楊帆 方塘智庫
編者按
城市更新是城市發展的永恆話題，在經歷了以投資驅動和增量發展為主的城市發展階段後，我國城市進入了以轉型為發展思路，以存量資源為載體的發展階段。在以內涵提升為核心的「存量」、乃至「減量」的空間規劃新常態下，城市更新更加注重城市內涵發展，更加強調以人為本，更加重視人居環境的改善和城市活力的提升。
城市更新三人行暨2020清華城市更新論壇籌備系列座談第1期邀請到同濟大學建築與城市規劃學院城市規劃系副教授楊帆做主題分享。
楊帆老師的研究與教學方向為城市規劃與設計，公共政策與城市更新，城市空間結構與國土空間規劃等，曾任江西省撫州市市長助理，具有豐富規劃實踐經驗，在規劃院工作8年。出版有專著《城市規劃政治學》、《制度演進背景下城市工業用地更新理論與方法》及譯著《英國城市更新》、《城市政治學》等，主持國家自然科學基金項目「城鄉工業用地空間績效評價及轉型更新機理研究」，自然資源部「國土空間規劃立法過渡期期間技術標準立改廢研究」課題，上海市規劃和自然資源局「城市更新管理、政策、標準與行動體系國際案例借鑑」等重要課題。
文丨楊帆（同濟大學建築與城市規劃學院城市規劃系 副教授）
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城市更新的動向和趨勢
了解和順應發展的背景，也就是存量型發展。什麼叫存量型發展？也就是說，規模擴張的這種狀態，需要想辦法把它消化掉。這裡面既有國家發展的趨勢，也有學科發展的趨勢。
規劃學科還無法解決和回答內生性需求問題，即這座城市到底多少人是合理的？需要多少用地規模？規劃學科還沒有完成解決內生性的機理研究。以前只是根據需求開展規劃，就是人口大概會有多少，然後這些人口大概會需要多少用地和空間；當人口規模不再增長的時候，城市內生性的機制是什麼，規劃學科沒有認真對待和有效解決。
科學技術的發展帶來了各種先進的技術手段，可以把很多搜集來的數據進行處理，把這些空間分布全部都識別出來，分析出來。研究團隊已經具備有效的方式。
但是，問題在於在試圖運用空間規劃反過來幹預城市發展的時候，幹預手段的有效性是不是還面臨著一些缺陷？這些問題值得不斷思考。
多學科合作將是未來國土空間規劃領域一個大趨勢。以前在空間規劃和空間認知上，規劃師更多的是依據規劃學科的認知去理解空間是什麼的。但是，通過翻譯這本書，通過10年對工業用地的跟蹤研究，包括通過這兩年國土空間規劃改革傳遞出的信息，「空間」這個詞需要被重新界定，它需要有多學科知識做背景，因為不同專業對「空間」的認知存在較大差異。
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規劃專業比較熟悉的是將「空間」認知為容器，它具有承載功能，具有藝術審美傾向，它對人的心理、人的感知具有重要影響，它會影響到人的行為，或者可以限制和規定人的行為模式。所以，學界稱之為物理空間也好，行為空間也好，這是作為建築學、城鄉規劃專業背景的從業者對「空間」的認知。
國土空間規劃領域需要建立起一個多學科合作的機制。筆者認為「空間」至少包含有四個特徵：場所特徵、強度特徵、方向特徵和時間特徵。這四個特點體現了城市的空間結構、開發模式、社會空間的分割以及文化傳承，這裡不詳細展開了。
由此，空間既是一種認識城市的一個視角，又反過來是一種治理工具。也就是通過空間規劃，通過空間設計，來改造社會空間，改造經濟空間，改造虛擬空間；通過這個工具來重構城市裡所有人的行為，所有經濟活動行為的發生，以及意義、場所、文化等所有這些內容。
了解當下城市空間的特徵，已經具有了多源數據的支持和可能性。所謂多源，就是各種各樣的形式和來源。包括手機大數據也好、遙感數據也好、衛星影像也好，包括傳統的土地調查資料也好，地籍資料、統計資料等，這些都是拿來重新認識城市空間的手段，也帶來了很多新的路徑。
另外一種趨勢也要考慮進來，即國土空間規劃改革觸及到規劃設計專業經常忽視的，「空間」的資源和權屬特徵。「空間」是資源的一種形式，「空間」也代表了一種權利，這種權利有的是可以交換的，有的是短暫的，有的是可以升值的。比如，創意產業園區，在控規圖上經常表達為紅色，即指第三產業用地，但是，土地產權證幾乎又全部都是工業用地。這種情況以前就不太重視解決背後的問題，那麼就難以建立起健全的流轉機制。
