【編者按】日前，《關於全面推進上海城市數位化轉型的意見》（簡稱《意見》）正式對外發布。根據《意見》提出的目標，到2025年，上海全面推進城市數位化轉型取得顯著成效，國際數字之都建設形成基本框架；到2035年，成為具有世界影響力的國際數字之都。那麼，什麼是「城市數位化轉型」？城市數位化轉型應該轉什麼、怎麼轉、為誰而轉？在復旦大學數字與移動治理實驗室主任鄭磊教授看來，城市數位化轉型不是為了數位化而數位化，也不是為了轉而轉，還是要以人為出發點和落腳點，要讓技術和城市「為人而轉」，而不是讓城市和人「圍著技術轉」或「被技術轉」。以下是他在2020首屆長三角城市數位化轉型創新論壇上的演講。
「十四五」時期對於城市發展來說，具有重要意義。近日，上海市委、市政府提出要全面推進城市數位化轉型，努力打造具有世界影響力的國際數字之都。那麼，什麼是「城市數位化轉型」？城市數位化轉型應該轉什麼、怎麼轉、為誰而轉？今天的演講，我將圍繞上述問題和大家分享一下個人的思考和理解。
城市數位化轉型轉什麼？
應該說，「數位化」或「數位化轉型」並不是一個全新的概念，此前已經出現過「企業數位化轉型」「產業數位化」「政府數位化轉型」等概念，但是「城市數位化轉型」卻是上海在全國首先提出的理念。把數位化轉型作為整個城市的一個主攻方向，據我所知，這在以前是沒有的。
城市數位化轉型，究竟轉什麼？主要包括三個方面的轉型：經濟數位化轉型、生活數位化轉型和治理數位化轉型，也就是覆蓋了數字經濟、數字社會和數字政府這三個領域。經濟、生活和治理這三個方面的數位化轉型並不是各自孤立的，而是有著相輔相成的關係：經濟數位化轉型為生活和治理數位化轉型提供了技術條件和經濟基礎，而治理數位化轉型又有助於培育和規範經濟和生活數位化轉型，同時，生活數位化轉型也是經濟和治理數位化轉型的依託和落腳點。
應該說，上述三個方面的轉型，各自在現實中都有一些實踐，但往往沒有實現齊頭並進、協同發展的局面，而是更多表現為以下這種路徑：每當一種新技術出現的時候，首先對其加以應用的是市場和社會上的組織，它們率先開始實現數位化轉型，然後再反過來倒逼相對落後的政府組織進行轉型。比如，政府這些年提出要讓政務服務像「網購」一樣方便，其實就是由於經濟和生活領域首先出現了數位化轉型，推動了市民購物習慣和生活方式的轉變，這反過來提升了市民對政務服務的效率和質量的要求，最終倒逼了政務服務的數位化轉型。
可見，一個方面的數位化轉型如果不充分不平衡，將會牽制另外兩個方面的轉型，也就是說，經濟、生活和治理數位化轉型的同步性和協調性，將會決定轉型的最終成效。所以，上海這次提出要全面推進「整體性轉變」，意味著不只是要推動經濟、生活或治理某一個方面的轉型，也不是要各自孤立地推進三個方面的轉型，而是要把整個城市作為一個有機的生命體，來整體、全面、協同地推進城市在經濟、生活和治理各個方面的轉型。
城市數位化轉型怎麼轉？
弄清楚了轉什麼，接下來需要回答的問題是應該怎麼轉。每當新一輪技術革命出現的時候，我們都會對技術的能量充滿期待，期盼著新技術能幫助我們解決城市中的各種問題，給我們帶來更美好的城市。但數位技術是否具有我們所期望的所有能力？只靠數位技術本身是否足以推動轉型？數字基礎設施建設和數位化是否就等同於數位化轉型？
首先，我們要對數位技術自身的能力有一個清醒和理性的認識。雖然數位技術確實具有推動轉型的巨大潛能，但它也不是萬能的。數據本身是否足夠準確、全面、及時？數位技術是否能跑遍每一個角落？數據是否就等同於事實本身？算得更快更多，就等同於算得更準確嗎？擁有了數據，是否就等同於無所不知、無可辯駁、無所不能？是否一切事物都能被測量和預測？人工智慧能否以及是否應該完全取代的人的智慧和創造力？……在推進城市數位化轉型的過程中，一方面，我們要充分了解和運用技術的能力，另一方面，我們也要防止「唯技術論」和「數據迷信」，不能把數位技術當作解決城市中一切問題的萬靈藥。
