公文處理程序之公文擬製程序
（公文處理規範之四）
中共四川省委黨校（行政學院） 葉黔達、柯世華
《公文條例》把「公文擬制」新列為專章，足見其在公文處理過程中的重要地位和作用。公文擬制包括公文的起草、審核、籤發等程序。
一、起草
即擬稿、撰稿，指起草、撰寫公文文稿。它包括先前系列文章介紹的接受交擬、確立主旨、選擇材料、安排結構、編寫提綱、起草初稿、修改謄清等環節。
（一）公文起草的基本要求
1.符合國家法律、法規和黨的路線方針政策，完整準確體現發文機關意圖，並同現行有關公文相銜接。
2.一切從實際出發，分析問題實事求是，所提政策措施和辦法切實可行。
3.內容簡潔，主題突出，觀點鮮明，結構嚴謹，表述準確，文字精練。
4.文種正確，格式規範。
5.深入調查研究，充分進行論證，廣泛聽取意見。
6.公文涉及其他地區或者部門職權範圍內的事項，起草單位必須徵求相關地區或者部門意見，力求達成一致。
7.機關單位負責人應當主持、指導重要公文起草工作。
8.起草規範性文件尤其是重要的規範性文件，除遵循上述要求外，還要嚴格執行評估論證、公開徵求意見等程序。
（1）要認真評估論證。全面論證行政規範性文件制發的必要性、可行性和合理性，是確保行政規範性文件合法有效的重要前提。起草行政規範性文件時，起草部門要對有關行政措施的預期效果和可能產生的影響進行評估，對該文件是否符合法律法規和國家政策、是否符合社會主義核心價值觀、是否符合公平競爭審查要求等進行把關。事關社會穩定工作的，必要時要進行風險性評估。對專業性、技術性較強的行政規範性文件，要組織相關領域專家進行論證。評估論證結論要在文件起草說明中寫明，作為制發文件的重要依據。
（2）要廣泛徵求意見。除依法需要保密的外，對涉及群眾切身利益或者對公民、法人和其他組織權利義務有重大影響的行政規範性文件，要向社會公開徵求意見。起草部門可以通過政府網站、新聞發布會以及報刊、廣播、電視等便於群眾知曉的方式，公布文件草案及其說明等材料，並明確提出意見的方式和期限。對涉及群眾重大利益調整的，起草部門要深入調查研究，採取座談會、論證會、實地走訪等形式充分聽取各方面意見，特別是利益相關方的意見。建立意見溝通協商反饋機制，對相對集中的意見建議不予採納的，公布時要說明理由。
（二）起草公文語言的要求
1.準確、規範。一般採用規範化的書面語言，用語要確切周密，符合現代漢語的語法規則，詞義務求精確、單一，沒有歧義，盡力杜絕產生歧解或曲解的可能性。人名、地名、數字、時間、引文要準確。引用公文應當先引標題後引發文字號。引用外文應當註明中文含義；使用國際組織外文名稱或其縮寫形式，應當在第一次出現時註明準確的中文譯名。應當使用國家法定計量單位。按規定使用公文中的數字。日期應當寫明具體的年、月、日。人名一般應冠以所在單位及職務；地名不要簡稱，地名在文中第一次出現時，一般應冠以所在省份、縣份等。文內使用非規範化簡稱時，應當先用全稱並註明簡稱。
2.簡潔、精練，直述不曲。敘事一般要概括，直陳其事；說理一般要扼要，直述其理。要力戒大話、廢話、套話、假話。文字要簡明、精練、通暢，篇幅務求簡短。要正確使用公文的慣用語。要恰當運用數字、圖表，寓繁於簡，變抽象為直觀，更簡明、清楚、生動地說明一些複雜的現象和問題。
3.質樸、得體。公文語言要符合作者(發文機關單位)在特定社會關係中的地位，符合語言環境的需要，符合文種的要求，考慮到受文對象的接受心理。上行文要用既尊重而又不諂媚討好的語言，平行文要用謙虛誠懇、平等洽商的語言，下行文要用莊重嚴肅而誠摯不傲的語言。要把準不同文種、不同行文目的的公文的語言基調，做到得體適度，以充分發揮公文應有的作用。要掌握公文修辭的特點，既樸實平直，又力求生動，增強文章可讀性。要注意與時俱進慎用一些新的詞彙，但又不能隨意使用尚不規範的網絡語言，以確保公文語言的嚴肅性。
（三）起草文稿的文面要求
1.若採用紙質文稿起草，應書寫在有規範格式的發文稿紙上，所有符號必須書寫於規定的圖文區內，不得將稿紙接長、裁短或加貼浮籤。字跡應工整、清晰無錯漏；使用規範的字體，忌用異體字、複合字和一切不規範的簡化字；除非必要，一般不用繁體字。標點符號應按國家的統一規定正確使用。文稿修改處須勾畫清楚，刪節的字句應塗抹徹底，添改的字句應寫在原字句上方空行間。添改較多時，應重新抄寫。