在城市更新過程中，權利更替一定會發生，當物業持有權利發生變動的時候，人的活動範圍、活動內容都會發生變動，就不能迴避這些信息。這些信息進入到規劃的視野中來是一種必然的要求，否則的話只停留在純粹的物質空間設計上，與現實脫離的太遠。
國土空間跟規劃界所指的空間到底是什麼關係？在運用國土空間規划進行城市更新治理時，需要在全轄區考慮增長空間的增減掛鈎機制，包括將國土空間規劃視作政府規劃的一種形式，釐清規劃在多大程度上是作為技術形式而存在的，又在多大程度上是以一種政府職能的形式而存在的。作為一項政府職能的表現形式，國土空間規劃就需要關注空間的四個基本屬性，即自然資源屬性、權利屬性、功能格局屬性，還有人文和制度遺產屬性。這些思考，均來自於對城市更新以及工業用地更新的研究。
城市更新對不同的群體來說意味著什麼？最重要的就是意味著這些群體該考慮如何生存和發展。
普通市民：是否還有通過被拆遷改造而暴富的機會？隔壁小區已經改造掉了，這個小區因為是歷史風貌區，就永遠沒有機會了。市民會不會經常從這個角度看問題。
開發者：是否還有通過開發轉嫁成本而獲益的機會？
城市管理者：是否已經形成了不依靠房地產開發和雙輪驅動而獲得地方財政的機制？它是否已經建立起了這樣的機制？還是說依然要依靠房地產開發，要用土地財政和招商引資雙輪驅動。
研究者：作為研究者、規劃者，意味著是否認為粉飾一新就是城市更新？能否把手段與目標進行理性的區分？如何從re-making走到regeneration？如何能夠真正的讓一個良性的城市發展、城市肌理、城市經濟得以產生呢？
在城鄉規劃學科領域內，從手段、目標和機理表徵三個方面去看城市更新：在手段上面，把空間規劃用做工具；在目標上，更新是為了城市社會經濟結構的重構，是為了人類宜居之地的再造；在機理表徵上，用空間重構的手法去推進城市更新。
這需要很多基礎性研究，也就是說，要試圖回答：這樣改造城市空間，是否能產生一個良性的社會和經濟運行機制。在反向驗證方面做得還非常不夠。
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如何理解城市更新
通過翻譯這本書，還有從2010年開始對上海工業用地更新的研究，包括最近兩三年國土空間規劃領域改革帶來的影響，從以下幾個層面去獲得理解城市更新的啟發。
在內涵上面，城市更新包括了四個方面：第一是經濟的活力，需要去重振城市的經濟活動；第二是生活的多樣性，城市裡生活的每個個體的差異性是非常大的，甚至群體之間的差異性也是非常大的；第三是文化的昌盛，文化多樣性才會帶來文化繁榮；第四是環境的優化，也就是說有一些不適宜的環境，隨著人類需求的變遷，原來的建成環境不再適應現在的功能需求和社會需求，或者審美需求，那麼它需要發生變化。
城市更新至少應包括上述四個方面，而不是說其中某一個方面。城市更新又是一個持續的過程，並且這個過程：是有機的，不是簡單推倒重來，而是嵌入式的，是功能的延伸和自我生長；是持續的，不要想著一蹴而就，不要想著這個目標實現了，就不需要考慮以後了，城市更新是周而復始發生的；是再造的，再造是手段，或者再造是個過程，因為人的流動性的存在，不同代與代之間更替的存在；針對同樣的場所，不同代的人、不同背景的人，所持的認知是不一樣的。比如說，城市的廣場，城市的綠地，作為市民是怎麼看的？作為流動人口又是怎麼看的？他們的要求和判斷是不一樣的。
綜上，城市更新是尋找和再生城市發展動力之源的過程，它看起來不是一個專業能夠獨立完成，或者說至少在知識結構上不能夠是一個單一的知識結構體系，否則就可能會有失偏頗。
最後談談為什麼選《在存量空間上重建「城市家園」》這樣的題目：第一，存量空間。存量空間的存在現在已經顯現出廣泛性、多樣性特徵。雖然說「存量」這個詞不是城鄉規劃專業首先提出來的，而且對存量這個詞大家都存有爭議。但是，這裡所使用的存量空間，就是指低效的、閒置的，沒有被使用好的城市空間，它廣泛地並多樣性地存在於城市建成地區。
