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編者按：從此次新冠肺炎疫情中，我們應該吸取哪些經驗教訓，彌補哪些領域的短板？2月14日，習近平總書記在主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議上說，這次抗擊新冠肺炎疫情，是對國家治理體系和治理能力的一次大考。他特別強調，要強化公共衛生法治保障、要改革完善疾病預防控制體系、要改革完善重大疫情防控救治體系、要健全重大疾病醫療保險和救助制度、要健全統一的應急物資保障體系。
「就連我們自己單位，也幾乎沒人意識到問題這麼嚴重。」
被外界質疑對新冠肺炎防控不力，中國疾控中心下屬某研究所研究員李悅感到無奈，「如果說早就有了人傳人的結論，怎麼可能我們內部都不知道？」
2020年1月15日，新冠肺炎疫情在武漢爆發前夕，中國疾控中心已在內部啟動一級響應。「但我們也不清楚具體情況怎麼樣，包括聚集性如何、是否人傳人，當時這些問題只能通過進一步收集信息才逐漸明確。」李悅說。
目前，新冠肺炎疫情在國內的傳播途徑已基本被阻斷，反思這場自2019年12月以來全社會總動員的「抗疫行動」，仍有若干細節值得還原。各方在探討中國公共衛生應急管理體系改革方向時，中國疾控中心在這次疫情中扮演的角色，格外受到關注。
在國家衛健委高級別專家組組長、中國工程院院士鍾南山看來，「這次疫情暴露的短板就是疾控中心地位太低了，只是衛健委領導下的技術部門，疾控中心的特殊地位沒有得到足夠的重視。」
專家認為，疫情過後，一場圍繞中國疾控體系的改革已勢在必行。
邊緣化困境
位於北京的中國疾控中心何時開始參與這次疫情的處置？
據新華社1月26日報導，2019年12月31日，中國疾控中心已要求下屬病毒病所選派專家組赴武漢參加疫情防控，並在第二天上午赴華南海鮮市場採集了環境樣本。
隨後是1月4日，中國疾控中心根據首批標本成功研製出PCR檢測試劑。1月7日，中國疾控中心病毒所成功分離第一株源自臨床患者的新型冠狀病毒。
在此之前，據官方通報，被稱為「疫情上報第一人」並因此受到湖北省記大功獎勵的，是湖北省中西醫結合醫院呼吸內科主任張繼先。她於2019年12月26日接診了4位不明原因肺炎患者，次日，醫院將情況上報至武漢市江漢區疾控中心。
但在此之後，疫情信息如何在當地衛健委和疾控部門流轉的？目前還缺乏更多細節。
據多家媒體提及的一份流出報告顯示，湖北省疾控中心和武漢市疾控中心以及幾個區級的疾控中心早在2019年12月29日就已在調查武漢市不明肺炎的情況，並於12月30日形成了書面報告。
中國青年報報導稱，中國疾控中心從1月3日起便通過網絡直報系統收到了武漢病例信息，但報告很快在1月上旬後停止，原因是武漢市衛健委要求不明原因肺炎病例要「經省衛健委同意」才能上報。
此後直至1月20日，鍾南山將人傳人和醫務人員感染的事實公開後，公眾才得到第一次正式預警。這中間兩三周時間，新冠肺炎幾乎是在毫無防備的狀態下醞釀爆發。
「似乎行政層級把信息隔離了，中央派出的工作組、專家組也了解不到真實情況，不管是醫務人員還是政府官員，都沒有說出真實情況，這就形成了一種系統偏差。」北京市醫改專家諮詢委員會專家、首都醫科大學教授崔小波對界面新聞指出，此次疫情暴露的主要問題之一，就是疫情初期疾控中心的判斷沒有及時被當地決策者接受。
最終，伴隨著新冠病毒感染人數的增加，以及1月29日發表於《新英格蘭醫學雜誌》的論文引發的公眾質疑，高福和他領導下的中國疾控中心被質疑失職失責，成為眾矢之的。