撰寫文稿尤其是需要長期保存的文件，必須注意書寫材料的質量。要選用質量好的具有耐久性的發文稿紙。撰寫、批註文稿時，除使用符合存檔要求的原子筆芯外，一律要使用毛筆或鋼筆，不用鉛筆和一般原子筆，同時要按規定使用較好的墨水。
2.若在計算機上起草公文，則應按《公文格式》的各項規定和要求，注意行文規範。
二、審核
《公文條例》規定，「公文文稿籤發前，應當由發文機關辦公廳(室)進行審核」。對發文稿的審核，又稱核稿，即由辦公廳(室)對送交領導人籤發的文稿先行審核。審核的作用在於加強對機關發文的管理與控制，提高發文的質量並為領導人籤發公文做助手。
審核的新規，除了要求對公文文稿的形式、格式、表述等常規內容把關外，更強調從宏觀的角度，在政治和政策層面把好關，這更加體現和強化了辦公廳(室)在公文擬制方面不可替代的參謀助手作用。
（一）審核的重點
著重「六審」，把好「六關」。
1.審行文依據，把好發文關。看行文理由是否充分，行文依據是否準確。
2.審行文內容，把好法政關。看內容是否符合國家法律法規和黨的路線方針政策，是否完整準確體現發文機關意圖，是否同現行有關公文相銜接，所提政策、措施和辦法是否切實可行。
3.審行文協調，把好程序關。看涉及有關地區或者部門職權範圍內的事項是否經過充分協商並達成一致意見。
4.審行文體式，把好格式關。看文種是否正確，格式是否規範；人名、地名、時間、數字、段落順序、引文等是否準確；文字、數字、計量單位和標點符號等用法是否規範。
5.審行文語言，把好文字關。看語言是否準確規範、簡潔精練、質樸得體。
6.審行文要求，把好草擬關。看其他內容是否符合公文起草的有關要求。
（二）重要公文文稿審議前的初核
《公文條例》規定，「需要發文機關審議的重要公文文稿，審議前由發文機關辦公廳(室)進行初核」。
需經審議的重要文稿，通常指機關單位有關會議議定的行文，領導指示有關部門代擬的重要行文尤其是政策性、普適性文件，部門代擬請求以黨委政府名義或者由黨委政府(及其辦公廳室)批轉印發的行文等類文稿。
類似重要公文文稿提交審議前，辦公廳(室)先行初核的重點並不全在於具體的文字表述，而著重是發文的必要性、可行性以及重大政策措施的協調一致性、可操作性。
初核重要文稿首先要做好準備工作，收集好與該文稿有關的必需的背景材料；提出擬辦意見，看其是否應該行文，需不需要修改。如果確定發文，則開始正式審核。
然後對確定發文的文稿加以補充完善。主要是進一步徵求相關意見，若有實質性修改，則需退回起草部門，請他們與相關部門協商或者對相關政策措施再作論證、修改、補充完善。還要求起草部門重新報送修改稿時要加蓋公章，履行報送手續，以示慎重。
最後對修改稿審核後再呈請報批。辦公廳(室)應向機關負責同志行文報送審核稿，說明此類重要文稿的由來、領導同志的意見、會議審議情況、主要問題處理意見、協調情況、審核情況、對籤發人的建議等。
（三）規範性文件的合法性審核
按照《規範性文件通知》的規定，行政規範性文件必須嚴格依照法定程序制發，重要的行政規範性文件要嚴格執行評估論證、公開徵求意見、合法性審核、集體審議決定、向社會公開發布等程序。要加強制發程序管理，健全工作機制，完善工作流程，確保制發工作規範有序。
1.有關行政機關制定規範性文件，在由機關領導集體審議前，除經機關辦公廳(室)審核外，還必須經法制機構合法性審核。
（1）辦公廳(室)審核 除按照一般文件的全面審核外，還應審核起草部門是否嚴格依照規定的程序起草、是否進行評估論證、是否廣泛徵求意見等。
（2）法制機構審核
——誰來審核 縣級以上地方人民政府制定規範性文件，應當經本級人民政府法制機構進行合法性審查；政府工作部門和法律、法規授權組織制定規範性文件，應當經本單位法制機構進行合法性審查；鄉(鎮)人民政府、街道辦事處制定規範性文件，應當經本單位負責法制工作的人員進行合法性審查。
——審核內容 有關機構和人員要對送審規範性文件的行文依據、行文主體、行文程序、行文內容的合法性全面審查。
——怎麼審核
一是由指定的法制機構和人員直接審查。
二是公開審核。必要時，特別是重大或者關係人民群眾切身利益的規範性文件，應當採取聽證會、論證會、座談會或者向社會公布規範性文件草案等方式向社會廣泛徵求意見。公民、法人和其他組織認為規範性文件有違法內容的，可以向制定機關、備案審查機關和政府法制機構反映。有關機關應當及時研究，對確認規範性文件存在違法內容的應當予以糾正。
