【案件編號】（2020）京行終3396號
【審理法院】北京市高級人民法院
【生效時間】 2020年9月4日
判決書全文：
北京市高級人民法院
行 政 判 決 書
（2020）京行終3396號
上訴人（一審原告）李芝林，男，1995年10月17日出生，漢族，戶籍所在地湖南省常寧市。
被上訴人（一審被告）中華人民共和國司法部，住所地北京市朝陽區朝陽門南大街6號。
法定代表人唐一軍，部長。
委託代理人廉玲維，中華人民共和國司法部工作人員。
委託代理人張星閣，北京市道成律師事務所律師。
上訴人李芝林因政府信息公開一案，不服北京市第三中級人民法院（以下簡稱一審法院）（2020）京03行初23號行政判決，向本院提起上訴。本院受理後依法組成合議庭，於2020年8月18日公開開庭審理了本案，上訴人李芝林，被上訴人中華人民共和國司法部（以下簡稱司法部）的委託代理人廉玲維、張星閣參加了訴訟，本案現已審理終結。
司法部於2019年11月4日作出[2019]263號《政府信息公開告知書》（以下簡稱被訴告知書），主要內容為：「李芝林，你於2019年9月7日向我部提交的政府信息公開申請，我部於9月9日收悉。根據《政府信息公開條例》第十七條第二款規定，我部對你申請公開的信息進行審查，此信息屬於《國家司法考試保密工作規定》（司發通〔2008〕142號）第四條第三款規定的情形，即國家司法考試結束後尚未公布的試題試卷、應試人員的考試成績及其他相關情況數據屬於工作秘密，未經司法部批准不得公開。為適應國家統一法律職業資格考試工作需要，2019年5月24日發布的《中華人民共和國司法部公告》（第5號）明確，2019年國家統一法律職業資格考試不公布試題及參考答案，國家統一法律職業資格考試組織實施相關規定出臺前可參照適用原國家司法考試相關規定。因此，根據《政府信息公開條例》第三十六條第（三）項規定，對你申請的信息，不予公開。如你不服本告知行為，可以在收到本告知書之日起60日內依法向司法部申請行政複議，或者在6個月內向北京市第三中級人民法院提起行政訴訟。特此告知。」
李芝林不服上述被訴告知書，向一審法院起訴，請求撤銷被訴告知書；判令司法部不公開國家統一法律職業資格考試真題及答案違法；附帶審查《國家司法考試保密工作規定》（司發通[2008]142號，以下稱《國家司法考試保密工作規定》）第四條第三款及《2019年國家統一法律職業資格考試公告》[即為《中華人民共和國司法部公告》（第5號），以下稱《2019年國家統一法律職業資格考試公告》]第六條第三項的合法性。
一審法院經審理查明，2019年9月7日，李芝林通過郵寄的方式向司法部提交《請司法部公開2019年法律職業資格考試真題及答案的申請》，司法部於2019年9月8日收到。2019年10月8日，司法部向李芝林作出《延期答覆告知書》，告知李芝林對其提出的政府信息公開申請需延期20天答覆。當日，司法部向李芝林郵寄《延期答覆告知書》，李芝林於2019年10月9日籤收。經審查，司法部於2019年11月4日作出被訴告知書，告知李芝林對其申請的信息，不予公開。司法部於當日向李芝林郵寄被訴告知書，李芝林於2019年11月7日籤收。
一審法院認為，根據《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《政府信息公開條例》）第四條及《國家統一法律職業資格考試實施辦法》第六條之規定，司法部作為負責實施國家統一法律職業資格考試的國務院司法行政部門，依法具有處理國家統一法律職業資格考試相關考試考務工作的政府信息公開申請並作出相應答覆的法定職權。