中國疾控中心一直被外界視為公共衛生「守門人」。但長期以來，疾控中心更像是一個研究中心，其優勢在於科研而不是疫情防控。
中國疾控中心成立於2002年1月23日，是在中國預防醫學科學院的基礎上整合而來。中國預防醫學科學院成立於1986年，它的前身，又是1983年衛生部報國務院批准設立的中國預防醫學中心。
從成立之初，中國疾控中心就是原國家衛生部直屬的全額事業單位，沒有發布疫情數據和部署防控措施等行政權力，國家衛健委下面的疾病預防控制局才是行政部門。李悅解釋稱，「中國疾控中心只是業務部門，你可以把它理解為衛健委的『智囊團』，主要向衛生行政部門提供決策建議。」
在職能設置上，中國疾控中心提供公共衛生服務，主要包括疾病預防與控制、突發公共衛生事件應急處置、疫情及健康相關因素信息管理、健康危害因素監測與幹預、實驗室檢測檢驗與評價、健康教育與健康促進等。
實際上，中國疾控中心當年成立時對標的是美國疾控中心，就連英文名「CCDC」都與美國疾控中心（CDC）近乎完全一致。但直至今天，中國疾控中心在國家公共衛生體系的地位，距離強勢的美國疾控中心還是相差甚遠。
鍾南山2月27日在廣州市舉行的新聞發布會上指出，在美國、在很多國家，疾控中心是可以直通中央，不需要逐級上報，甚至在特殊情況下可以直接向社會公布信息，但是中國還是需要一級一級來報告。
而且，在組織結構上，中國四級疾控部門並不是垂直式管理體制，與美國疾控中心不同，國家級的中國疾控中心對下級疾控部門只有技術指導和支持的權限，地方上的省、市、縣三級疾控中心主要是向當地的衛健委和政府匯報。
2003年，突如其來的SARS疫情考驗了組建僅11個月的中國疾控中心，客觀上也提升了疾控部門在國家公共衛生體系中扮演的角色。數年間，各級財政給予全國疾控體系投入巨額預算，除了「養人」，很多資金都用於建設各種實驗室等基礎設施。
不過，新發傳染病和突發公共衛生事件畢竟只是小概率事件。2017年，中國疾控中心主任王宇在研究生畢業典禮致辭時也不無傷感地表示，「大家畢業的時機，有些生不逢時，沒有新發傳染病出現，也沒有突發公共衛生事件，這應了『飛鳥盡，良弓藏』的老話，派不上用場的時間久了，人們就忘記了。」
一位省級疾控中心副高級職稱專家告訴界面新聞，疾控部門邊緣化的背後，是公共衛生長期以來不受重視的背景。衛生部門是要錢的部門，分管衛生的領導在政府排名也是普遍靠後，往往要不來錢，也要不來政策傾斜。其中，傳染病防治更是「燒錢」，久而久之，政府長期看不到疾病控制的效益，便會淡忘這個部門的重要性，進而影響其在政府決策體系中的話語權。
行政權之辯
「疾控中心只是一個技術部門，只能向上報告，而向地方政府報告以後，地方政府怎麼決定是地方政府的事，疾控中心沒有權力再進一步做更多工作。」鍾南山表示。
中國疾控中心首任主任李立明等人在論文《關於疾病預防控制體系現代化建設的思考與建議》中寫到，各類法律、法規明確疾控機構職能定位是技術指導支撐，沒有行政管理和獨立決策權力。本次疫情處置中，從疫情的發現報告、流行病學調查、防控措施的提出與實施，均未讓疾控機構發揮主導作用。
對此，2月3日，國家衛健委召開黨組會議已明確要求，要總結經驗、吸取教訓，針對這次疫情應對中暴露出來的短板和不足，健全完善衛生應急管理體系，深化疾病預防控制體系改革。
關鍵在於，中國疾病預防控制體系該如何改革？在此前的論調中，賦予疾控機構行政權力一直是業內重點討論的話題之一。
香港科技大學公共政策學院院長齊曄接受界面新聞採訪時指出，「如果想要疾控中心發揮出它的職能，就必須要賦予它相應的權力。」齊曄提出設想，如果疾控中心是政府機構，而非事業單位，便可以把專業能力和政府權威集於一體，在疫情應對上會更為靈活和方便。
