如何理解《娛樂場所管理辦法》中的娛樂場所定義？
法路痴語 2020.02.08
慈谿市拉緹娜音樂茶座有限公司與慈谿市城市管理行政執法局行政處罰二審行政判決書
裁判文書基本信息
性質：行政
案號：（2016）浙02行終313號
法官：俞朝鳳（審判長）
判日：2016-11-03
裁判文書正文
當事人信息
上訴人（原審原告）慈谿市拉緹娜音樂茶座有限公司，住所地浙江省慈谿市滸山街道水南路55號、57號、59號、61號、63號。
法定代表人楊燕，總經理。
委託代理人耿志敏（特別授權代理），上海市聯誠律師事務所律師。
委託代理人劉瑛（特別授權代理），上海市聯誠律師事務所律師。
被上訴人（原審被告）慈谿市城市管理行政執法局，住所地浙江省慈谿市白沙路街道南二環東路1141號。
法定代表人沈黎明，局長。
出庭負責人許文杰，副局長。
委託代理人何一晟（特別授權代理），慈谿市城市管理行政執法局工作人員。
委託代理人郎慈甬，浙江上林律師事務所律師。
審理經過
上訴人慈谿市拉緹娜音樂茶座有限公司（以下簡稱拉緹娜公司）因訴被上訴人慈谿市城市管理行政執法局（以下簡稱慈谿市城管局）環保行政處罰一案，不服慈谿市人民法院於2016年6月1日作出的（2016）浙0282行初18號行政判決，於2016年7月25日向本院提起上訴。本院於2016年8月18日受理後依法組成合議庭對本案進行了審理。本案現已審理終結。
2015年9月25日，被上訴人慈谿市城管局作出（2015）慈行六決字第21號行政處罰決定，該處罰決定認定，2014年12月，上訴人拉緹娜公司未取得環境影響評價批准文件，擅自在慈谿市滸山街道水南路55、57、59、61、63號開設娛樂服務項目，並實際投入使用，該行為違反了《寧波市環境汙染防治規定》（以下簡稱《規定》）第十條第一款的規定。同時，該行為系上訴人拉緹娜公司首次因未取得環境影響評價批准文件擅自從事娛樂服務項目被查處的行為，具有《寧波市行政處罰自由裁量權行使規則》第十一條第（三）項規定的從輕情節。同時，根據《規定》第三十條第（一）項、《寧波市行政處罰自由裁量權行使規則》第十五條第（二）項的規定，作出以下行政處罰：1.停止使用位於慈谿市滸山街道水南路55、57、59、61、63號的娛樂服務建設項目；2.罰款3萬元。
一審法院查明
原審法院經審理查明，2015年7月28日，慈谿市環境保護局向被告提交了關於「夜色酒吧」涉嫌違法的案件移送函、現場檢查記錄表、現場檢查照片、原告營業執照等材料，提出「夜色酒吧」未取得環境影響評價批准文件，娛樂服務項目擅自投入生產使用的行為，涉嫌違反《浙江省建設項目環境保護管理辦法》第十條和《規定》第十條的相關規定。同年7月30日，被告至原告處進行檢查，並拍攝了照片，照片顯示原告正在營業，其經營場所內的舞臺正在表演，賓客席上有眾多賓客正在觀看。同年8月4日，被告經審批同意立案受理，於當日及次日至原告處進行現場檢查，並製作了現場檢查（勘查）筆錄、現場檢查（勘查）照片、圖示。其中，現場檢查（勘查）筆錄記載：原告的經營場所場地中間為一條東西走向的長方形凸起平臺，平臺南、西、北側為賓客席，平臺東側為聲控臺，聲控臺東側牆面設置有LED顯示屏，顯示屏現場正播放著動畫；凸起平臺上方呈環狀設置有19個音響設備，現場正播放著音樂，在音響設備周圍設置有燈光設備；原告未能提供娛樂項目環境影響評價審批文件。現場檢查（勘查）照片顯示原告門外有「夜色CLUB」標示、場所內有音響設備、燈光設備、各種酒水價目表，且燈光已經開啟，並有顧客在消費。同年8月7日，被告向原告送達了《責令停止違法行為通知書和辦理許可手續建議書》，責令原告立即停止實施娛樂項目未取得環境影響評價批准文件的行為。當日，原告的委託代理人胡燕強在接受被告詢問時稱，原告地址位於慈谿市滸山街道水南路55號、57號、59號、61號、63號，於2014年12月開業，經營場所設置的20個左右的音響用於根據顧客需要播放音樂，中間東西走向的長方形凸起的平臺用於表演的人在上面表演，表演者都是和原告公司籤訂勞務合同，在上班時間在舞臺進行表演，原告有酒水提供給顧客購買，並非娛樂性質，沒有辦理環境影響評價批准文件，收到被告送達的《責令停止違法行為通知書和辦理許可手續建議書》後，沒有立即停止營業，且沒有因此被查處過。