數位技術不是萬能的，但卻是不可或缺的。那麼，問題來了：為什麼有些已經足夠成熟和強大的數位技術沒有被充分地利用起來並發揮作用呢？為什麼具備了同樣的技術條件，有些地方的數位化轉型做得較好，有些地方卻沒有轉成，有些地方轉成了之後出現了反覆，又轉回去了？原因往往並不在於技術本身，而在於數位技術在被採納和應用的過程中所碰到的各種「非技術性」壁壘，包括觀念理念的壁壘、法規政策的壁壘、組織機構的壁壘、流程模式的壁壘、資源資金的壁壘、人員能力的壁壘，等等。所以，數位化轉型並不等同於數位技術設施建設，擁有了數位技術，數字新基建全都完成了，也並不意味著就必然實現了數位化轉型，還要看管理和規則的轉型是否跟上了技術變革的步伐，推動轉型的制度保障是否力度足夠，是否根基穩固。
如果技術變革的速度一日千裡，而組織轉型的速度只有一日十裡，法規政策調整的速度更是只有十日一裡，就可能帶來兩種問題：一是，城市的各個方面無法充分地把新技術利用起來實現轉型；二是，城市也無法對新技術存在的各種問題和風險進行有效的規制和約束，任由技術和數據裸奔，結果可能不僅不能實現新技術對城市的賦能，還可能使新技術本身成為城市的一種「負能」，成為城市風險的來源。所以，如果數位化轉型只靠技術單兵突進，而管理和規則體系轉型卻停滯不前，就可能既沒有把技術用好，也沒有把技術管好。
我們現在經常提到「賦能」這個詞，我最早是在15年前留學讀博時在一本有關數字政府的著作裡接觸到這個詞的。賦能的英文叫enable，有「使之成為可能」的意思。但「使之成為可能」並不等於「必然就能實現」。這本書中寫道，技術只是一種「賦能者」，而不是「決定者」， 不是有了技術，我們就必然能實現轉型，技術只是提供了一種「可能性」，賦予了我們一種能力。數字賦能不等於數字萬能，真正要實現轉型還需要其他一些能力，比如，組織做好準備了嗎？管理跟上了嗎？法律規則體系健全了嗎？
上海在提出城市數位化轉型的過程中，同時強調要進行場景再造、業務再造、管理再造、服務再造；要倒逼城市管理手段、管理模式、管理理念深刻變革；要推動城市各領域全方面的流程再造、規則重構、功能塑造、生態構建。這些其實都是在強調，數位化轉型不僅僅是個技術問題，要推進城市數位化轉型不能只靠數位技術的單維度賦能，還需要多維度的、特別是非技術因素的全方位賦能。
數位化轉型也不只是傳統模式和理念的「數位化」，僅僅把傳統的手段數位化了，「形」和「神」都沒有變，也不能叫數位化轉型。數位化轉型應該是手段、模式和理念都實現了轉變，是形神兼備的轉型。以組織形態為例，如果說過去我們的組織形態更多是一種金字塔型的結構，一種科層制、碎片化、垂直流程、橫向割裂的形態，那麼這幾年我們看到在市場和社會上，一種新的組織形態已經開始出現了，即扁平化、平臺化、去中心化、共享、開放、協同的形態，出現了平臺經濟、共享經濟等新的商業模式，也出現了平臺型政府、協同治理等理念。我想，如果數位化轉型只是在金字塔結構上小修小補，即使打通了一些橫向的壁壘、縱向的縫隙，但整個形態仍然是一個金字塔，那還不能叫革命性重塑，重塑應該是指形態發生了根本性的轉變。
過去，我們經常聽到這樣的比喻：「技術只是一種工具。」如果我們傳統的模式和理念都沒有變，而只是換了一種新的技術手段，那我們確實只是把技術當作一種工具。但如果一種新技術倒逼了模式和理念的轉變，推動了整個城市的轉型，推進了整個城市治理體系和治理能力的現代化，那技術就不僅僅是一種簡單的工具了，而是一種能催生變化的「催化劑」，一種能推動轉型的「變量」。真正要實現城市數位化轉型，我們應該把技術當成一種催化劑，而不只是當作一種工具。