《中華人民共和國行政訴訟法》第五十三條規定，公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規範性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一併請求對該規範性文件進行審查。前款規定的規範性文件不含規章。本案中，從效力層級講，《國家司法考試保密工作規定》《2019年國家統一法律職業資格考試公告》均屬於規範性文件，且《國家司法考試保密工作規定》第四條第三款、《2019年國家統一法律職業資格考試公告》第六條第三項均是司法部作出被訴告知書的依據，故上述條款可以成為本案的附帶審查對象。據此，根據李芝林的訴訟請求，本案主要對三個方面進行審查：一、《國家司法考試保密工作規定》第四條第三款的合法性；二、《2019年國家統一法律職業資格考試公告》第六條第三項的合法性；三、被訴告知書的合法性，即司法部不予公開國家統一法律職業資格考試真題及參考答案是否合法。
一、關於《國家司法考試保密工作規定》第四條第三款的合法性
《國家司法考試保密工作規定》第四條第三款規定，國家司法考試結束後未公布的試題試卷、標準答案、應試人員的考試成績及其他有關情況、數據，屬於工作秘密，未經司法部批准不得公開。《國家司法考試保密工作規定》是司法部會同國家保密局依據《中華人民共和國保守國家秘密法》（修訂前，以下簡稱《保守國家秘密法》）及其實施辦法和最高人民法院、最高人民檢察院、司法部制定的《國家司法考試實施辦法》的有關規定製定。根據《保守國家秘密法》第五條「國家保密行政管理部門主管全國的保密工作，縣級以上地方各級保密行政管理部門主管本行政區域的保密工作」及第六條第二款「中央國家機關在其職權範圍內，管理或者指導本系統的保密工作」的規定，司法部作為主管全國司法行政工作的中央國家機關，在其職權範圍內管理或者指導本系統的保密工作，監督執行保密法律法規，可以根據實際情況制定或者會同有關部門制定主管業務方面的保密規定。因此，為了加強國家司法考試保密工作，司法部會同主管全國保密工作的國家保密行政管理部門——國家保密局制定《國家司法考試保密工作規定》具有相應的制定權限，制定目的合法。《國家司法考試保密工作規定》第四條第三款確定有關國家司法考試的工作秘密事項，並明確未經司法部批准不得公開，現無證據顯示該條款違反《保守國家秘密法》、制定當時有效的《中華人民共和國保守國家秘密法實施辦法》（已廢止）及現行有效的《中華人民共和國保守國家秘密法實施條例》等上位法規定，也不存在與上位法相比較限縮行政相對人權利等情況，與同為規範性文件的《國家司法考試實施辦法》亦不衝突，且起草、審議、決定等制定過程及公開發布程序無違法之處，因此，可以作為認定行政行為合法性的依據。另，2019年國家統一法律職業資格考試的試題及參考答案不屬於《政府信息公開條例》第二十條第五項規定的辦理行政許可和其他對外管理服務事項的依據、條件、程序以及辦理結果，因此，李芝林以《國家司法考試保密工作規定》第四條第三款與《政府信息公開條例》第二十條第五項相衝突、制定主體不包括最高人民法院及最高人民檢察院等為由，主張該條款規定違法，缺乏事實根據和法律依據，不予支持。
二、關於《2019年國家統一法律職業資格考試公告》第六條第三項的合法性
《2019年國家統一法律職業資格考試公告》第六條第三項規定，2019年國家統一法律職業資格考試不公布試題及參考答案。主觀題考試成績公布後，應試人員如對考試成績有異議的，可自考試成績公布之日起15日內，向報名地司法行政機關提出分數核查的書面申請。《2019年國家統一法律職業資格考試公告》是司法部根據《國家統一法律職業資格考試實施辦法》等有關規定，就2019年國家統一法律職業資格考試的報名條件、客觀題考試、主觀題考試、香港、澳門和臺灣居民報考事宜、資格審核授予、具體考試時間和相關安排等事項向社會進行的公告。作為負責實施國家統一法律職業資格考試的國務院司法行政部門，司法部具有制定和發布《2019年國家統一法律職業資格考試公告》的職責和權限。《國家統一法律職業資格考試實施辦法》第八條規定，負責考試組織實施的司法行政機關及其考試工作人員應當嚴格遵守國家保密法律法規的規定，加強國家統一法律職業資格考試保密管理。