同年8月14日，原告的委託代理人胡燕強再次接受詢問時稱，原告經營的非娛樂服務，無需辦理環境影響評價批准文件，因此在收到被告送達的《責令停止違法行為通知書和辦理許可手續建議書》後，未辦理環境影響評價批准文件，並仍在營業。同日，原告的服務主管左懷陣接受詢問時稱，原告地址位於慈谿市滸山街道水南路55號、57號、59號、61號、63號，於2014年12月開業，經營場所設置的20個左右的音響用於播放音樂，中間東西走向的長方形凸起的平臺用於表演的人在上面表演，表演者和原告籤訂有勞動合同。後被告經集體討論，擬對原告作出行政處罰，並於2015年9月1日作出（2015）慈行六先告字第19號行政處罰事先告知書，以原告在未取得環境影響評價批准文件的情況下擅自從事娛樂服務的行為，擬對原告作出行政處罰，告知其陳述、申辯和申請聽證等權利，並於次日將該告知書送達原告。2015年9月3日，原告提出聽證申請。被告於2015年9月9日作出行政處罰聽證通知書，告知聽證時間和地點，並於當日將該通知書送達給慈谿市環境保護局及原告。同年9月10日，原告以其法定代表人出國辦理有關事宜為由申請聽證會延後三周，被告認為原告法定代表人未能參加，可委託1至2人代理參加聽證，於2015年9月16日通知原告聽證如期舉行。同年9月18日，被告舉行聽證，原告委託胡燕強、張勇參加該聽證，並製作了聽證筆錄。聽證結束後，被告製作了聽證報告，對聽證意見進行了審查，認為位於慈谿市滸山街道水南路55號、57號、59號、61號、63號的原告在未取得環境影響評價批准文件的情況下擅自從事娛樂服務的行為違反了《規定》第十條第一款之規定，於2015年9月25日作出被訴行政處罰決定。同年10月13日，原告繳納處罰決定確定的罰款，並在2015年10月21日被告進行複查時停止經營。另查明，原告營業執照於2015年7月1日由慈谿市市場監督管理局登記頒發，證載住所地為慈谿市滸山街道水南路55號、57號、59號、61號、63號，成立日期為2014年12月8日，營業期限為2014年12月8日至2064年12月7日止，經營範圍為冷熱飲品供應；水果、預包裝食品、散裝食品的銷售、提供演出場所服務（依法須經批准的項目，經相關部門批准後方可開展經營活動）。還查明，浙江省人民政府於2009年2月18日作出《關於慈谿市開展城市管理相對集中行政處罰權工作的批覆》（以下簡稱浙政函〔2009〕27號），同意組建慈谿市城市管理行政執法機構及相應的行政執法隊伍，在轄區內開展城市管理相對集中行政處罰權工作，並要求慈谿市制訂具體實施方案，報省法制辦商有關部門審定後組織實施。2009年9月30日，浙江省人民政府法制辦公室發布了《批覆》，原則同意慈谿市人民政府上報的《實施方案》，該方案同時作為《批覆》的附件。《實施方案》第二條第二項規定了開展城市管理相對集中行政處罰權工作後城管局的主要職責，其中第5目規定的職責為「依照環境保護管理方面法律、法規、規章的規定，對違反環境保護管理規定的部分行為實施行政處罰。具體是指對未取得環境影響評價批准文件的文化娛樂業、飲食服務業違法行為實施行政處罰……」。再查明，娛樂場所建設項目在《建設項目環境影響評價分類管理名錄》（環境保護部令第33號）內。
一審法院認為
原審法院經審理認為，《中華人民共和國行政處罰法》第十六條規定，「國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使」。而國務院國發[2002]17號文件明確授權省、自治區、直轄市人民政府可以決定在本行政區域內有計劃有步驟地開展相對集中行政處罰權工作。為此，浙江省人民政府浙政函〔2009〕27號文件批覆同意組建慈谿市城市管理行政執法機構開展城市管理相對集中行政處罰權工作，並要求慈谿市制訂具體實施方案，報省法制辦商有關部門審定後組織實施。而《批覆》是浙江省人民政府法制辦公室根據浙政函〔2009〕27號文件精神批覆同意慈谿市開展城市管理相對集中行政處罰權工作實施方案的文件，其附件《實施方案》第二條第（二）項第5目有關被告行使屬市環保局部分行政處罰權（包括未取得環境影響評價批准文件的文化娛樂業、飲食服務業違法行為實施行政處罰）的規定。