除了管理理念和模式的轉型，推動數位化轉型還需要法律規則體系作出調整和升級。目前，我們國家有兩部法律——《數據安全法》和《個人信息保護法》的草案已經公開徵求過意見了，兩者都是關於數字和數據的規則。某一類數據到底是屬於誰的？誰可以用，誰不可以用？什麼樣的數據在什麼情況下可以用，在什麼情況下不可以用？數據的採集和利用是否應該有邊界？是否可以侵入所有的空間、損害人的合法權益？數據被採集者是否應該有知情權和同意權？是否可以在任意場景下強制採集市民的人臉信息？如何防止數據被濫用或過度使用？如何確保算法透明公平，防止算法歧視？在數位化轉型過程中，有關這些問題的規則體系都需要新建或重構。
我們都知道，技術是一把雙刃劍，技術上可能的，不一定就是組織上可行的，或者是政治和社會上都可接受的。如果我們在城市數位化轉型的過程中，只是一味強調技術「賦能」，卻忽視了「授權」和「負責」，忘記了權利和責任意識，那就可能會轉出一個四肢發達、頭腦簡單、不講規則、不負責任的城市。在推進城市數位化轉型的過程中，我們不僅要考慮技術「能不能」帶來轉變的問題，還要思考這樣的轉變 「好不好」「可不可以」的問題。不是只要技術上有可能的，我們就可以去做，卻不管這樣做是否突破了邊界、尺度和底線。
簡單總結一下上面所講的：數位技術設施建設不等同於數位化，數位技術只有帶來了變化才能叫數位化；數位化也不等於數位化轉型，數位化只有帶來了形態的根本轉變，才能叫數位化轉型。再好的技術也轉變不了不合理的政策、不匹配的管理和不合理的流程，採用了最先進的技術不一定就能實現轉型，而成功的轉型也不一定就採用了最尖端的技術，而是採用了最「合適」的技術，並實現了技術、數據、流程、場景、規則、生態等各個方面的融合轉型。
這裡，我還想強調一點。城市數位化轉型並不等同於智慧城市建設， 「建設」是一種從無到有的過程，更多側重於硬體的、技術的、實物的建設，但「轉型」是一種原有形態的轉變，需要協同推進城市中的技術、管理、法律、倫理等各個方面的轉變和調整，需要處理好「新的和舊的」「數字的和實體的」 「硬的和軟的」「技術的和人文的」「理性的和感性的」之間的平衡度和節奏感。
城市數位化轉型為誰而轉？
最後我想談的，也是最重要的問題：城市數位化轉型應該「為誰而轉」？這是數位化轉型的出發點和落腳點。
首先，城市數位化轉型應該是面向全體市民的，還是僅僅面向數字優勢群體的？城市在推進數位化服務的過程中，沒有手機的人怎麼辦？不會用電腦的人怎麼辦？如果數位化轉型只是針對城市中的數字優勢群體，只是讓他們變得更強大、更便利，卻使得另一些群體變得更弱勢、更邊緣化，那就可能擴大城市中的數字鴻溝，影響社會公平和穩定。因此，城市數位化轉型應該以實現數字包容為目標，為老年人等群體保留傳統的服務渠道和服務方式，不讓任何一個市民在數字時代掉線，這個「線」應該包括線上和線下。
其次，在城市數位化轉型過程中，應該是效率優先，還是體驗優先？我們看到有些地方、有些行業在推行無人服務或不見面辦事時，往往會出現以下場景：我要點菜，他說請掃碼；我要買票，他說請下載APP；我要辦事，他說請上網自己辦。明明有個人在那裡，他卻不提供服務了，把我推給了一個冰冷的機器和屏幕，管理效率可能確實是提高了，但對服務對象來說，這確實是體驗更好的服務嗎？我覺得應該把選擇權交給市民，見面還是不見面，由用戶自己來決定，給用戶選擇不同服務渠道和服務方式的權利。如果我的數位化能力足夠強，這個業務也足夠的簡單，那麼在線的、不見面的辦事就是最便利的方式；但如果我不會用手機，或者我雖然會用手機，但這個業務比較複雜，我還是想找到一個服務人員邊問邊辦，而不是獨自面對屏幕折騰幾個小時，那我就選擇跑一次，這種時候見面可能是更好的服務。