第二，為什麼用重建？《英國城市更新》這本書，把城市的重建作為城市更新的最重要的一個起點，重建可以認為是rebuild，redevelopment，remaking都可以。中國很多一線城市也好，二線、三線、四線城市也好，在規模擴張之後，是不是要在建成的空間裡邊，再重新把城市的place找回來呢？也就是場所認同、社會結構、文化重塑，把它們再找回來，再造它。所以用重建一詞，既表達了對《英國城市更新》這本書翻譯過程中所獲得的理解，也包括對當下中國城市所處發展階段的一個判斷。
第三個，城市家園。人進入到城市，以獲得在城市中居住的權利為目標。除了居住的權利，居民還有很多作為城市市民應該享有的權利。因此，《英國城市更新》這本書，開篇即強調了城市權、城市性的問題。人們聚集於城市到底是為了什麼？無非是為了一個共同的家園，這是城市更新的目標。在「城市家園」這樣的語境下，在既有的知識基礎上，在多學科重構國土空間規劃的當下，應該怎麼認識城市家園的內涵？它意味著什麼？這個提法很有感召力，很值得大家去共同探索和思考。
城市更新的目標是什麼？一座城市的不斷生長，不同代際居民之間的持續更替，以及更替過程中的內涵；城市更新是在回答，通過什麼樣的方式去尋找回來這些內涵？這就是選這個題目的初衷。
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對城市更新問題的探討
Q1：在這本書中，在城市更新的議題以及政策這一塊，您認為從作者的角度，中央政府最終是把政策的方向聚焦在哪些上面？我的理解是，作者對中央政府的一些政策導向還是持儘量簡化，把一些權力逐級下放這樣的一種態度，不知這樣理解是否對？
A1：你的認識是對的，我翻譯完這本書，也發現是這樣的。就是希望中央政府在城市更新這個領域，對地方的做法不要幹預的太多。
英國的財政預算制度跟我們不太一樣，他有一筆國家資金，是中央政府的一個啟動資金或者叫撬動資本，實際上是需要競標的，讓所有城市通過競爭去獲得這筆資金。這是保守黨上臺後，柴契爾夫人逐步推行的一個策略。作者就特別批判了這樣的一個策略，因為大家都為了爭這個錢，那麼在競爭的過程中，就會產生一些脫離本地實際的做法。後來就產生一些負面的效果。希望通過一個項目來解決一個城市的問題，但是後來顯然這個效果很差，作者也是持否定態度的。
那麼既然否定了這種形式，也就否定了中央政府干預的必要性。因為他覺得每一個城市，甚至每一個城市的不同地區的問題都是不一樣的，認為有效的城市更新政策，是一個地區化的針對性的政策，不是一個普適性的，單一的、統一的政策，一刀切的政策。哪怕是在一個城市裡邊也是地區化的。
比如，上海楊浦區是老工業基地，下崗工人特別多，所以針對這個地區所給的城市更新政策，一定就是要有針對性的。
就是說，城市更新政策一定要針對問題，針對這個地區的特徵去給，而不能說籠統的給一個政策，然後大家都不知道該怎麼用，這個政策實際上是沒有效用的。只有針對性的給政策，執行部門才知道怎麼去用。我覺得這是作者給我的一個很大的啟發之一。
Q2：從您對英國的研究，或者說從對上海的長期跟蹤來看，那麼在像這樣的城市裡面，不同區域之間這種政策的差異化，或者是某些政策上的聯動上面的可能性，能否分享一下經驗？
A2：作者帶來的是英國的經驗，他們已經做到了，但是在中國體制下能不能做到，是有疑問的。國內一般來說不習慣於針對某個問題或針對某一類人群，或者某個地區的人群給予政策，基本上沒有這樣的政策形式。中國的習慣就是發一個文件下去，這個文件是全市執行的，沒人知道每個區該怎麼執行。相反，經濟績效是最容易考核的，貢獻多少GDP是最容易考核的，所以大家都把它轉化為貢獻GDP上了。
很多空間上的理想，比如說空間的功能分區、更合理的空間分布，實際上受制於政策制度的約束的，規劃師做空間方案的時候會做得很理想，但是在實施的時候，如果不考慮政策機制的話，最後就走形了。比方，考察下來發現「三集中」沒實現，就像上文提到的，工業用地和居住用地的功能分區，在現實中很難找到。不是說這張圖畫的不好，而是說在實施的機制上沒有幫助實現它。
在中國目前的制度和治理體制下，怎麼實現一個治理單元因地制宜的配套政策，可能還要有很長的路要走。如果城市政府有魄力的話，這座城市的治理，這座城市的更新，就能夠慢慢的走向一個合理的軌道上去。
