觀。
由於缺乏聯邦和州政府的資金，再加上地方政府的稅收縮減，導致西雅圖市持續減少在交通基礎設施方面投資，橋梁的整體狀況也每況愈下。
圖6 部分西雅圖市內的大型橋梁結構狀態不容樂觀
圖7 與2010年相比，市區橋梁健康狀況有明顯下滑。
儘管也有人提議，取消自行車總體規劃，縮減多模式改善，以便為橋梁維護和維修提供資金。但是，儘管橋梁在西雅圖的交通基礎設施中扮演著重要角色，也還有其他事情需要考慮。例如，西雅圖不斷增長的人口對整個城市的交通產生了巨大的影響，造成了交通擁堵和現有基礎設施的緊張。在交通方面投資或許能夠減少交通擁堵，為更多的人提供負擔得起的出行選擇，並減少碳排放。而且，上路車輛的減少也意味著不需要頻繁的道路維護。
想像一下，如果西雅圖不投資於交通運輸，而是選擇將所有資金投入橋梁維護，那麼今天的西雅圖會是什麼樣子？擁堵、空氣品質和社會秩序都會變得更糟。有數據顯示，在西雅圖過去的十年裡，利用自行車和公共運輸工具通勤的人數增加了，這在很大程度上歸因於城市交通的改善。如果停止對交通設施的投資，則可能會減緩甚至逆轉已經取得的成果。
權衡利弊下的資金方案
SDOT面臨的財政挑戰顯而易見。那麼，SDOT如何才能既不從其他項目中挪用資金，同時又能籌集用於維護和更換老化橋梁所需的3400萬美元以上的資金呢？
一種方案是，專門針對橋梁融資展開一項新稅收。該稅可能會在2024年現行的西雅圖搬遷稅到期前上調，也可能會被納入新的2024年交通稅中。但這種方法也存在問題。即使西西雅圖大橋關閉的陰影仍然在當地人的腦海中揮之不去，但他們也可能會選擇遺忘。畢竟，現今的經濟環境已經不允許他們再額外承擔一大筆稅款。此外，鑑於對西雅圖老舊橋梁的退化情況，以及通貨膨脹的影響，若等到2024年可能是不明智且不划算的。
當地有議員認為，開發商支付的「交通影響費」是潛在的收入來源之一。一段時間以來，「交通影響費」一直是西雅圖的一個熱門話題，市議會可能會在今年秋天就交通影響費進行投票。
擁堵費也被列為可能的資金來源。目前，由於收到新冠疫情影響，相關的通勤變化導致市中心交通量減少，使得近期不太可能再次提高市區擁堵費。但是，其他收費的方式，包括收費橋梁，可能會帶來增加資金的機會。工程公司WSP發表了一份關於過路費和擁堵費的報告，以彌補受新冠疫情影響造成的部分交通資金損失。報告認為，「收過路費是經過檢驗和證明的：公眾願意為使用的價值買單。同樣，公眾對美國現有收費公路的看法一直很好，其關鍵原因是美國收費機構通過收取的淨收入，不斷實現顯著、有意義的改善。」
相比之下，最大的資金來源可能是在州一級。華盛頓藍綠聯盟的州政策協調員Jessica Koski、非盈利組織「前線與中心」的董事會主席Susan Balbas和運輸選擇聯盟的執行董事Alex Hudson提出了增加華盛頓州交通運輸稅收的一些設想。這些設想包括徵收空氣品質附加費、道路使用費和豪華運輸稅。鑑於西雅圖及其基礎設施對華盛頓州經濟的重要性，增加西雅圖橋梁建設的資金應該是全州的優先事項。
但是，西雅圖人當前需要考慮的問題是，如何權衡投資以創造最有利於城市未來的交通系統。雖然維持一個安全可靠的交通系統很重要，但過度投資於那些從未對西雅圖作出太大貢獻的老化基礎設施，可能會使這座城市重蹈覆轍。
正如《The Urbanist》編輯部所言，縮小西雅圖橋梁規模，把寶貴的瀝青用於公共運輸、自行車和更寬的人行道上，可以避免下一次維修工作的積壓，同時也最終減少城市的交通排放和汙染。
本文刊載 / 《大橋養護與運營》雜誌 2020年 第4期 總第12期
作者 / Natalie Bicknell
文章來源 / 《The Urbanist》