《國家司法考試保密工作規定》第四條第三款亦明確，國家司法考試結束後未公布的試題試卷、標準答案、應試人員的考試成績及其他有關情況、數據等工作秘密事項是否公開的批准決定權在司法部。司法部通過《2019年國家統一法律職業資格考試公告》第六條第三項規定向社會公布不批准公開2019年國家統一法律職業資格考試的試題及參考答案，同時告知對考試成績不服的救濟途徑和方式，屬於依法對其行政職權的正當行使，現無證據顯示上述內容違反上位法規定，也不存在與上位法相比較限縮行政相對人權利等情況，與《國家司法考試保密工作規定》第四條第三款規定亦前後承接，且起草、審議、決定等制定過程、公開發布程序無違法之處，因此，可以作為認定行政行為合法性的依據。李芝林以《2019年國家統一法律職業資格考試公告》第六條第三項的制定主體不包括最高人民法院、最高人民檢察院及侵犯考生知情權等為由主張該項規定違法，缺乏相關依據，無法予以支持。
三、關於被訴告知書的合法性即司法部不予公開國家統一法律職業資格考試真題及答案是否合法
根據《政府信息公開條例》第十七條規定，行政機關應當建立健全政府信息公開審查機制，明確審查的程序和責任。行政機關應當依照《保守國家秘密法》以及其他法律、法規和國家有關規定對擬公開的政府信息進行審查。行政機關不能確定政府信息是否可以公開的，應當依照法律、法規和國家有關規定報有關主管部門或者保密行政管理部門確定。也就是說，對於涉及保密審查的政府信息，有關主管部門或者保密行政管理部門有權依法確定是否可以公開。同時，《政府信息公開條例》第三十六條第三項規定，對政府信息公開申請，行政機關根據下列情況分別作出答覆，行政機關依據本條例的規定決定不予公開的，告知申請人不予公開並說明理由。本案中，李芝林向司法部申請公開2019年法律職業資格考試真題及答案，司法部認可在履行組織實施2019年國家統一法律職業資格考試的行政職責過程中，製作了李芝林申請公開的上述政府信息。但是，為了加強國家司法考試保密工作，司法部作為當時國家司法考試的主管部門會同國家保密行政管理部門即國家保密局於2008年通過制定規範性文件《國家司法考試保密工作規定》，明確了國家司法考試結束後未公布的試題試卷、標準答案屬於工作秘密，未經司法部批准不得公開。而根據《2019年國家統一法律職業資格考試公告》第六條第四項，國家統一法律職業資格考試組織實施相關規定出臺前，適用原國家司法考試相關規定。據此，2019年國家統一法律職業資格考試真題及答案是否公開的批准決定權在司法部。而《2019年國家統一法律職業資格考試公告》第六條第三項明確，2019年國家統一法律職業資格考試不公布試題及參考答案，這是司法部通過發布公告向社會公布，對於2019年國家統一法律職業資格考試，不批准公布試題及參考答案。這也符合《政府信息公開條例》第十七條有關保密審查及有權機關依法決定是否公開的規定。因此，針對2019年9月7日李芝林提交的政府信息公開申請，司法部經審查，根據《國家司法考試保密工作規定》第四條第三款及《2019年國家統一法律職業資格考試公告》決定不予公開，並依據《政府信息公開條例》第三十六條第三項規定作出被訴告知書，事實清楚，依據充分，且履行了告知和說明理由的義務。司法部作出被訴告知書的過程符合《政府信息公開條例》關於答覆期限和程序的相關規定，程序合法。
綜上，李芝林的訴訟請求缺乏事實根據和法律依據，不予支持。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，判決駁回李芝林的全部訴訟請求。
李芝林不服一審判決，向本院提起上訴稱，一審判決認定事實和法律適用錯誤，請求二審法院撤銷一審判決，撤銷被訴告知書，附帶審查其所提規範性文件的合法性。
一審期間雙方當事人法定期限內提交的證據均已移送至本院。經審查，一審法院對各方提交證據的認證意見正確。根據上述有效證據，本院對一審法院認定的事實予以確認。