Q3：倫敦城市的控高進行了70多年，倫敦有個管理規範，London View Management Framework，關於視線管控的一個文件，對視線範圍內的建築物的高度提出設定要求，想聽聽您對大城市的高度管理有什麼看法？
A3:大家都覺得倫敦是一個既有文化也有經濟活力的城市，你提到的這個規定經檢索下來，發現這是個比較剛性的管理規範，都必須遵守，沒有什麼討價還價的餘地。
高度管理，一方面是要管控高度，最重要的是高度管理的內涵是什麼？就像我剛剛說的，控制性規劃，如果只考慮投入產出，經濟可行性的時候，高度實際上就控制不住了，是管不住的，因為經濟可行性是最根本的原則。沒有經濟可行性就沒人來建造，政府和市民沒錢的時候，這個事做不成，一定需要藉助金融力量來做，那麼金融力量是考慮經濟可行性的。那麼經濟可行性如果僅僅是容積率的話，那就可能實現不了高度控制。
為什麼在倫敦可以實現呢？比如道克蘭公司，可以重新審視它的匯報文件，會發現基於一個平衡的財務計劃，一些政府補貼可以在其他形式上平衡大量的投資損失，比如在地價上、在稅收上、在其他方面進行回補。
中國地方政府對土地財政有依賴，不是通過經濟行為來獲得財政，而是通過物業的交易量來獲得財政的，也就是房子建的越多、交易的也就越多。至於是不是有效利用了，並不是特別關心，因為稅已經交過了，GDP也已經貢獻了。
所以這涉及到規劃專業領域以外的一些國家制度背景，需要補很多課，以幫助去理解地方政府的行為，理解它的合理性。會涉及到政治經濟學的內容。需要在制度機制方面獲得突破，才能夠實現一些空間的理想。空間的理想要建立在政治、經濟制度上面，否則的話永遠實現不了。
Q4：您怎麼看待城市更新和都市圈的問題，比如倫敦和倫敦都市圈的發展，它們互相之間有些什麼互動的關係？另外，比如說一些中小城市，特別是一些縣城，它的老城的周邊已經經過一輪新的房地產的開發了，老城空心化了，那麼各種更新的資源也不太會看重這些地方，對這些空心化的中小城鎮，它們的更新之路是怎麼樣的？
A4：都市圈是一個西方的學術用詞，實際上北京建成區和上海建成區都可以叫都市圈。我覺得這個話題可以這麼去理解，他們更看重地方政府的作用，每個城市的作用，倫敦下面有30多個行政單元，他們更看重這30多個行政單元自己的行動能力。
所以書中在談社區的時候，在談公眾參與的時候，都是放在這一個行政單元裡邊來考慮的。原文採用neighborhood這個詞，很少用community。這也是我翻譯了之後，覺得學到了很多，意識到neighborhood是指一個共同體，它是一個政治學概念，community是一個較為抽象的概念，一座城市也可以稱作community。
如果是這樣去理解這個語境的話，北京也好，上海也好，都是大都會地區了，都已經是都市圈了，所以在談上海的城市更新和北京的城市更新的時候，實際上就是在相對於大倫敦的空間範圍談論城市更新。這樣的空間尺度和問題的複雜性，基本上是對應起來了。
（雪晨 攝）
那麼是不是地方一級社區有權利？這個又跟倫敦不一樣，因為我國城市裡邊沒有council，倫敦全是靠council來推動這個事情的。比如說，council和社區組織裡邊叫社區活動家的群體合作，來推動街區的更新。
縣城空心化這個問題，涉及到為什麼一定要探討城市更新這個詞到底用哪個英文更合適，如果是用regeneration的話，那麼就是要激活它，要重新讓它煥發這座城市應有的活力。那麼這個城市的活力最根本的因素是，人要回來，離開的人要儘可能回來，那麼怎麼做才能讓這些離開的人回來？創造他們需要的就業崗位，給他們提供一個宜居的環境。
如何讓這些空心化的縣城重新火起來，從一個微觀的視角去看，一定要讓縣城有人來，人願意來，人在這裡能夠找到就業，因為就業是最根本的。這個話題又踢給地方政府了，就是地方政府如果只是貢獻GDP，只是考慮建房子，沒有考慮扶持一些地方性產業的話，這個問題幾乎解決不了。
Q5：關於城、鄉之間的關係的，現在農用地的審批權限下放，地方更有權限決定能不能在增量上做一些突破。想問的是，這種增量空間對現在的這種存量利用會有什麼影響？