「疾控中心的地位需要提高，而且要有一定的行政權力。假如不這樣改革，下一次疫情還會出現。」鍾南山說。
其實，我國地方疾控中心的前身——衛生防疫站，於1953年參照前蘇聯模式在各省、地市和縣三級建立後，已兼具了疾病預防技術指導和行政監督執法的雙重職能。改變出現在2001年，原衛生部出臺了《關於疾病預防控制體制改革的指導意見》，將防疫站的衛生執法、監督功能整體劃出，並更名為疾病預防控制中心，疾控中心的行政權自此被分割出去。
中國疾控中心原副主任楊功煥此前接受媒體採訪時表示，把專業技術人員的工作和政府的行政管理完全分開，衛生體系這樣的二元做法其實有些不合理，「應該把疾控工作詳細分解，某些業務部門合併到衛生局（衛健委），這樣的話衛生部門就不僅僅只是負責行政管理工作，就像公安局也會有很多刑偵技術人員一樣。」
在崔小波看來，行政系統是把雙刃劍，利弊兼有，如何趨利避害，是疫情過後需要考慮的問題。他認為，與其說賦予疾控系統行政權，不如說應該要的是疫情的「吹哨權」，即疾控系統及其專家有向社會發布疾病監測信息和報告的告知權，此權力需確保疫情信息的真實性且不受行政權的限制。
崔小波認為，疾控中心恰恰應該「上能通天，下能接地，不能完全受行政平級領導」。他舉例說，比如市級政府獲得疫情信息後，必須同時向省政府和省疾控中心進行報告。這樣做的目的，是避免某個行政部門在同一級把關鍵信息全部給阻斷，「專業人員既要對本單位負責，又向他的主管上級負責。」
不過，在另一些專家看來，賦予疾控中心行政權力未必能行之有效。浙江大學社會治理研究院首席專家顧昕對界面新聞指出，真正應該反思的問題不是疾控中心為什麼沒有行政權力，而是擁有行政權力的機構為什麼沒有更好地行使行政權力。
顧昕認為疾控改革的關鍵在於去行政化，讓專業的人只做專業的事情，只聽專業人的命令，「疾控系統在組織上類似於集團公司，各地疾控中心相當於分公司，只聽集團總部的，一切與地方行政部門沒有關係。」
中國社科院公共政策研究中心特約研究員賀濱同樣認為，疾控體系進行行政化改革是歧途，還是要將權力凌駕於法律之上的老路，而這正是此次疫情防控早期存在的主要問題，「疾控改革豈能抱薪救火？」
賀濱心中理想的疾控體系具有明顯的法治化特徵，即立法機構制定相關法律，醫療和疾控體系獨立依法上報和公開，其上報和公開的操作過程只依據既有規則，而不受任何人和其他機構的幹涉。
「當然，基礎是要建設法治社會，否則每個人都會受到權力的制約或威脅而無法或不敢獨立行使法律賦予的職權。」賀濱說。
完善公共衛生應急體系
「此次新冠肺炎疫情從公共衛生事件迅速演變為一場系統性的社會危機，一個不容迴避的問題是：我國早就有了似乎很完善的衛生應急制度，怎麼就防不住疫情情？」中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、國家衛生應急體系建設指導專家王宏偉撰文指出。
「如果不進行換向思考，下一次再遇到新型公共衛生風險，仍可能會重蹈覆轍。所以，我們必須健全應急管理體系，要將公共衛生事件處置職能整合進來，避免下一次陷入南轅北轍的泥潭而無力自拔。」王宏偉對界面新聞說。
2月14日召開的中央全面深化改革委員會第十二次會議強調，要研究和加強疫情防控工作，從體制機制上創新和完善重大疫情防控舉措，健全國家公共衛生應急管理體系，提高應對突發重大公共衛生事件的能力水平。