一刀切地強調在線服務，不顧市民的實際需求和服務場景，把市民都往線上趕，把人工渠道都關閉了，這樣的轉型不是「數位化」，而是「被數位化」，反而會影響市民的體驗。同樣，快速的服務，也不一定就是體驗更好的服務，因為速度快並不等於真正解決問題，有的時候公眾真正需要的可能是有個人能耐心地幫他把一件事辦成辦好，慢一點其實關係並不大。
我在上課時，常會問學生這樣一個問題：採用了哪一種技術的服務是最好的服務？是門戶網站、線下服務中心、熱線電話、簡訊平臺，還是APP、小程序、5G、區塊鏈、人工智慧、虛擬實境？如果學生的回答是採用了最先進的技術的服務就是更好的服務，那就錯了！正確答案應該是：「要看情況」， 取決於你是誰，你需要什麼，你在什麼場景下。機器還不能完全取代人的情感和溫度，全程數位化、完全不見面、一次也不跑、快到飛起來的服務可能是高效率的服務，但不一定就是高品質、體驗好的服務。冰冷的屏幕也不能完全取代笑臉相迎，城市數位化轉型的目標也不應該是把城市變成一個到處是冰冷的屏幕、卻找不到人來提供服務的城市。
第三，城市數位化轉型的最終目標是要用技術替代人，還是用技術賦能於人？數位化轉型的目標是把人從機械的、重複性的勞動中解放出來，去做更適合人做的、人也更喜歡做的事情，實現人的解放與全面發展，還是要把人當作機器的附庸，讓他在算法的流水線上越跑越快？這讓我想起了最近媒體報導的被算法困住的快遞小哥，其實這並不是一件新鮮事，他們和一百年前在卓別林的電影裡，被困在流水線上的工人其實是一樣的，只不過現在採用了更高級的技術。在數位化轉型的過程中，不同行業和不同人群受到的影響和衝擊是不同的，有些行業和人群會從中受益，有些行業和人群會因此受損。在工業化轉型時期曾經出現過的問題，在數位化轉型的過程中也會出現，新技術的大量使用會取代人力並帶來大量人群的失業嗎？如何防止勞動者在數字時代被剝削、被束縛、被異化？城市對這些問題都需要有充分的考慮和應對，需要兼顧效率和公平，需要處理好轉型、發展和穩定之間的關係。
有關城市數位化轉型為誰而轉的問題，本質上其實是關於人和技術的關係、人和城市的關係。城市數位化轉型究竟應該是以人為中心，還是以技術和數據為中心？是要讓人成為自己，還是成為達到某個目的的工具？採集和利用數據的目的，到底是為了給人帶來更美好的生活，還是僅僅把人作為採集數據和利用數據的對象？之前我們已經提到過，數位技術、組織管理、法規政策的轉型速度是不一樣的，那麼我們是應該讓後兩者圍繞技術轉？還是應該讓技術、管理和法規三者都圍繞城市中的「人」來轉？
我想回答上述問題的答案，就在「人民城市」重要理念中。「人民城市人民建，人民城市為人民」，要把人本價值作為推動城市發展的核心取向，作為改進城市服務和管理的重要標尺，作為檢驗城市各項工作成效的根本標準。城市數位化轉型不是為了數位化而數位化，也不是為了轉而轉，還是要以人為出發點和落腳點，要讓技術和城市「為人而轉」，而不是讓城市和人「圍著技術轉」或「被技術轉」。要注重數位化轉型給市民帶來的實際體驗和感受，要讓生活在城市中的每個人都有獲得感、幸福感和安全感，讓數位化轉型帶給我們一個更智慧、更溫暖、更美好的城市。
【思想者小傳】
鄭磊，復旦大學數字與移動治理實驗室主任、國際關係與公共事務學院教授、博導。研究方向包括數字治理、政府數據開放和治理、政務服務創新等。擔任聯合國全球電子政府評估專家組成員、上海市公共數據開放專家委員會委員、浙江省政府數位化轉型專家組成員、廣東省「數字政府」改革建設專家委員會委員等職務。（作者照片由本人提供）
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欄目主編：王珍 本文作者：鄭磊 文字編輯：王珍 題圖來源：視覺中國 圖片編輯：蘇唯 文內圖：作者提供
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