三是備案審核。規範性文件應當自發布之日起30日以後施行(但因保障國家安全、公共利益的需要，或者發布後不立即施行將有礙法律、法規、規章和國家的方針、政策執行的除外)。規範性文件應當在發布後15日內報送備案審查機關備案。縣級以上地方人民政府法制機構負責下一級人民政府和本級人民政府工作部門規範性文件的備案審查工作，政府工作部門的法制機構負責本系統下一級工作部門和法律、法規授權組織規範性文件的備案審查工作。審查時發現其違反法制統一，法定職權與程序、職權與責任相一致，維護公民、法人和其他組織合法權益，精簡、統一、效能、公開等應當遵循的原則，或者設定了行政處罰、行政強制、行政許可、行政事業性收費或其他應當由法律、法規、規章規定等內容的，審查機構應當建議制定機關15日內自行修改或者廢止。無正當理由拒不修改、廢止的，根據職責權限報備案審查機關同意後予以撤銷，或者向有權機關提出處理建議。
（四）審核後文稿的處置
按照《公文條例》規定，「經審核不宜發文的公文文稿，應當退回起草單位並說明理由；符合發文條件但內容需做進一步研究和修改的，由起草單位修改後重新報送」。凡涉及其他部門應該會辦會籤而未履行會辦會籤手續的文稿，可將原件退回起草部門重新辦理，待徵求有關部門意見後再報；文稿若需作較大修改，要與原起草部門協商或請其修改；若系手寫稿文面過於潦草、字跡模糊的，應重新謄寫或列印清楚再報。
三、籤發
這是對發文進行最後審定的具有決策性的環節，即機關、單位領導人對發文稿核准發出並籤署姓名與日期，從而賦予發文以法定的效力。發文稿經過籤發後即成為定稿。未經領導人籤發，文件不能生效。
公文籤發是公文產生效力的最終確認，是機關單位負責人履行職責的重要體現。機關單位領導人通過籤發行使決策權力，加強對機關單位制發公文數量與質量的控制，因此，領導人要在自己的職權範圍內認真負責地籤發公文。
籤發需要注意以下事項。
（一）明確籤發的類型。
一是正籤，指按照職責權限的籤發；二是代籤，指授權他人代為籤發，比如機關單位領導授權辦公廳(室)主任代籤有關文稿；三是核籤，指上級機關審籤下級機關單位的重要文稿，如政府機關規範性文件均應送上級審定批准；四是會籤，聯合行文必須由聯署機關領導人共同籤發；五是集體籤發，重要公文和規範性文件，要經機關辦公會議議定後籤發；六是復籤，指籤發後的發文印製前後，經公文處理部門全面覆核或核發檢查，發現有應予改正的明顯錯漏或不當之處，修改後再次報請原籤發人的審定重籤。
（二）根據公文性質，分層籤發。
《公文條例》規定，「公文應當經本機關負責人審批籤發。重要公文和上行文由機關主要負責人籤發。黨委、政府的辦公廳(室)根據黨委、政府授權制發的公文，由受權機關主要負責人籤發或者按照有關規定籤發」「聯合發文由所有聯署機關的負責人會籤」。
凡涉及全局工作的方針、政策性文件及規範性文件，要經有關會議(例如黨委會、常委會、常務會、機關領導辦公會等)討論通過，由機關主要負責人籤發。
各地區、各部門報送的上行文，要由本機關、單位的主要負責人籤發(主要負責人外出時，由主持工作的負責人籤發)，並應將籤發人姓名印在公文正本上。
以部門名義制發的公文可由部門領導人籤發。以機關單位辦公廳(室)的名義制發的公文，若涉及職能範圍事項，由辦公廳(室)主任、副主任籤發；若系本機關單位的授權行文，應由分管領導籤發，或者由辦公廳(室)主任、副主任受權籤發。
會議紀要、會議決議等會議文件由會議主持人籤發。
（三）堅持「先核後籤」的原則
機關單位對外行文，均應經過機關辦公廳(室)審核修正後再交領導人籤發。未經辦公廳(室)審核徑送領導籤發的文稿，領導應一律拒籤。發文稿一旦經過籤發後若在覆核時發現確有需要做實質性修改的地方，應請示籤發人重新審籤批准後再發文。
（四）要按規範要求和格式籤發。
主要籤批人應當在發文稿紙中的「籤發」欄內，明確籤署意見、姓名和完整日期；其他審批人圈閱或者籤名並籤注時間的，視為同意。
（五）規範性文件必須集體審議。
《國務院辦公廳關於加強行政規範性文件制定和監督管理工作的通知》（國辦發〔2018〕37號）規定，制定行政規範性文件要實行集體研究討論制度，防止違法決策、專斷決策、「拍腦袋」決策。地方各級人民政府制定的行政規範性文件要經本級政府常務會議或者全體會議審議決定，政府部門制定的行政規範性文件要經本部門辦公會議審議決定。集體審議要充分發揚民主，確保參會人員充分發表意見，集體討論情況和決定要如實記錄，不同意見要如實載明。
（參見《現代公文寫作與處理最新規範·觀念· 技巧》）