中國（海南）改革發展研究院院長遲福林日前在經濟日報撰文表示，從這次抗擊新冠肺炎疫情的實踐看，以統一、高效為目標加快推進疾控體系改革，成為我國改革完善公共衛生體系的重要任務。
遲福林認為，疾病預防控制是公共衛生工作的基本內容，加快推進疾控體系改革，首先要把疾病預防控制工作明確為政府應優先保障的基本公共服務，重新界定各級疾控中心的機構性質。同時，要改革和完善疫情預警信息發布機制，不斷提高突發事件的應對能力。
王宏偉對界面新聞表示，我們回過頭看新冠肺炎疫情，似乎當時應該公開透明、告知社會。但是如果站在決策現場看，在信息高度模糊的情況下，決策者也要承擔另外一種風險——如果最終並未演進成為一起重大公共衛生突發事件，過度預警造成的社會恐慌同樣需要有人承擔責任。因此，政府在考慮對外信息公開決策時，需要在謹慎和及時之間找到一種平衡。
對此，業內提出把疾控部門納入國家應急管理系統。李立明等人的論文建議，針對國家公共衛生突發事件應對和重大疫情防控，應建立相對獨立的應急體系。
論文指出，衛健委下屬具體負責傳染病防治工作的疾病預防控制局可調整為直接對國家應急管理部負責，日常工作由疾病預防控制局承擔，包括疫情監測等。這樣一旦發現疫情，應急管理部可及時預警、評估、報告，迅速根據相關法律法規，按程序和能級啟動應急響應。
復旦大學公共衛生學院教授應曉華接受界面新聞採訪時表示，這個運轉體系中，應急管理部的優勢在於層級更高、權力更大，能夠更好地調動資源。但是，同樣存在的問題是，應急系統內部的官員，並不是普遍具備公共衛生管理能力，專業技能比不上疾控部門，有些官員甚至沒經歷過SARS，很難說能及時作出判斷並正確應對。
應曉華分析，此次疫情暴發後國家應急體系緊急啟動，國家衛健委能在第一時間抽調專家制定適宜方案，發動整個衛生系統的資源投入，這個工作如果讓應急管理部承擔，顯然要協調國家衛健委才能進行，且衛健委如果不是第一責任承擔者，說不定遠不會如此高效。
王宏偉同樣認為，傳染病防控只是疾控部門很小的一塊業務，也並非所有傳染病都會形成突發公共衛生事件，而且傳染病認定難度比較高，對於結果的預測具有很大的不確定性。同時，傳染病有專業性，也比其他災害更依賴於醫療資源，必須由衛生部門專門負責。
所以，疾控中心扮演的角色至關重要。王宏偉認為，公共衛生事件應急前期的風險評估需要疾控中心來負責，後期如果演變為重大疫情，就應該發揮應急管理部的綜合協調作用。
但是，「疾控中心能否快速研判信息並形成疫情預測？能否發布預警並完善不同情形下的應對機制？這種應對機制如何觸發、誰來決策、如何高效踐行？」應曉華提出了疾控中心自身面臨的一系列問題。
應曉華表示，現在公共衛生管理的所有數據，包括突發公共衛生應急事件等，都在國家疾控中心或單一部門，其他高校等科研機構都沒有獲取這些數據的權利，這也意味著，一旦國家疾控系統不能正確發聲，全國層面都會失去機會，「風險預測和評估這種偏技術內容，必須信息共享，多方介入。若疾控部門控制所有信息，其一家之言，風險太大。」
多年來，公共衛生界流傳有一句俗語——「財神跟著瘟神跑」，意思是重大疫情發生後，往往也會帶來社會資源各方面的大力度投入。新冠肺炎疫情讓社會看到疾控之殤，也為中國疾控體系改革發展創造了機遇。
如今，儘管業內已有諸多共識，但是官方層面尚未就中國疾控體系如何改革發布方案。「這些都是高難度的課題」，王宏偉如是評價。
但唯一可以確定的是，經過SARS和新冠肺炎疫情，疾控中心不應該再被邊緣化了。
（應受訪者要求，李悅為化名。實習記者唐青青對本文亦有貢獻。）
(原標題：邊緣化困境難解：中國疾控體系如何履行「吹哨權」｜制度「免疫力」)
(責任編輯：羅崇緯_NB12082)