因此，被告負有在慈谿行政區域內行使市環保局的違反環境保護管理規定的該部分行政處罰職權。《規定》第九條規定：「列入建設項目環境影響評價分類管理名錄的建設項目應當按照規定執行環境影響評價制度。」該法第十條規定：「建設項目未取得環境影響評價批准文件的，項目審批部門不得批准其建設，建設單位不得開工建設或者投入生產使用。用於從事餐飲、娛樂、洗浴、酒吧等經營活動的建設項目，未取得環境影響評價批准文件的，工商行政管理部門不予核發營業執照。」本案原告未取得環境影響評價批准文件，對此，原、被告均不持異議。本案爭議焦點在於原告是否從事娛樂經營活動，也即是否投入使用娛樂場所建設項目。《娛樂場所管理條例》第二條規定：「本條例所稱娛樂場所，是指以營利為目的，並向公眾開放、消費者自娛自樂的歌舞、遊藝等場所。」《娛樂場所管理辦法》第二條規定：「《條例》所稱娛樂場所，是指以營利為目的，向公眾開放、消費者自娛自樂的歌舞、遊藝等場所。歌舞娛樂場所是指提供伴奏音樂、歌曲點播服務或者提供舞蹈音樂、跳舞場地服務的經營場所；遊藝娛樂場所是指通過遊戲遊藝設備提供遊戲遊藝服務的經營場所。其他場所兼營以上娛樂服務的，適用本辦法。」本案原告的營業執照載明了提供演出場所服務，即兼營娛樂服務，慈谿市環境保護局已經對原告的經營存有娛樂服務項目進行了認定，在被告調查過程中，原告亦認可其配置音響設備、音樂控制臺並根據顧客需要播放音樂、提供舞臺表演等，且被告現場檢查照片顯示原告經營場所內已經提供了舞臺表演，據此，被告認定原告存有娛樂服務建設項目，並已經投入使用，與事實相符，並無不妥。至於原告提出的被告無權就原告經營的項目是否屬於娛樂服務建設項目進行認定、原告已經取得營業執照屬合法經營等問題，該院認為，娛樂場所建設項目被列入建設項目環境影響評價分類管理名錄內，環境保護行政主管部門有權對娛樂服務建設項目在環境保護方面進行監管，而進行監管的前提是包括對是否為娛樂服務建設項目進行判定，慈谿市環境保護局作為慈谿市行政區域內環境保護監管單位，其送達給被告的函件已經對原告的經營存有娛樂服務項目進行了認定，並且被告負有行使在慈谿行政區域內對未取得環境影響評價批准文件的文化娛樂業違法行為實施行政處罰職權，基於環境保護行政主管部門的上述認定、依據該行政處罰職權進行調查，進而作出相應判定，屬立法應有之義，並不違法；同時，社會管理是多層次、多方面的，原告作為經營主體亦應接受多方面的社會管理，環境保護管理與工商行政管理並不相同，原告不能以合法取得營業執照來對抗或排除環境保護的監管，故對原告的上述主張，該院不予採信。
綜上，被告認定原告在未取得環境影響評價批准文件的情況下，擅自投入使用娛樂場所建設項目事實清楚，程序合法，依法應按照《規定》第三十條第（一）項的規定責令停止生產使用，並可處二萬元以上二十萬元以下罰款。被告考慮原告未曾發生過相同違法行為的情形，作出停止使用涉案娛樂服務建設項目、罰款三萬元的決定，合法適當。故對原告要求撤銷被訴行政處罰的訴訟請求，不予支持。據此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條的規定，判決駁回原告拉緹娜公司的訴訟請求。
上訴人訴稱
上訴人拉緹娜公司上訴稱：一、根據《寧波市城市管理相對集中行政處罰權實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）第六條的規定，被上訴人慈谿市城管局的職權之一是依照環境保護管理方面的法律、法規、規章的規定，對違反環境保護管理規定的建設施工噪聲汙染、社會生活噪聲汙染和娛樂、飲食服務業的油煙汙染的行為實施行政處罰。據此，被上訴人慈谿市城管局對娛樂業的管理權限是油煙汙染行為，其並無認定經營活動是否屬於娛樂業及予以處罰的法定職權。《批覆》與《實施辦法》的規定不一致的，需服從《實施辦法》的規定。原審判決以《批覆》為依據認定被上訴人慈谿市城管局具有作出被訴行政處罰的法定職權，與《實施辦法》的規定相悖，屬於適用法律錯誤。二、上訴人拉緹娜公司經營的場所面積不到1000平方米，不需要取得環境影響評價批准文件。請求二審法院撤銷原審判決，支持上訴人撤銷被訴環保行政處罰的訴訟請求。