A5：下放實際上是一個博弈的結果。上海在其中起了很重要的作用，政策背景更多是基於上海的探索推出來的。但是不要太樂觀，即便這個權利下放，也不是馬上就能用的。因為還有增減掛鈎的要求在這裡。也就是說增多少，就需要減多少，這是要做到的。
這會帶來兩個錯位，一個是空間錯位，也就是增加建設量的地區一定是急於發展的地區，減少空間指標的地區，一定是覺得沒有什麼發展前途的地區，所以說增加的空間會靠向建成地區，或者是重點扶持的新區，這是肯定有利於建設的。
第二個在時間上是有錯位的，也就是不可能在一年的周期裡同時完成增和減的操作。所以這個錯位實際上會帶來監督上的麻煩，就是增加的部分，什麼時候在另一個空間減掉？沒有一個地方政府可以承諾在一年之內可以完成增減平衡。所以大家要考慮到這個，政策雖然給你了，實際上操作難度很大。
我認為，所謂的增量空間實際上是存量指標在空間上重新分配，在時間上進行分解的一個過程，它在數字上並不增加，並不會是新增的用地，新增用地還是要走原來的徵收、國有化路徑。集體用地這部分也是走的增減掛鈎，也必須減掉裡邊的其他用地。政策給了這個口子，但是有沒有實現的可能性還是要靠市場去檢驗。
Q6：城市更新的內容是挺多的，怎麼對城市更新進行一個類型的劃分？您認為現在我們國家城市更新政策最主要的障礙在哪些方面？
A6：我們國家談得上城市更新政策的，可能目前只有城市雙修，還有就是棚戶區改造政策，這兩個應該算是直接扶持城市更新的政策。一個是在規劃層面可以起引導作用的，一個是在資本層面可以起引導作用的。
我認為最重要的障礙都不在規劃上面。我翻譯這本書的很重要的一個感受就是，規劃設計是臨門一腳，或者最後一腳，所有的事情都搞定了，規劃才出場。然後我們認為這件事情是我們做成的，實際上並不是。
最重要的障礙在於稅收制度，這是我的理解，這不是說哪個更優哪個更劣的問題。中國的稅制是流轉稅，英國更多的是傾向於保有稅，是針對持有狀況進行課稅的。這是完全不一樣的兩種稅制，也就會導致一個結果，流轉稅制下會關注房地產的交易量，因為交易量影響稅收是否增長，影響GDP是否增長，地方政府的財政是不是有收入，而不關注持有物業的量，因為在持有環節不交稅。所以最終的障礙會體現在這裡，如果稅收制度改革了，也就是說對持有環節開始徵稅了，就不會有那麼多人買幾十套房子放在那裡投資，等它升值了。因為，當要賣掉這些投資性物業的時候，大家會一起去賣的時候，房價就下來了，也不需要政府去調控了。這是我的觀點。
所以現在政府鼓勵買賣房子，在一個房價沒有大幅波動的空間範圍裡邊去買賣房子，因為交易量越大越好。我認為這是最根本的。
Q7：城市更新跟城市營銷是一個什麼樣的關係？
A7：這本書裡把城市營銷作為一種城市更新手段來使用的，因為地方政府要獲得中央政府的資金支持，那麼在獲得中央政府資金支持的時候，有些城市就選擇了marketing的手段，實際上是樹了一個標杆，或是一個願景，然後去獲得比如說單一更新預算計劃裡邊的資本，就是在表明，城市有這麼一個好的願景，希望中央政府能夠給予資本的支持。
那麼在城市之間競爭的時候，marketing做的好的城市，就可能大概率的獲得中央政府的支持，這是一方面。另外一個方面就是，做marketing可以吸引更多的投資，吸引更多的房地產開發商，吸引更多的商務人士到這個城市來；包括旅遊也做marketing，以便吸引更多的遊客到這裡來。那麼這兩類群體到這個城市，就會帶來經濟的繁榮，因為交投興旺了，城市裡就會產生一些商務的交易活動，還會產生一些購物消費行為，會給這座城市帶來經濟繁榮。
所以，這兩方面都是目的。marketing是手段，它通過城市的營銷，包括place marketing，即地區營銷，或者城市裡邊局部某個地區也有採用 marketing策略的，還是希望能有更多的資源、資本到這個地區來，帶活這個地區的發展。當然了，它也會帶來一些惡性的競爭，比如說大家都marketing了，全都在競爭，就會把優惠條件放到無底線。由於英國城市政體的原因，地方決策是由council來做出，也就不會出現極端的情況。marketing在英國的制度下，受到的制約可能比我們更多。
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