本院認為，《中華人民共和國行政訴訟法》第五十三條規定，公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規範性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一併請求對該規範性文件進行審查。本案中，李芝林訴請判令司法部不公開國家統一法律職業資格考試真題及答案違法，並請求附帶審查《國家司法考試保密工作規定》第四條第三款及《2019年國家統一法律職業資格考試公告》第六條第三項的合法性。上述被要求審查的兩項規定均系被訴告知書所依據的規範性文件條款，可以作為本案一併審查的對象。
《國家司法考試保密工作規定》第四條第三款規定，國家司法考試結束後未公布的試題試卷、標準答案、應試人員的考試成績及其他有關情況、數據，屬於工作秘密，未經司法部批准不得公開。《國家司法考試保密工作規定》是司法部會同國家保密局依據《保守國家秘密法》及其實施辦法和最高人民法院、最高人民檢察院、司法部制定的《國家司法考試實施辦法》有關規定製定，制定機關具有相應的制定權限，制定目的合法。工作秘密雖非《政府信息公開條例》明確規定的豁免公開事項，但由國家保密行政管理部門參與制定的國家司法考試保密制度，不僅具有專業性，而且具有必要性，根據《政府信息公開條例》第十七條的規定，司法部亦有權依據《保守國家秘密法》以及其他法律、法規和國家有關規定對擬公開的政府信息進行審查，故上述條款規定對於國家司法考試結束後未公布的試題試卷、標準答案、應試人員的考試成績及其他有關情況、數據，司法部有權批准能否公開，並未與上位法規定相牴觸，亦未減損公民、法人或其他組織依法獲取政府信息的合法權益，可以作為認定行政行為合法性的依據。
《2019年國家統一法律職業資格考試公告》第六條第三項規定，2019年國家統一法律職業資格考試不公布試題及參考答案。主觀題考試成績公布後，應試人員如對考試成績有異議的，可自考試成績公布之日起15日內，向報名地司法行政機關提出分數核查的書面申請。《2019年國家統一法律職業資格考試公告》是司法部根據《國家統一法律職業資格考試實施辦法》等有關規定，就2019年國家統一法律職業資格考試的報名條件、客觀題考試、主觀題考試、香港、澳門和臺灣居民報考事宜、資格審核授予、具體考試時間和相關安排等事項向社會進行的公告。作為負責實施國家統一法律職業資格考試的國務院司法行政部門，司法部具有制定和發布《2019年國家統一法律職業資格考試公告》的職責和權限。該公告第六條第四項規定，國家統一法律職業資格考試組織實施相關規定出臺前，適用原國家司法考試相關規定。根據前述《國家司法考試保密工作規定》第四條第三款規定，司法部有權決定是否批准公開2019年國家統一法律職業資格考試真題及答案。司法部決定2019年國家統一法律職業資格考試不公布試題及參考答案的理由在於法律職業資格考試計算機化考試的新變化及為提高考試題庫數量等實際需要，該理由並無明顯不當。故上述條款規定亦不存在與上位法規定相牴觸等不合法情形，可以作為認定行政行為合法性的依據。
本案中，李芝林向司法部申請公開2019年法律職業資格考試真題及答案，司法部根據《國家司法考試保密工作規定》第四條第三款規定，認定李芝林申請公開的信息屬於工作秘密，未經司法部批准不得公開。又根據《2019年國家統一法律職業資格考試公告》第六條第三項「2019年國家統一法律職業資格考試不公布試題及參考答案」的規定，作出被訴告知書，事實清楚，依據合法，且履行了告知和說明理由的義務，行政程序亦符合《政府信息公開條例》規定。
綜上，一審法院判決駁回李芝林的訴訟請求正確，本院應予維持。李芝林的上訴請求缺乏事實及法律根據，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項的規定，判決如下：
駁回上訴，維持一審判決。
二審案件受理費人民幣50元，由上訴人李芝林負擔（已交納）。
本判決為終審判決。
審 判 長 霍振宇
審 判 員 趙世奎
審 判 員 周凱賀
二〇二〇年九月四日
法官助理 計 晨
書 記 員 路 陶