被上訴人辯稱
被上訴人慈谿市城管局辯稱：一、被上訴人慈谿市城管局根據行政處罰法第十六條、國發[2002]17號文件、浙政函〔2009〕27號及《批覆》[浙府發（2009）24號]第二條第（二）項第5目的規定，被上訴人慈谿市城管局具有對未取得環境影響評價批准文件的文化娛樂業、飲食服務業等違法行為實施行政處罰的職權。《實施辦法》第六條規定，縣（市）城市管理行政執法部門的具體職責範圍由省人民政府確定和調整，並由本級人民政府公布，因此，《實施辦法》並沒有排除被上訴人慈谿市城管局對訟爭違法行為實施行政處罰的職權。二、上訴人拉緹娜公司經營的場所屬於娛樂場所的事實已由慈谿市環境保護局予以認定。娛樂場所根據經營面積的大小不同編制不同形式的環境影響評價文件，但不論經營面積的大小，均需要取得環境影響評價批准文件。娛樂場所建設項目被列入建設項目環境影響評價分類管理名錄，環境主管部門有權對該項目進行環境監管。綜上，上訴人的上訴請求不能成立，請求二審法院駁回上訴，維持原判。
本院查明
二審審理期間，雙方當事人均未向本院提供新的證據。雙方當事人向原審法院提供的證據均已隨案移送至本院。本院根據隨卷證據及審理認定的事實與一審法院認定的事實一致。
本院認為
本院認為，《中華人民共和國行政處罰法》第十六條規定，國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權。《浙江省城市管理相對集中行政處罰權條例》第六條第（八）項規定，省人民政府確定的由執法部門集中行使的其他行政處罰權。《實施辦法》第六條第一款第（十二）項規定，省人民政府確定的由城市管理行政執法部門集中行使的其他行政處罰權。該條第二款規定，縣（市）城市管理行政執法部門的具體職責範圍由省人民政府確定和調整並由本級人民政府公布。據此，城市管理行政執法部門集中行使的行政處罰權範圍是由省人民政府確定的。2009年9月30日，浙江省人民政府法制辦公室作出的《批覆》的附件《實施方案》第二條第（二）項第5目確定，被上訴人慈谿市城管局的職責為「依照環境保護管理方面法律、法規、規章的規定，對違反環境保護管理規定的部分行為實施行政處罰。具體是指對未取得環境影響評價批准文件的文化娛樂業、飲食服務業違法行為實施行政處罰……」。故被上訴人慈谿市城管局具有作出被訴環保行政處罰的法定職權。《娛樂場所管理辦法》第二條規定，娛樂場所，是指以營利為目的，向公眾開放、消費者自娛自樂的歌舞、遊藝等場所。歌舞娛樂場所是指提供伴奏、歌曲點播服務或者提供舞蹈音樂、跳舞場地服務的經營場所。其他場所兼營以上娛樂服務的，適用本辦法。本案中，上訴人拉緹娜公司的營業執照載明，提供演出場所服務，且上訴人拉緹娜公司在涉案場所設置有音響設備、音樂控制臺，並更根據消費者需要提供播放音樂、提供舞臺表演等服務項目。因此，上訴人拉緹娜公司經營的場所屬於娛樂場所。《建設項目環境影響評價分類管理名錄》規定，娛樂場所營業面積1000平方米及以上的，需要編制環境影響評價報告表，其他的需要編制環境影響評價登記表。因此，上訴人拉緹娜公司認為其經營場所營業面積不到1000平方米，不需要取得環境影響評價批准文件的上訴理由不能成立。故被上訴人慈谿市城管局認定上訴人拉緹娜公司經營的涉案場所屬於文化娛樂場所及該場所未取得環境影響評價批准文件，擅自投入實際使用的事實清楚。綜上，被訴環保行政處罰認定事實清楚，適用法律正確，程序合法。原審判決認定事實清楚，適用法律正確，審判程序合法。上訴人上訴理由不足，本院不予支持。據此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項的規定，判決如下：
裁判結果
駁回上訴，維持原判。
二審案件受理費50元，由上訴人慈谿市拉緹娜音樂茶座有限公司負擔。
本判決為終審判決。
審判人員
審 判 長 俞朝鳳
審 判 員 秦 峰
代理審判員 賀 磊
二〇一六年十一月三日
書 記 員 何錦霞